I OSK 1155/09

I OSK 1155/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 278/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-05-08
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, art. 170, art. 184, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
art. 7
Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 1, art. 66 § 3 i 4, art. 105 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
art. 199
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Andrzej Bienkowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D., E. W., Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/09 w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną W. D. i E. W. 2. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa: uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 3. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od W. D. i E. W. na rzecz Ministra Skarbu Państwa.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. D. i E. W. wyrokiem z dnia 08.05.2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/09 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].01.2009 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].12.2008 r. nr [...] oraz orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących W. D. i E. W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...].02.2008 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynął wniosek W. D. i E. W. o ustalenie i wypłatę rekompensaty w kwocie [...] zł z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiącej las, położonej w obrębie G. w powiecie [...], w której skład wchodzą działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], o łącznej powierzchni 85 ha 50 a 19 m². Jako podstawę zasadności żądania ustalenia i wypłaty rekompensaty wskazano art. 7 ustawy z dnia 06.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. nr 97, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją".
Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...].03.2008 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...].04.2008 r. uznał się za niewłaściwy w przedmiotowej sprawie i przekazał wniosek według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 982/08 wyrokiem z dnia 26.08.2008 r. uchylił wydane w sprawie postanowienia.
Ponownie rozpatrując wniosek o ustalenie i wypłatę rekompensaty Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...].12. 2008 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...].01.2009 r., na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływany również jako kpa), zwrócił wniosek jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny.
W ocenie organu nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej. Powołany we wniosku art. 7 ustawy zdaniem organu nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika, który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania ani nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Choć przepis ten zawiera odesłanie do przepisów odrębnych, jednakże przepisy takie nie zostały uchwalone do chwili obecnej, a sam art. 7 ustawy zawiera jedynie nazbyt ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności gruntów leśnych. Organ stwierdził w związku z tym, iż roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, którym jest Minister Skarbu Państwa. Wysokość odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a następnie - na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu - jedynie wypłacona przez Ministra Skarbu Państwa. Dokonuje on wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, niemniej jednak podstawę wypłaty odszkodowania stanowi zawsze decyzja lub wyrok sądu o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości, wydane przez organ stwierdzający nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, bądź przez sąd powszechny.
Skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].01.2009 r. wnieśli W. D. i E. W. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82 ze zm.), zwanego dalej "dekretem o przejęciu lasów".
Wyrokiem z dnia 08.05.2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].01.2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].12.2008 r.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ miał w pierwszej kolejności rozważyć, czy sprawa z wniosku skarżących podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Organ wywiązał się z tego obowiązku uznając, że z obowiązujących przepisów nie można wnioskować o administracyjnym charakterze sprawy. Niewłaściwie jednak organ uznał, iż roszczenie z art. 7 ustawy ma charakter cywilnoprawny, stąd naruszenie art. 66 § 3 kpa. Sąd podzielił stanowisko organu, iż na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie można zasadnie twierdzić, że sprawa z wniosku skarżących ma charakter administracyjny. Zgodnie z art. 7 ustawy roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy (m. in. lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu argumenty skarżących nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w dużej mierze stanowiąc niedopuszczalną analogię odnoszącą się do innych przepisów i sytuacji nie mających związku z przedmiotową sprawą. Podstawą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego mogą być bowiem jedynie oczywiste, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające konkretny organ do wiążącego ustalenia praw i obowiązków podmiotów. Zdaniem Sądu I instancji z art. 7 ustawy ani z żadnych innych przepisów prawa nie wynika, aby sprawa o roszczenie, o którym mowa w art. 7 ustawy miała być rozpatrywana na drodze postępowania administracyjnego. Przepis ten nie zawiera bowiem wskazania trybu dochodzenia roszczeń, sposobu wypłaty rekompensaty ani nie określa konkretnego organu administracji publicznej jako właściwego w tych sprawach. Wskazanie w art. 7 ustawy, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa określa jedynie źródło jej finansowania, a nie tryb procedowania w celu jej ustalenia. Sąd wskazał, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że przepisy art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 04.09.1997 r. o działach administracji rządowej (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.) wskazują na Ministra Skarbu Państwa jako właściwego do reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania jego mieniem. Przepisy te dopuszczają możliwość określenia innego niż Minister Skarbu Państwa organu reprezentującego Skarb Państwa w zakresie gospodarowania jego mieniem. Wobec nie wydania dotychczas przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy nie można więc ustalić nie tylko trybu dochodzenia roszczeń, ale również podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę przyznanej rekompensaty. Sąd zwrócił uwagę na potrzebę odróżnienia trybu dochodzenia roszczenia (administracyjny albo sądowy) od samej wypłaty ustalonej we właściwym trybie rekompensaty i związanej z nią kwestii podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę. Z użycia wyrażenia "rekompensaty", a nie "odszkodowania" nie można natomiast jednoznacznie wnosić o wskazaniu drogi administracyjnej jako właściwej do dochodzenia roszczeń z art. 7 ustawy. Okoliczność, że w innych ustawach rekompensaty są ustalane i wypłacane przez organy administracyjne nie może przesądzać, że będą one właściwe do załatwienia spraw, o których mowa w art. 7 ustawy. Taka analogia jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną (art. 7 Konstytucji) i kodeksową (art. 6 kpa) zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że art. 7 ustawy nie określa terminu, w jakim mają zostać wydane przepisy odrębne, co w istocie skutkuje niemożnością dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie. Niewątpliwa natomiast niewystarczalność art. 7 ustawy do określenia właściwego trybu dochodzenia roszczeń, o których w nim mowa nie może prowadzić do arbitralnego wskazywania na dany tryb jako adekwatny do ich dochodzenia. Dopóki przepisy odrębne nie zostaną wydane, nie można określić trybu dochodzenia roszczeń z art. 7 ustawy. Nie tylko więc nie można zasadnie twierdzić, iż roszczenia te mogą być dochodzone na drodze administracyjnej, lecz również - przed sądami powszechnymi. Podobnie jak stanowisko skarżących o właściwości organów administracji publicznej, tak i stanowisko organu o właściwości sądów powszechnych jako właściwych do orzekania o zasadności roszczeń nie znajduje więc uzasadnienia w brzmieniu art. 7 ustawy. Przepis ten ma bowiem w istocie charakter tylko deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej. Skoro zatem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie wydane zostały na podstawie art. 66 § 3 kpa dopuszczającym zwrot podania w sytuacji, gdy właściwy w sprawie jest sąd powszechny, to zostały one wydane z naruszeniem art. 66 § 3 kpa. Sąd wyraził stanowisko, że skoro art. 7 ustawy nie określa trybu dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie to właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 ustawy, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ jest jednak zobowiązany do ustalenia, czy sprawa, o której mowa w podaniu, ma charakter sprawy administracyjnej, w przeciwnym razie bowiem nie może merytorycznie rozpatrzyć żądania zawartego w podaniu. W sytuacji zaś, gdy organ po wpłynięciu podania - czyli po wszczęciu postępowania - ustali, iż w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie umorzyć.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargami kasacyjnymi zaskarżyli W. D. i E. W. oraz Minister Skarbu Państwa.
Skarga kasacyjna wywiedziona przez W. D. i E. W., reprezentowanych przez adwokata zarzuca:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
– art. 7 ustawy z dnia 06.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. nr 97, poz. 1051, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że norma zawarta w omawianym przepisie ma charakter tylko deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej, a ponadto, że norma ta zawiera odesłanie, a dla ustalenia jej treści konieczne jest sięgnięcie do odrębnych przepisów,
– art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w związku z art. 77 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie przez Sąd faktu, że omawiany przepis zawiera elementy normatywne pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiot postępowania istnieje, a po stronie Skarżących powstało materialnoprawne roszczenie dające podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, co potwierdził orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26.08.2008 roku , sygn. akt IV SA/Wa 982/08 wskazując na istnienie roszczenia po stronie Skarżących,
– art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 7 kpa poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne uznanie przez Sąd, iż organ jest zwolniony z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach prawnych bezwzględnie obowiązujących, do jakich należy art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju,
– art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne przyjęcie, iż podstawą dochodzenia przez skarżących roszczeń nie może być art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju,
– naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20.03.1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie Skarżących zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009r. prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania :
– art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) poprzez pominięcie i niezastosowanie w sprawie faktu związania Ministra Skarbu Państwa i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę wyrażoną w uprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 982/08, oceną prawną, która dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu ma charakter wiążący. Powołany wyrok wskazuje jednoznacznie, iż przepis art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przyznaje wskazanym w tym przepisie podmiotom roszczenie o wypłatę rekompensaty
– art. 141 § 4 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 105 kpa w zw. z art. 104 kpa polegające na częściowo błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niewłaściwym zawarciu wskazania odnośnie dalszego postępowania organu sugerującym mu umorzenie postępowania administracyjnego, a także polegające na błędnym wyjaśnieniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd odmówił normie zawartej w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju znaczenia normatywnego oraz istnienia materialnoprawnego, a także błędnym uzasadnieniu przyczyn dla których Sąd przyjął brak kompetencji Ministra jak i nie wyjaśnieniu dlaczego "Możliwe jest dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny";
– art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z zm.) w zw. z art. 45 Konstytucji RP - poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie dopuszczalna jest droga procesu cywilnego dochodzenia roszczeń przez Skarżących w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, oraz art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 199 K.p.c. - poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie dopuszczalna jest wyłącznie droga procesu cywilnego, ale nie w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, tylko o przepisy kodeksu cywilnego
– art. 134 § 2 ppsa w zw. z art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 45 Konstytucji RP - poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego lub procesu cywilnego w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej
Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik W. D. i E. W. podkreślił, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej uzasadnienia. Skarżący nie zgadzają bowiem się że norma zawarta w art. 7 ustawy z dnia 06.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. nr 97, poz. 1051, ze zm.) ma charakter tylko deklaratoryjny, i nie wyraża żadnej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że sformułowanie zawarte na końcu art.7 omawianej ustawy "na podstawie odrębnych przepisów" nie jest odesłaniem w rozumieniu §22 rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i nie może być też traktowany jako przepis upoważniający w rozumieniu § 63 omawianego rozporządzenia. Według autora skargi kasacyjnej, należy przyjąć, iż celem i zamiarem ustawodawcy było skonstruowanie takiej normy, która nie wymaga dla swojego funkcjonowania wydania upoważnienia obligatoryjnego. W ocenie skarżących kasacyjnie omawiana norma jednoznacznie wskazuje na istnienie roszczenia o wypłatę rekompensaty ze środków budżetu państwa. Ponadto wskazano, że błędne jest, zdaniem skarżących, stanowisko Sądu zgodnie z którym dopuszczalnym byłoby umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdyby organ doszedł w niniejszej sprawie do wniosku, że przepis w oparciu, o który sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej. Skoro, bowiem organ jest związany oceną prawną dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26.08.2008 r., sygn. IV SA/Wa 982/08 to umorzenie postępowania w niniejszej stanowiłoby naruszenie przepisów prawa.
W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Ministra Skarbu Państwa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania:
– art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w związku z art. 66 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U.01.97.1051) poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy uznając, iż roszczenie skarżących ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym dokonał zwrotu wniosku,
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61 § 1 i 3 kpa i art. 66 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, która nie miała charakteru administracyjnego, po ustaleniu iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny,
– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
– art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie, zamiast zastosować art. 151 ppsa
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U.01.97.1051) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż przepis ten przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej i braku cywilnoprawnego charakteru roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych
Wskazując na powyższe Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów, co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W. D. oraz E. W. oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Skarbu Państwa wskazał, że w zaskarżonym wyroku z dnia 08.05.2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, iż na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie można wnioskować o administracyjnym charakterze niniejszej sprawy. Jednakże w ocenie Sądu, organ nieprawidłowo uznał, iż roszczenie z art. 7 ustawy z dnia 06.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U.01.97.1051) ma charakter cywilnoprawny i jako takie należy do właściwości sądów powszechnych, co w ocenie Sądu przesądziło o naruszeniu art. 66 § 3 kpa. Wskazano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni w/w przepisu przyjmując, iż przesądza on o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych. Uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienie Ministra Skarbu Państwa nie wskazuje, jakie przepisy prawa, zasady i tryb będą podstawą do ustalenia takiego odszkodowania przez sąd powszechny, a tym bardziej nie wyklucza zastosowania przez sąd powszechny przepisów ogólnych kodeksu cywilnego w postępowaniu w sprawie roszczeń związanych z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 06.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Skarbu Państwa wskazał ponadto, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w związku z art. 66 § 3 kpa i art. 66 § 4 kpa poprzez nieuwzględnienie sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że wniosek strony został zwrócony postanowieniem na podstawie art. 66 § 3 kpa, ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie znajdowało się w fazie wszczęcia na etapie rozważania czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 kpa).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona.
W rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa uznając, że jako organ administracji nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie roszczeń wywodzonych przez W. D. i E. W. z art. 7 ustawy z dnia 06.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, zwrócił ich wniosek w trybie art.66 §3 kpa. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Ministra Skarbu Państwa o zwrocie wniosku, organ wywiódł, że właściwy do orzekania w sprawie jest sąd powszechny. To stanowisko organu administracji zakwestionował Sąd I instancji uznając, że brak jest przesłanek do stwierdzenia właściwości sądu powszechnego. Ze stanowiskiem Sądu w tej kwestii nie zgadza się skarżący kasacyjnie Minister Skarbu Państwa, który wywodził, że spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych wynikające z uchylonego już dekretu z 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym i dlatego istniały podstawy do zwrotu podania w trybie art.66 § 3 kpa. Natomiast Sąd I instancji wywiódł, że właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 ustawy z dnia 06.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zasadnicze znaczenie miało przesądzenie właściwości trybu w sprawach dotyczących roszczeń, o których mowa w art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Z treści art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, będącego podstawą roszczeń skarżących, wynika jedynie, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art.1 zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zatem ta norma prawna nie kreuje żadnych obowiązków dla organów administracji ani nie zawiera umocowania do rozstrzygania w przedmiocie roszczeń objętych tym przepisem. Brak jest w istocie normy prawnej, z której można wyprowadzić właściwy organ i uprawnienia strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana norma prawna – art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, z której wywieść można prawa podmiotowe możliwe do realizacji na drodze postępowania administracyjnego. Należy więc uznać, że powyższy przepis jest przepisem blankietowym, nie tworzącym stosunku prawnego. Z tych względów nie powinno budzić wątpliwości, że art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera normy przyznającej właściwość w tej sprawie organowi administracji.
Jak jednak trafnie w skardze kasacyjnej podnosi w Minister Skarbu Państwa za błędne uznać należy stanowisko, jakoby art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przesądzał o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych. Wynikające, bowiem z art. 45 ust.1 Konstytucji R.P. prawo do sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych wynikającym z art.177 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Wymiar sprawiedliwości powierza Konstytucja sądom powszechnym, są one właściwe we wszystkich sprawach, z wyjątkiem zastrzeżonych na mocy ustawy dla innych sądów. Jak się podkreśla w literaturze przedmiotu: "W świetle art.177 Konstytucji dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu" ( patrz: Adam Zieliński, Państwo i Prawo 2003 r., Nr 4, s.20 oraz Wiesław Skrzydło Komentarz do art.177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002 r., wyd. IV). Z treścią art.177 Konstytucji RP koresponduje art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym: " Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy natomiast tylko wówczas, gdy z przepisów szczególnych wynika właściwość innych organów sprawy cywilne rozpoznawane są przez te organy. Konsekwencją domniemania właściwości sądów powszechnych jest ocena, że sprawą w rozumieniu art.45 ust.1 Konstytucji jest sprawa mająca autonomiczny charakter nie będąca sprawą cywilną, sądowoadministracyjną lub karną. Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny. Należy zatem stwierdzić, że zwrot podania, na podstawie art.66 §3 kpa może nastąpić również w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art.45 ust.1 oraz art.177 w zw. z art.77 ust.2 Konstytucji R.P
Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można również przyjąć, że nie da się wykluczyć administracyjnego charakteru żądania wywodzonego z art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Jak zostało już, bowiem wskazane na wstępie ustawodawca w art.7 wymienionej ustawy nie zawarł żadnego stwierdzenia o właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty. Jak natomiast trafnie, wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazanie w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, że wypłata rekompensat ma nastąpić ze środków budżetu państwa, określa jedynie źródło finansowania, a nie tryb procedowania w celu jej ustalenia. Nie jest zatem wystarczające do przyjęcia iż, właściwym organem do rozpoznania sprawy jest organ administracji. W judykaturze zauważa się, że podobnie sporny charakter miała instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która w literaturze w przeważającej części uznawana jest za mającą charakter cywilnoprawny, lecz z mocy przepisów szczególnych tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami przekazana do rozpoznawania organom administracji (por. wyrok NSA z 06.05.2010 r., sygn. I OSK 935/09). Takiego umocowania organów administracji brak jest do rozpoznania niniejszej sprawy.
W świetle powyższego nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do zwrotu podania w trybie art.66 § 3 kpa. Przypomnieć, bowiem należy, że przed wejściem w życie zmiany art.66 § 3 kpa, wprowadzonej przepisem art.4 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271) w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane było stanowisko o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art.105 § 3 kpa, gdy żądanie strony dotyczyło sprawy nie podlegającej rozstrzygnięciu przez organ administracji, czyli sprawy administracyjnej w drodze decyzji, załatwiającej sprawę co do istoty ( por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., sygn. II SA 1240/89, publ. ONSA 1990/1/16). Wspomniana wyżej nowelizacja art.66 §3 kpa polegała na określeniu formy zwrotu podania tj. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie oraz doprecyzowaniu, że zwrot podania następuje wtedy, gdy z podania wynika, że właściwy jest sąd powszechny.
Reasumując, skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, zaskarżonemu wyrokowi można zarzucić także uchybienia procesowe, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych postanowień zamiast oddalenia skargi. Jednakże nie są to naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zachodziła możliwość rozpoznania skargi i jej oddalenia na podstawie art.188 ppsa.
Natomiast skarga kasacyjna wywiedziona przez W. D. i E. W. nie jest uzasadniona. Jak wynika z poczynionych powyżej wywodów nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju stanowi materialnoprawną podstawę do załatwienia sprawy przez organ administracji. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnioskodawców rozważania dotyczące domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej nie są trafne, co wyżej już przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w związku z art. 77 Konstytucji, a także zarzut naruszenia art. 153 ppsa poprzez pominięcie i niezastosowanie w sprawie faktu związania Ministra Skarbu Państwa i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę wyrażoną w uprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (z dnia 26 sierpnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 982/08) oceną prawną. W pierwszej kolejności, bowiem wskazać należy, że prawidło postawiony zarzut powinien wskazywać na naruszenie art.170 ppsa. Niezależnie jednak od tego – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – sam fakt istnienia roszczenia nie został zakwestionowany przez Sąd I instancji, natomiast sam ten fakt (istnienia roszczenia) nie przesądza o administracyjnej drodze jego dochodzenia. Podstaw do przyjęcia takiego twierdzenia nie daje również stanowisko WSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 26.08.2008 r., sygn. IV SA/Wa 982/08. Analogicznie do zaprezentowanego w wyroku sygn. IV SA/Wa 982/06 orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji wyraził pogląd, iż warunkiem władczego i jednostronnego kształtowania stosunku materialnoprawnego jest skonkretyzowana norma prawna, tymczasem ustawodawca w zakresie wypłaty rekompensat odsyła do przepisów odrębnych, które dotąd nie zostały uchwalone.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 7 kpa zauważyć należy, że to właśnie z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 konstytucji RP) oraz zasad postępowania administracyjnego (art. 6) wynika spoczywający na organach administracji publicznej obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa. Jak Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już w uzasadnieniu niniejszego wyroku działania podejmowane w niniejszej sprawie przez Ministra Skarbu Państwa wymogom wynikającym z zasady praworządności odpowiadają. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podzielił wnioski organu – co do braku - w przepisach prawa umocowania organów administracji publicznej do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej złożonym przez W. D. i E. W. wnioskiem. Przechodząc z kolei do oceny zasadności podniesionego zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności związanego z rzekomym pozbawieniem wnioskodawców "prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju" zauważyć należy, że orzekającemu w rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie. Przede wszystkim dlatego, że przedmiotem skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego była kontrola legalności postanowienia w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty. Postanowienie wydane w trybie art. 66 § 3 kpa jest natomiast rozstrzygnięciem proceduralnym a nie merytorycznym. Zaskarżone orzeczenie WSA nie zawiera więc rozstrzygnięcia, co do zasadności (bądź nie) żądania rekompensaty za utracone zasoby naturalne w kraju. W konsekwencji zarzut ten uznać należało za bezzasadny.
W następnej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 105 kpa w zw. z art. 104 kpa, zauważyć należy, że art. 141 § 4 ppsa odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż co do zasady zostały one zachowane. Zupełnie inną sprawą jest natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia czy argumenty tamże przedstawione są przekonujące i czy nie wiążą się z wykładnią przepisów prawa która jest błędna, czy też nie. Błędna argumentacja nie stanowi, bowiem naruszenia wymogów formalnych do których odnosi się przepis artykułu 141 § 4 ppsa. Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 105 kpa w zw. z art. 104 kpa również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 ppsa w zw. z art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z zm.) w zw. z art. 45 Konstytucji RP zauważyć należy, że art. 3 § 2 ppsa wymienia działania organów administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych i nie jest jasne, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł ten przepis naruszyć. Sąd I instancji rozpatrzył skargę strony, a więc skontrolował tym samym działalność administracji publicznej, którą zakwestionowano w skardze. To, iż strona nie podziela stanowiska Sądu nie świadczy jeszcze o tym, iż nie została przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia Ministra Skarbu Państwa, w świetle czego zarzut naruszenia art. 3 § 2 ppsa uznać należało za niezasadny. Ponadto przepisy art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych określają właściwość sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Nie stanowią natomiast wystarczającej podstawy dla oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu "arbitralnego i pozbawionego uzasadnienia przyjęcia przez WSA dopuszczalności drogi procesu cywilnego". Z kolei art. 134 § 2 ppsa reguluje zakaz reformationis in peius. Orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia (skargi do WSA) nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone. Twierdzenia strony wnoszącej skargę kasacyjną są więc bezzasadne, bowiem Sąd I instancji uwzględniając jej skargę nie wydał orzeczenia z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej, chociażby z tego powodu, że zaskarżony wyrok nie pogarsza sytuacji strony.
Reasumując, skarga kasacyjna wywiedziona przez W. D. i E. W. okazała się nieuzasadniona.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, na podstawie art.188 ppsa w zw. z art.151 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
Skarga kasacyjna W. D. i E. W. została oddalona na podstawie art.184 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art.207 § 2 ppsa uznając, że zachodzą szczególne okoliczności spowodowane zaniedbaniem legislacyjnym ustawodawcy, którego skutków nie mogą ponosić obywatele.