I OSK 115/24

I OSK 115/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 232/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-06-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2, art. 26 ust. 3, art. 33 ust. 1, art. 39 ust., 1
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 132 ust. 2 i ust 3, art. 233
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1950 nr 34 poz 311
art. 105
Ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 okt 1 lit. a i art. 135, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K., J.Ż-K., A.B., M.P., Z. P., U.Z. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 232/23 w sprawie ze skarg K.K., J.Ż-K., A.B., M.P., Z. P., U.Z. i M.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2022 r., nr WS-VI.7534.2.9.2022.KP w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 28 stycznia 2022 r., nr GS-14.6821.7.2020.PJ; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz M.P., Z.P., U.Z. i M.P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych oraz solidarnie na rzecz K.K., J.Ż-K. i A.B. kwotę 300 (słownie: trzysta), a także solidarnie na rzecz M.P., Z.P., U.Z., M.P., K.K., J.Ż-K., i A.B. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 232/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg K. K., J. Ż., A.B., M.P., Z. P., U. Z. i M. P. (dalej również: "skarżący", "strony", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Wojewoda") z 15 grudnia 2022 r., nr WS-VI.7534.2.9.2022.KP (dalej również: "zaskarżona decyzja/akt"), utrzymującą w mocy akt Prezydenta Miasta Krakowa (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") z 28 stycznia 2022 r., nr GS-14.6821.7.2020.PJ (dalej: "decyzja/akt Prezydenta"; "decyzja/akt z 23 stycznia 2022 r."), odmawiający wypłaty i skapitalizowania odszkodowania przyznanego B. P. na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (dalej również: "Prezydium") z 26 lipca 1954 r., nr S.a.IV.55/110/53 za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...]. gm. kat. R., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 26 marca 1954 r., nr L.Sa IV/55/10/53 - oddalił skargi.
Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi.
Decyzją z 28 stycznia 2022 r., Prezydent orzekł o odmowie wypłaty i skapitalizowania odszkodowania - w wysokości 4597,20 zł - przyznanego B. P. z C. (dalej również: "poprzedniczka prawna skarżących", "dawna właścicielka nieruchomości", "beneficjentka odszkodowania"), na podstawie orzeczenia Prezydium z 26 lipca 1954 r., za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...]. gm. kat. R., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium z 26 marca 1954 r. Orzeczenia wydano na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31 ze zm., dalej: "dekret", "dekret z 1949 r."). Akt odszkodowawczy opatrzono klauzulą stwierdzającą jego prawomocność z datą 18 sierpnia 1954 r. (k. 50 akt adm.), a ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynikało, że orzeczenie to zostało odebrane przez poprzedniczkę prawną skarżących 31 lipca 1954 r. (zpo k. 48 akt adm.) Z kolei orzeczenie o wywłaszczeniu uzyskało walor prawomocności z 2 czerwca 1954 r. (k. 51 akt adm.). Odnosząc się do przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego organ I instancji podał, że z informacji uzyskanej z Archiwum Narodowego w Krakowie i Archiwum Zakładowego Sądu Okręgowego w Krakowie wynika brak w zbiorach jakiejkolwiek wzmianki na temat złożenia kwoty odszkodowania (4597,20 zł) do depozytu sądowego, jak również wypłaty B. P. ww. środków pieniężnych. W uzasadnieniu Prezydent stwierdził również, że cyt.: "(...) orzeczenie odszkodowawcze stało się ostateczne, a tym samym wykonalne w 1954 r. i należy odwołać się do podstawy prawnej obowiązującej w chwili wywłaszczenia." (k.296 v. akt adm.). Wskazał, że w tej sprawie zastosowanie mieć będą przepisy dekretu z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 25; dalej: "nowelizacja", "ustawa z 1951 r."). Zauważył, że stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu cyt.: "Wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W razie sporu co do tytułu własności nieruchomości (art. 26 ust. 3) wniosek o ustalenie odszkodowania będzie rozpatrzony po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu." Zwrócił uwagę na odrębność postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, podkreślając tryb wnioskowy tego ostatniego. Dalej przytoczył treść art. 39 ust. 1 dekretu ("Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji."), konstatując, że przedawnienie następuje w każdym razie po upływie 3 lat od dnia ostateczności orzeczenia o wywłaszczeniu. Organ powołując się na wyroki NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1522/16 i z 18 września 2019 r., I OSK 3144/18 oraz na konieczność rozważania z urzędu upływu terminu przedawnienia, skonstatował, że cyt.: "(...) trzyletni okres na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania minął zatem najpóźniej z dniem 3 czerwca 1957 r., tym samym roszczenie przedawniło się."(k. 295 v. akt adm.).
Odwołania od ww. decyzji organu I instancji złożyli w terminie Z. P., K.K., J. Ż., A.B. działająca przez pełnomocnika J. Ż.
Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy akt Prezydenta. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 9 stycznia 2020 r. (data wpływu) A.P., T.Ż., E.K. (w miejsce której wstąpili następcy prawni: J. Ż. i K.K.), M. P., Z. P., U.Z., M.P. i M.P. (w miejsce której wstąpili następcy prawni: M.P., Z.P., U. Z. i M. P.) oraz G. P. wnieśli o cyt.:"skapitalizowanie i wypłacenie, ewentualnie ustalenie, jeśli nie było ustalone, skapitalizowanie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczenie parceli l.kat. [...] R., odpowiadającej działce nr [...] (...), za wywłaszczenie nieruchomości, tj. części działek nr [...], [...], [...] położone w obr. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. gm. kat. R. (...), za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako części działki nr 143/47 położonej w obr. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...]. gm. kat. R. (...), za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako części działki nr [...] położonej w obr. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] kat. R, (...) za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako części działki nr [...] położonej w obr. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. gm. kat. R. (...)." Wnioskiem z 13 grudnia 2021 r. do postępowania przyłączyła się A. B. (następczyni prawna S. B. - spadkobierczyni B. P.), reprezentowana przez J. Ż. Organ odwoławczy ustalił, że parcela l. kat. [...]., gm. kat. R. powstała w wyniku podziału wywłaszczonej parceli l. kat. [...]., gm. kat. R. Wskazał, że ww. wnioskodawcy należą do kręgu spadkobierców B. P. z C.. Wojewoda potwierdził ustalenia Prezydenta w kwestii ostateczności orzeczenia wywłaszczeniowego z 2 czerwca 1954 r., wyjaśniając, że prawomocność tego aktu potwierdza fakt wydania przez Prezydium decyzji o ustaleniu odszkodowania, z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wskazał, że z adnotacji znajdującej się na orzeczeniu z 26 marca 1954 r. wynika, że było ono wywieszone na tablicy urzędowej, co odpowiadało dyspozycji obowiązujących wówczas przepisów (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu), które przewidywały taką formę doręczenia aktu, gdy orzeczenie dotyczyło wielu podmiotów (akt wywłaszczeniowy w tej sprawie obejmował 98 nieruchomości). Dalej wyjaśniono, że ostateczną decyzją Prezydium z 27 lipca 1954 r. przyznano poprzedniczce prawnej skarżących odszkodowanie w wysokości 4597,20 zł. Decyzja ta została doręczona B.P. z C., zam. w B. 31 lipca 1954 r. Akt odszkodowawczy opatrzono klauzulą ostateczności z 18 sierpnia 1954 r. Wojewoda podkreślił, że ww. decyzja dotyczyła parceli l. kat. [...], gm. kat. R., wobec czego doręczono ją dawnej właścicielce w formie przesyłki pocztowej, za potwierdzeniem odbioru. Organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie ujawniło dokumentów potwierdzających wypłatę, bądź złożenie do depozytu sądowego ww. kwoty odszkodowania. Przyjął, że B. P. z C. brała czynny udział w postępowaniu odszkodowawczym, gdyż akt z 27 lipca 1954 r. odebrała. Wojewoda w podsumowaniu swoich rozważań stwierdził, że wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania złożyli spadkobiercy poprzedniej właścicielki po upływie 65 lat od daty wydania decyzji z 26 lipca 1954 r., gdy zgodnie z art. 39 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Podzielił przytoczone przez Prezydenta stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., I OSK 3144/18, że przedawnieniu po upływie 3 lat od daty ostateczności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ulega nie tylko roszczenie główne, ale i roszenia dodatkowe - bezpośrednio z nim związane, tj. zapłata za zwłokę i waloryzacja przyznanego, a niewypłaconego odszkodowania.
Skargi na ww. decyzję złożyli M.P., Z. P., U.Z., M. P., K. K., J. Ż. i A. B.
Zaskarżonym wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 232/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni zaaprobował ww. stanowisko organów i oddalił skargi. W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące pogląd, że w myśl art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Wskazał, że ww. termin jest terminem materialnoprawnym, a instytucja przedawnienia powiązana jest z odszkodowaniem za wywłaszczenie. Sąd I instancji przyjął stanowisko, że na odszkodowanie składa się świadczenie główne (zasadnicze) – stanowiące ekwiwalent za odjęcie prawa do nieruchomości i świadczenia dodatkowe (akcesoryjne), tu: zapłata odsetek za zwłokę i waloryzacja przyznanego ale niewypłaconego odszkodowania. WSA odwołał się również do literalnego brzmienia ww. przepisu, zauważając, że nieprzypadkowo ustawodawca użył w nim liczby mnogiej "roszczenia", co wskazywać ma na intencjonalny zamiar objęcia terminem przedawnienia zarówno roszczenia głównego jak i roszczeń akcesoryjnych. Sąd I instancji - za orzecznictwem NSA -stwierdził, że do analogicznego wniosku prowadzi zarówno wykładnia logiczna, jak i systemowa. Ocenił, że brak wyraźnego wskazania w omawianym przepisie, że tylko roszczenie główne podlega przedawnieniu, a roszczenia akcesoryjne już nie byłoby w świetle przytoczonego orzecznictwa nieuzasadnione. Sąd wojewódzki przyjął również, że roszczenia akcesoryjne pozostają w bezpośrednim związku z roszczeniem głównym, a wobec tego tylko na mocy wyraźnego przepisu możliwe byłoby ich "odseparowanie". Dalej zauważył, że w sprawie miały zastosowanie przepisy dekretu, znowelizowanego z dniem wejścia w życie ustawy z 29 grudnia 1951 r. (31 stycznia 1952 r.), którą dodano art. 39 - czyli zasadę trzyletniego terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Termin ten biegł od dnia uzyskania przez orzeczenie o wywłaszczeniu przymiotu ostateczności w toku instancji. WSA podał, że orzecznictwo instytucję przedawnienia roszczeń odszkodowawczych wpisaną w art. 39 ust. 1 dekretu potraktowało, jako obowiązujący zarówno dla roszczenia o odszkodowanie pieniężne, jak i w formie nieruchomości zamiennej. Zwrócił również uwagę, że przewidziany w opisywanym przepisie termin jest ustawowym terminem dochodzenia roszczeń o odszkodowanie, powodującym wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, skonstatował, że zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu, trzyletni termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych dla wywłaszczeń dokonanych na mocy orzeczenia Prezydium z 26 marca 1954 r., biegł od 2 czerwca 1954 r. (ostateczność tego aktu). Wyjaśnił, że skoro art. 39 ust. 1 dekretu stanowi o roszczeniach, nie zaś o roszczeniu, należy uznać intencjonalny zamiar ustawodawcy wykluczenia na przyszłość możliwości dochodzenia wszelkich roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, dokonanym na podstawie przepisów dekretu. W konsekwencji uznał zasadność przyjęcia przez organy, że po upływie trzech lat od daty ostateczności orzeczenia o wywłaszczeniu przedawnieniu uległo roszczenie o wypłatę odszkodowania, a zatem nie mogło powstać uprawnienie do żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: "ugn"). Sąd I instancji wskazał też, że nawet przyjęcie poglądu, że w kwestii waloryzacji nie obowiązywał trzyletni okres przedawnienia z art. 39 ust. 1 dekretu, a okres dziesięcioletni przewidziany w art. 105 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r., nr 34, poz. 311; dalej: "popc") i art. III ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r., nr 34, poz. 312; dalej: "przepisy wprowadzające popc") - nie odniosłoby to pozytywnego skutku dla skarżących, gdyż i w tym przypadku upłynął termin przedawnienia złożonego w tej sprawie wniosku o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania. Powyższe stanowisko Sąd I instancji poparł wskazując na wyroki sądów administracyjnych. Końcowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy zasadnie orzekły o odmowie wypłaty i zwaloryzowania odszkodowania na rzecz spadkobierców B. P. z C.. W prowadzonym postępowaniu nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Wskazał ponadto, że fakt nieodnalezienia niektórych dokumentów wywłaszczeniowych nie mógł mieć wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, gdyż prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wypłaty odszkodowania było prawnie irrelewantne dla oceny wniosku, ze względu na stwierdzenie przedawnienia roszczeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. K., J. Ż., A.B., M.P., Z. P., U. Z. i M. P., kwestionując go w całości i zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: "ugn") w zw. z art 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31 ze zm., dalej: "dekret", "dekret z 1949 r."), cyt.: "(...) poprzez błędne przyjęcie, iż roszczenie o kapitalizację i wypłatę odszkodowania przyznanego B. P. na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 26 marca 1954 roku, nr LSa IV lV/55/10/53 za nieruchomość oznaczoną jako parcela 1. kat [...]. gm. Kat r. uległo przedawnieniu, co skutkowało odmową wypłaty i kapitalizacji odszkodowania, a ostatecznie oddaleniem skargi Skarżących";
2. art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132 ust 3 ugn oraz art. 233 ugn, cyt.: "(...) poprzez ich niezastosowanie i tym samym zaniechanie ustalenia obowiązku wypłaty odszkodowania orzeczenia w zwaloryzowanej wysokości zgodnie z przepisami obecnie obowiązującymi";
3. art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r., cyt.: "(...) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez błędne uznanie, że termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości minął w sytuacji, gdy wysokość odszkodowania została ustalona w orzeczeniu z dnia 26 lipca 1954 roku, zatem przedawnienie nie nastąpiło, gdyż wysokość odszkodowania została ustalona";
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "kpa"), cyt.: "(...) poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności załatwienie sprawy z pominięciem podjęcia się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez oparcie się na błędnych twierdzeniach wyłącznie w celu odmowy kapitalizacji i wypłaty odszkodowania a ostatecznie oddalenia skargi";
2. art. 8 kpa, cyt.: "(...) poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, działanie w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej. W szczególności poprzez sztuczne przedłużanie postępowania, odwlekanie w czasie merytorycznego, zgodnego prawem i z orzecznictwem sądowym wydanym w analogicznych sprawach rozstrzygnięcia, błędną interpretację przytaczanych przez same Organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednoznacznych treści orzeczeń sądowych, a także nie powoływanie znanych - aczkolwiek nieprawidłowych - podstaw rozstrzygnięć Organów w niniejszej sprawie."
Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 23 stycznia 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiono argumenty, na poparcie jej zasadności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Środek zaskarżenia wyroku WSA oparty został na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa - a więc na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności, co do zasady, odnosi się do zarzutów o charakterze procesowym. Niekiedy jednak zagadnienie szczególnie istotne dla wyniku sprawy związane jest z naruszeniami prawa materialnego - taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.
Kluczowym dla rozpoznania tej sprawy jest w istocie ocena, czy roszczenie o wypłatę odszkodowania, ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 27 lipca 1954 r. (ostatecznym z 18 sierpnia 1954 r.), uległo przedawnieniu, czy też osoby uprawnione (ich następcy prawni) nadal mogą dochodzić jego wypłaty i waloryzacji.
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach stwierdzić należy, że jej argumentacja jest częściowo zasadna.
Poza sporem pozostaje, że orzeczeniem Prezydium z 23 marca 1954 r. dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...]., gm. kat. R. (akt ten zyskał walor ostateczności z 2 czerwca 1954 r.), własności poprzedniczki prawnej skar żących kasacyjnie. Następnie, orzeczeniem z 27 lipca 1954 r. (doręczonym adresatce 31 lipca 1954 r. i prawomocnym z 18 sierpnia 1954 r.), na podstawie art. 27 - 39 dekretu, ustalono odszkodowanie na rzecz B. P. w C. w wysokości 4597,20 zł. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że organy nie uzyskały żadnej dokumentacji świadczącej o wypłacie ww. kwoty osobie uprawnionej, ani też o jej złożeniu do depozytu sądowego.
Na wstępie zauważenia wymaga, że w analizowanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed 1 lipca 1956 r., a zatem dla ustalenia odszkodowania zastosowanie miały przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Akt ten określał zasady ustalania odszkodowań w rozdziałach 4 i 5. Nakładał również obowiązek odszkodowawczy na podmiot wnioskujący o wywłaszczenie (art. 27).
Art. 33 dekretu konstytuował zasadę, że ustalenie odszkodowania następowało w trybie wnioskowym, na żądanie którejkolwiek ze stron, skierowane do właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapada po przeprowadzeniu rozprawy (art. 33 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.
W rozpoznawanej sprawie Sąd wojewódzki - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r., I OSK 1522/16 - przyjął, że roszczenie główne (ustalenie odszkodowania) pozostaje w bezpośrednim związku z pozostałymi roszczeniami, dotyczącymi tej instytucji (wypłatą i waloryzacją przyznanego już odszkodowania). Z powyższego poglądu NSA wywiedziono, że stwierdzenie upływu terminu przedawnienia dla ustalenia kwoty należnej poprzedniej właścicielce nieruchomości za odjęcie przysługującego jej uprzednio prawa własności nieruchomości, wywiera wpływ na zastosowanie tej instytucji również wobec ewentualnych roszczeń akcesoryjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie neguje przywołanego przez Sąd wojewódzki stanowiska, jednak zauważa, że WSA wywiódł z niego nieprawidłowe wnioski. Argumentacja Sądu I instancji w tym aspekcie sprowadza się w zasadzie do przyjęcia, że z 2 czerwca 1954 r. (data uzyskania przymiotu ostateczności przez akt wywłaszczeniowy) rozpoczął swój bieg materialnoprawny termin, określony w art. 39 ust. 1 dekretu, a ostatnim dniem na zgłoszenie wniosków ("roszczeń odszkodowawczych") o ustalenie ekwiwalentu za odjęcie prawa własności - ale i o wypłatę (i waloryzację) odszkodowania - był 2 czerwca 1957 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w tej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło 27 lipca 1954 r., a zatem wniosek o jego przyznanie musiał zostać złożony w otwartym terminie z art. 39 ust. 1 dekretu. Dostrzec bowiem należy, że - określony w art. 33 dekretu - wniosek o ustalenie odszkodowania (roszczenie główne) mógł zostać najwcześniej wniesiony wraz z żądaniem wywłaszczenia (przez podmiot do tego uprawniony). Skoro zaś odszkodowanie przyznano 27 lipca 1954 r., a termin do złożenia stosownego wniosku w tym zakresie rozpoczął swój bieg od daty ostateczności orzeczenia o wywłaszczeniu (2 czerwca 1954 r.), wniosek o ustalenie odszkodowania został bez wątpienia złożony przed upływem terminu przedawnienia. W odmiennej bowiem sytuacji brak byłoby prawnej możliwości wydania orzeczenia z 27 lipca 1954 r. (przyznającego ww. kwotę ekwiwalentu za wywłaszczenie). Dalej stwierdzić należało, że w sytuacji wydania aktu odszkodowawczego przed 2 czerwca 1957 r. (data krańcowa przedawnienia roszczeń w tej sprawie), terminowe złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (niezależnie od tego przez którą ze stron postępowania został on złożony) przerywało bieg przedawnienia z art. 39 ust. 1 dekretu - tak dla roszczenia głównego (ustalenia odszkodowania), jak i roszczeń z nim związanych (wypłaty i waloryzacji przyznanej kwoty). Nie można bowiem uznać, że okoliczność złożenia wniosku w terminie pozostaje irrelewantna dla sposobu rozumienia i stosowania art. 39 ust. 1 dekretu. Istotność zatem złożenia wniosku o ustalenie prawa do odszkodowania za wywłaszczenie w terminie przesądza o braku możliwości zastosowania instytucji przedawnienia. Powyższe znajduje odzwierciedlenie na gruncie aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 18 września 2019 r., I OSK 465/19: "Jeżeli zaś wniosek o przyznanie odszkodowania nie został złożony, to następowało przedawnienie roszczeń odszkodowawczych..."; z 19 maja 2021 r., I OSK 2961/18: "Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi nowej, samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego przedawnienie nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., lecz dotyczy on wyłącznie takich roszczeń odszkodowawczych, które nie uległy przedawnieniu – z powodu braku przepisu przewidującego przedawnienie bądź też z powodu złożenia wniosku o odszkodowanie przed upływem okresu przedawnienia, lecz nierozpoznania go przez organy administracji"; czy z 29 lipca 2025 r., I OSK 567/24: "Ustalenie, że wniosek został złożony w terminie oznacza, że roszczenie odszkodowawcze nie przedawniło się.").
Stwierdzenie zatem wniesienia żądania o ustalenie ekwiwalentu za odjęcie prawa własności nieruchomości przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia z art. 39 ust. 1 dekretu oznacza, że roszczenia odszkodowawcze nie przedawniły się. Z piśmiennictwa dotyczącego doktryny cywilistycznej okresu powojennego wynika, że pojęcie roszczenia definiowano jako "moc prawną domagania się od innych osób pewnej czynności lub pewnego zaniechania", stanowiącą "wpływ prawa podmiotowego". Realizację (wykonywanie) prawa podmiotowego rozumiano zaś jako czynności faktyczne, które urzeczywistniają treść tego prawa, uskuteczniając płynące z niego uprawnienia, jako czynności spełniające cel, dla którego prawo podmiotowe istnieje (por.: E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, System Informacji Prawnej LEX 2014). Przyjęto zatem, że roszczenie odszkodowawcze powstawało ipso iure, z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez orzeczenie o wywłaszczeniu. "Tylko z tym momentem przejście prawa własności stawało się bowiem "stabilnym" faktem prawnym i tylko z tym momentem można było dochodzić roszczeń odszkodowawczych pod rygorem skutku prawnego w postaci obowiązku wydania przez organ orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania. Innymi słowy, tylko ostateczne orzeczenie wywłaszczeniowe mogło stać się podstawą wystąpienia o odszkodowanie za pozbawienie właściciela posiadania nieruchomości." (vide: wyroki NSA: z 18 czerwca 2014 r., I OSK 2913/12; z 11 grudnia 2014 r., I OSK 660/13; z 8 grudnia 2017 r., I OSK 2704/15; czy z 29 lipca 2025 r., I OSK 567/24). W tej zaś sytuacji uznać należało, że w sprawie nie doszło do przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, określonego w art. 39 ust. 1 dekretu.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r., nie przewidywały instytucji wygaśnięcia, czy przedawnienia wypłaty kwot już ustalonych ostatecznymi orzeczeniami administracyjnymi. Art. 39 ust. 1 dekretu wskazuje jedynie, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Oznacza to, że ustawodawca w wyraźny sposób wskazał na przedawnienie roszczeń odszkodowawczych, nie zaś przedawnienie żądania samej wypłaty ustalonego już odszkodowania. Zauważyć przy tym należy, że treść art. 38 ust. 2 dekretu implikuje przewidziany przez ustawodawcę, szczególny tryb wyłączenia obowiązku wypłaty odszkodowania do rąk osoby uprawnionej, poprzez zdeponowanie sumy odszkodowania w sądzie (w sytuacji wyraźnie określonej w tym przepisie). Podobne rozwiązania prawne, w zakresie zwolnienia się ze zobowiązania wypłaty odszkodowania bezpośrednio uprawnionemu, poprzez złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, wpisane zostały w kolejne akty prawne, normujące ustalanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (także w art. 133 ugn). Odnotowania także wymaga, że zasady wypłaty odszkodowań w okresie od 30 grudnia 1952 r. do 5 kwietnia 1958 r. określało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz.U. z 1952 r., nr 52, poz. 340; dalej: "rozporządzenie w sprawie trybu wypłaty odszkodowania", "rozporządzenie z 28 listopada 1952 r."). W myśl § 2 ww. regulacji, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość płatne jest na podstawie ostatecznego orzeczenia o odszkodowaniu lub zatwierdzeniu ugody, dotyczącej wysokości odszkodowania (art. 34 ust. 2), w terminach określonych w § 5. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z 28 listopada 1952 r. odszkodowanie, przypadające wywłaszczonemu w myśl § 4 ust. 2, płatne jest w następujących terminach: 1) przy odszkodowaniu nie przekraczającym sumy 15.000 zł - w ciągu 6 miesięcy, licząc od daty orzeczenia (§ 2), 2) przy odszkodowaniu powyżej 15.000 zł, a nie przekraczającym 60.000 zł - pierwsze 15.000 zł zgodnie z pkt 1 - nadwyżka zaś w ratach miesięcznych po 1.500 zł, 3) przy odszkodowaniu powyżej 60.000 zł, a nie przekraczającym 150.000 zł - pierwsze 60.000 zł w terminach i w sposób podany w pkt 2, nadwyżka - w ratach miesięcznych po 750 zł. Akt ten wskazuje, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość płatne było po uzyskaniu przez decyzję o jego ustaleniu waloru ostateczności oraz - przy kwocie 4597, 20 zł - w ciągu 6 miesięcy od daty uzyskania przez orzeczenie ostateczności. W tej sprawie akt Prezydium z 27 lipca 1954 r. uprawomocnił się z 18 sierpnia 1954 r., a zatem wniosek o wypłatę odszkodowania B. P. z C. mogła złożyć najwcześniej 19 sierpnia 1954 r. Realizacja aktu z 27 lipca 1954 r. powinna zaś odbyć się zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie trybu wypłaty odszkodowania.
Reasumując, w analizowanej sprawie skarżący kasacyjnie domagają się wypłaty, dotychczas - ich zdaniem - niewypłaconego, odpowiednio zwaloryzowanego odszkodowania, które ustalone zostało ostatecznym orzeczeniem Prezydium z 27 lipca 1954 r. na rzecz ich poprzedniczki prawnej. Skoro zaś odszkodowanie to zostało już w przeszłości ustalone stosownym aktem administracyjnym, żądanie takie zakwalifikować należy, jako wniosek o wykonanie aktu administracyjnego o ustaleniu odszkodowania. Co istotne, przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r., jak i aktualne regulacje prawne nie przewidują instytucji przedawnienia wykonania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania. Nie budzi bowiem aktualnie wątpliwości brak możliwości stwierdzenia przedawnienia wykonania wydanych w przeszłości, ostatecznych już orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości, podobnie brak jest podstaw dla uznania, aby ulegało przedawnieniu wykonanie prawomocnych i funkcjonujących w obrocie orzeczeń administracyjnych o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie. Dopóki zatem decyzja administracyjna (tu akt Prezydium z 27 lipca 1954 r., prawomocny od 18 sierpnia 1954 r.) pozostaje w mocy, dopóty podlega ona wykonaniu, skoro przepisy prawa administracyjnego i procedury administracyjnej, w tym procedury egzekucyjnej w administracji, nie stanowią o zaniechaniu wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej w omawianym zakresie. Wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają bowiem wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej (por. wyroki NSA: z 25 czerwca 1999 r., IV SA 1118/97; czy z 21 lipca 2017 r., I OSK 292/15, I OSK 326/15 i I OSK 2179/15 oraz z 24 listopada 2016 r., II GSK 1175/15).
W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że skoro w sprawie nie nastąpiło przedawnienie roszczeń odszkodowawczych, a orzeczenie Prezydium z 27 lipca 1954 r. stało się ostateczne z 18 sierpnia 1954 r. - jedyną przeszkodą prawną dla realizacji ww. aktu i tym samym żądań skarżących kasacyjnie - byłby fakt uprzedniej jego realizacji.
Kwestia wypłaty przyznanego poprzedniczce prawnej skarżących kasacyjnie odszkodowania została zatem przez Sąd wojewódzki błędnie uznana za nieistotną dla wyniku tej sprawy. Na marginesie jedynie - wobec braku zarzutów w tym zakresie - Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że brak w materialne dowodowym sprawy administracyjnej potwierdzenia odbioru przez osobę uprawnioną (tu: B. P. z C.) przyznanej na jej rzecz kwoty odszkodowania i formułowane z upływem 65 lat od daty ostateczności decyzji odszkodowawczej twierdzenia jej następców prawnych, że do wypłaty takiej nie doszło, nie mogą być jedyną przesłanką sanującą uznanie, że przyznana kwota nie została uprawnionej przekazana (por. np. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., I OSK 3231/15; z 29 kwietnia 2019 r., I OSK 2249/18; z 18 maja 2020 r., I OSK 1652/19). Trzeba mieć bowiem na względzie, że po pierwsze: od uzyskania ostateczności przez decyzję odszkodowawczą (18 sierpnia 1954 r.) do śmierci B. P. z C. (2 stycznia 1981 r.) nie podnosiła ona braku wypłaty odszkodowania, co byłoby logiczne, gdyż posiadała wiedzę o swoim uprawnieniu – z mocy orzeczenia z 27 lipca 1954 r., którego odbiór własnoręcznie poświadczyła; po drugie zaś: organy rozpatrujące wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania - zgłoszony po upływie 65 lat od daty wywłaszczenia (9 stycznia 2020 r.) są w stanie zgromadzić jedynie szczątkowe i pośrednie dowody źródłowe w zakresie realizacji aktu odszkodowawczego. Nie można przy tym pomijać, że ówczesny okres archiwizacji tego typu danych był krótki (por.: § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1952 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego; Dz. U. z 1952 r., nr 24, poz. 165), wobec czego należałoby wziąć pod uwagę również możliwość, że dokumenty świadczące o wypłacie odszkodowania uprawnionej zostały zniszczone. Przyjęcie zaś apriori, po 65 latach od daty uzyskania waloru ostateczności przez akt odszkodowawczy, że nie doznał on realizacji - przy: braku ujawnionych w trakcie postępowania dowodów, ograniczonym czasie archiwizacji tego typu danych i w sytuacji, gdy pierwotna beneficjentka aktu z 27 lipca 1954 r. do swojej śmierci (w 1981 r.) nie podjęła żadnych starań o wypłatę ustalonej kwoty - jest co najmniej wątpliwe.
Bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostają postulowane w skardze kasacyjnej wadliwości o charakterze naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowią one w rzeczywistości jedynie polemikę autora środka zaskarżenia z realizacją wytycznych nałożonych na organy wyrokiem WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 417/21. Nie jest bowiem naruszeniem art. 7 i art. 8 kpa sam fakt wydania przez organ aktu merytorycznego, niezgodnego z oczekiwaniami skarżących, do czego w zasadzie sprowadza się argumentacja w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. Wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej należy, że Sąd I instancji w ww. wyroku z 11 sierpnia 2021 r. oceniał jedynie prawidłowość umorzenia przez organy postępowania administracyjnego (legalność tego aktu). Zatem nie wypowiadał się merytorycznie, co do istoty sprawy w aspekcie analizy przepisów prawa i skuteczności wniosku skarżących o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie. W środku zaskarżenia nie skonkretyzowano przy tym argumentacji związanej ze wskazanym w petitum zarzutem naruszenia art. 7 i art. 8 kpa (poza ww. polemiką z wykonaniem przez organy wcześniejszych wytycznych WSA w Krakowie), ani też - co jest szczególnie istotne w ramach tej podstawy kasacyjnej - nie wykazano okoliczności mających istotny wpływ na wynik tej sprawy. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę autorowi skargi kasacyjnej, że WSA art. 7 i art. 8 kpa bezpośrednio nie stosował, a jedynie dokonywał oceny prawidłowości prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego - co powinno znaleźć odzwierciedlenie w konstrukcji zarzutów (również w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa), poprzez powiązanie ww. przepisów kpa z normami prawa przez Sąd wojewódzki zastosowanymi - tu: art. 151 ppsa.
Z tych wszystkich względów uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 ppsa - uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uznając ją za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzający ją akt Prezydenta. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Na sumę kosztów składają się uiszczone przez skarżących wpisy od skarg i skargi kasacyjnej oraz opłaty kancelaryjne za wnioski o sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji, a także wynagrodzenie pełnomocnika skarżących kasacyjnie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane zatem będą do rozpatrzenia wniosku z 9 stycznia 2020 r. z pominięciem instytucji przedawnienia określonej w art. 39 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska prawnego wyrażonego w niniejszym wyroku.