I OSK 1155/23

I OSK 1155/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1244/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-22
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 77 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1244/22 w sprawie ze skargi B. B. i A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2022 r. nr DN.gn.625.143.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1244/22 oddalił skargę B. B. i A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 marca 2022 r. nr DN.gn.625.143.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. B. i A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca" w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, który to przepis nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zmiany wprowadzone w K.p.a. wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Na skutek nowelizacji, toczące się nieraz od długiego czasu (nawet 20 lat) postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zostały nagle umorzone z mocy prawa, a osoby uprawnione straciły możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Obecnie, wnoszący skargę kasacyjną są karani za to, że organy administracji państwowej nie zdołały przez prawie 2 lata rozpoznać złożonego wniosku i załatwić sprawy administracyjnej, co jawnie narusza zawartą w Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W opinii wnoszących skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 a także art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznanie. Wnoszący skargę kasacyjną nie mieli realnego wpływu na długość postępowania i datę jego zakończenia. Mieli za to prawo oczekiwać, że ich wniosek zostanie merytorycznie rozpatrzony, a rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej.
Umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza również wywodzące się z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa: zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit, a także zasadę przyzwoitej legislacji. Wnoszący skargę kasacyjną mieli prawo oczekiwać, że wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, a nie do spraw będących w toku.
Przez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte a niezakończone postępowanie, wnoszący skargę kasacyjną zostali w sposób nagły pozbawieni możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznała w przeszłości ich poprzednik prawny, za niezgodne z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.
Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu własności na rzecz Skarbu Państwa uniemożliwia wnoszącym skargę kasacyjną dochodzenie odszkodowania przed sądem cywilnym. Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) nakłada obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę, przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody. W odniesieniu do decyzji administracyjnych, prejudykatem jest stwierdzenie nieważności decyzji lub też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozbawia w sposób pośredni wnoszących skargę kasacyjną drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania za mienie utracone przez ich poprzednika prawnego.
Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że nie sposób oczekiwać, że w okresie PRL mogli podjąć skuteczne starania o wzruszenie orzeczenia o przejęciu mienia. Z tego względu nie jest zasadny oderwany od stanu faktycznego i faktów historycznych zarzut Sądu I instancji, że wnoszący skargę kasacyjną czekali przez ponad 60 lat od ogłoszenia orzeczenia i nic nie stało na przeszkodzie, aby wcześniej podjęli działania zmierzające do wzruszenia orzeczenia o przejęciu mienia. Przywołując orzecznictwo wyjaśnili, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, że moment ustania przeszkód do działania należało wiązać z wyborami z czerwca 1989 r.
Przywołując orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Plechanov p. Polsce, wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że umorzenie postępowania administracyjnego będącego w toku należy traktować jako naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli również, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i odmowy zastosowania go przy wydawaniu rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach orzeczeniem z 1 lutego 1955 r. nr LRIV/12/63/54 stwierdziło, że grunty pozostałe w gromadzie [...] po wymienionych w tym orzeczeniu osobach przesiedlonych do Związku Radzieckiego (ZSRR) przeszły na własność Państwa z dniem 1 lipca 1945 r., a w odniesieniu do gruntów po osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz gruntów po osobach, które opuściły swoje gospodarstwa i przebywały w niewiadomym miejscu pobytu orzeczono o ich przejęciu na własność Państwa. Zakresem orzeczenia z 1 lutego 1955 r. objęte zostały m.in. nieruchomości stanowiące dotychczasową własność C. C., który po II wojnie światowej został wysiedlony wraz z rodziną z miejscowości [...] do miejscowości [A], położonej na Ukrainie.
Wnioskiem z 5 czerwca 2019 r. B. B. i A. A., spadkobierczynie C. C., wystąpiły do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1 lutego 1955 r. w części, w jakiej dotyczyło nieruchomości C. C.
Wojewoda Małopolski decyzją z 11 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.94.2019.RM stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1 lutego 1955 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania B. B. i A. A., decyzją z 31 marca 2022 r. nr DN.gn.625.143.2021, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 października 2021 r.
Minister wyjaśnił, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 1 lutego 1955 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z [...] kwietnia 1955 r. nr [...] pod pozycją [...]. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R (Dz. U. Nr 37, poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1948 r.". Rozporządzenie to stanowiło akt wykonawczy do dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318).
Jak wskazał Minister, stosownie do treści § 5 rozporządzenia z 1948 r. orzeczenie z 1 lutego 1955 r. zostało doręczone [...] maja 1955 r., to jest w trzydziestym dniu od wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie tego orzeczenia. Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze treść art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1 lutego 1955 r. wpłynął do organu 5 czerwca 2019 r. i ten dzień organ uznał za dzień wszczęcia postępowania nadzorczego.
Minister podkreślił, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1 lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z mocy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. i A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 marca 2022 r.
W ocenie Sądu I instancji, w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1 lutego 1955 r. zostało bowiem wszczęte 5 czerwca 2019 r. (art. 61 § 3 w związku z art. 157 § 2 K.p.a.), a więc po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w tej sprawie nastąpiło [...] maja 1955 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest przed dniem 16 września 2021 r.
Sąd I instancji zaznaczył, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 1 lutego 1955 r. (w części dotyczącej C. C.) podlegało, jak wynika z jego treści, doręczeniu w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z 1 lutego 1955 r. został wydany [...] kwietnia 1955 r. Zatem, doręczenie orzeczenia nastąpiło [...] maja 1955 r. Skoro wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do Wojewody Małopolskiego 5 czerwca 2019 r., to postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po 64 latach od ogłoszenia (doręczenia) orzeczenia z 1 lutego 1955 r. Organy tym samym prawidłowo przyjęły, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1 lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia i z tej przyczyny podlegało ono umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy.
Jak podkreślił Sąd I instancji, skarżące nie kwestionują ustaleń organu, że od dnia doręczenia orzeczenia z 1 lutego 1955 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło ponad 30 lat. Wskazują jednak, że miały one prawo oczekiwać, że ich sprawa w toku zostanie rozpoznana merytorycznie przez organy władzy publicznej i zostanie poddana kontroli sądowej oraz że ewentualnie wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a nie do spraw administracyjnych, które rozpoznawane są przez organy władzy publicznej już od kilku lat. Powyższe, zdaniem skarżących, narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego w nim prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika ze skargi, skarżące kwestionują w istocie obowiązującą regulację ustawową, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organy w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie może być uznane za naruszenie prawa. Z kolei, Sąd I instancji wskazał, że kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, czy opieszałości organu mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadami ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Ustawa nowelizująca miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W omawianej ustawie nowelizującej ustawodawca przyjął, że wszelkie wady, kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa", zostały objęte 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak podkreślono w uzasadnieniu projektu tej ustawy, okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że trzeba mieć też na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.
Dlatego też, mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz domniemanie jego konstytucyjności, Sąd I instancji uznał, że organ nadzoru w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że ziściły się przesłanki nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie.
Ponadto, Sąd I instancji wyjaśnił, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a K.p.a.
W skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanego przepisu K.p.a. nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem, zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisu regulującego postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.
Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem stron skarżących kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).
Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się więc do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012 s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: J. P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08).
Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-08-28).
Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
W sprawie nie jest sporne również, że doręczenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 1 lutego 1955 r. nr RLIV/12/63/54 w sprawie przejęcia na własność państwa nieruchomości stanowiących dotychczasową własność C. C., który po II wojnie światowej został wysiedlony wraz z rodziną z miejscowości [...], nastąpiło w dniu [...] maja 1955 r. W orzeczeniu z 1 lutego 1955 r. wskazano, że zostało ono wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1948 r. poz. 271). Zatem, zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia z 1948 r., za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie - w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z 1 lutego 1955 r. - został wydany w dniu [...] kwietnia 1955 r. Wniosek B. B. i A. A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 1 lutego 1955 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 5 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień został uznany przez organy i Sąd I instancji za dzień wszczęcia postępowania. Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po 64 latach od ogłoszenia orzeczenia z 1 lutego 1955 r.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23).
Wskazać też można, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.
Dodać też trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień to badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.
Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-08-28).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dopiero zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 145a K.p.a.
Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.