I OSK 115/22

I OSK 115/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1775/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 35 i art. 36
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
§ 77
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1483
art. 5 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 65
art. 134 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1, art. 128 ust. 4, art. 154 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/20 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 czerwca 2020 r. nr 1752/2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/20 w ten sposób, że firmę skarżącej "G. S.A." zastępuje firmą "P. Spółka Akcyjna"; II. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 29 listopada 2019 r. nr 200/2019; III. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w Lublinie kwotę 6959 (sześć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/20 oddalił skargę PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna z siedzibą w Lublinie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 czerwca 2020 r., nr 1752/2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), oparte jest w istocie na zasadach prawa cywilnego. Powinno ono odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie stanowiące źródło szkody, oraz rekompensować wyłącznie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Wycena odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości musi uwzględniać wynikające z przepisów prawa wymuszenia na właścicielu nieruchomości ograniczeń w sposobie jej wykorzystania, powstałych na skutek utworzenia strefy ochronnej o szerokości 19 m, licząc od osi linii w każdą stronę. Taki stan istniał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji o ustaleniu odszkodowania i powinien być uwzględniony przez biegłego rzeczoznawcę. Okoliczność ta, jak wskazał Sąd I instancji, wynika z faktu, że w niniejszej sprawie od wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie upłynęło blisko 40 lat. Oznacza to, że plan zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. uwzględnił jedynie stan faktyczny wynikający z decyzji z 1982 r., a istniejąca strefa ochronna pozostaje w związku przyczynowym z tą właśnie decyzją. Istniejące ograniczenia wynikają, zatem bezpośrednio nie z aktualnych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, lecz z realizacji decyzji z 1982 r. Wspomniane ograniczenia powinny być uwzględnione przy wycenie wysokości odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1752/2020 z 8 czerwca 2020 r., dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1752/2020 z 8 czerwca 2020 r.) w związku z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 84 § 1 k.p.a., art. 130 ust. 1 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n., art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1752/2020 z 8 czerwca 2020 r.; dalej: Rozporządzenie), jak również § 43 ust. 2 Rozporządzenia. Naruszenie to, zdaniem skarżącej, polegało na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 1752/2020 z 8 czerwca 2020 r., pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem:
a) w toku postępowania administracyjnego nie sprawdzono w sposób wyczerpujący, czy w dacie wydawania decyzji Naczelnika Gminy N. nr RZL-8542/2/82 z 23 sierpnia 1982 r. oraz w dacie zakończenia działań uzasadniających jej wydanie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Starosta L. ograniczył się bowiem do zwrócenia się w tej sprawie wyłącznie do Wójta Gminy N. (pismo Starosty L. z 20 grudnia 2018 r., znak GN.6852.1.2015.MW2, oraz odpowiedź Wójta Gminy N. z 31 grudnia 2018 r., znak ZP.670.42.2018), zaniechując poszukiwania dokumentów planistycznych w innych źródłach (w szczególności w archiwum Wojewody Mazowieckiego czy w Archiwum Państwowym). Skutkiem tego było błędne ustalenie odszkodowania przy uwzględnieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą nr LV/81/06 Rady Gminy N. z 29 czerwca 2006 r. w sprawie "Zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. – część IIIb" (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 186, poz. 7156; dalej: MPZP). Nie sprawdzono też, czy odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie wskazanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy N. nie zostało ustalone i wypłacone w przeszłości na rzecz osób uprawnionych.
b) sporządzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy z 12 czerwca 2019 r. (autor: W.K.) został opracowany z uwzględnieniem strefy o łącznej szerokości 38 m (po 19 m od osi linii 110 kV), opartej na postanowieniach § 57 ust. 1 pkt 2 MPZP, § 57 ust. 2 MPZP w związku z załącznikiem w postaci rysunku planu do MPZP oraz § 57 ust. 3 MPZP, podczas gdy z decyzji Naczelnika Gminy N. nr RZL-8542/2/82 z 23 sierpnia 1982 r. wynika, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczyło pasa o szerokości 10 m.
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., § 43 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia, § 43 ust. 2 Rozporządzenia, § 43 ust. 3 pkt 1–3 Rozporządzenia, w związku z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.; dalej: ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.), art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w związku z art. 112 ust. 2 u.g.n., art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n., art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., w związku z § 57 ust. 1 pkt 2, § 57 ust. 2, § 57 ust. 3 MPZP, art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie MPZP; dalej: u.p.z.p.), art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 36 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zarzucane uchybienie polegało w szczególności na błędnej wykładni powołanych przepisów prawa, poprzez:
a) przyjęcie, że przy ustaleniu odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości (działka nr A, obecnie działki nr B, C, D i E, obręb [...]), wynikającym z decyzji Naczelnika Gminy N. nr RZL-8542/2/82 z 23 sierpnia 1982 r., zasadnym było uwzględnienie strefy ochronnej o szerokości 38 m (po 19 m licząc od osi linii 110 kV), określonej w § 57 ust. 1 pkt 2, § 57 ust. 2 i § 57 ust. 3 MPZP, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż ewentualne skutki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w tym szkody i zmniejszenie jej wartości, powinny być rozpatrywane wyłącznie w odniesieniu do pasa 10 m wskazanego w decyzji Naczelnika Gminy N. nr RZL-8542/2/82 z 23 sierpnia 1982 r. Plan miejscowy (MPZP) został bowiem uchwalony ponad 20 lat po zakończeniu realizacji inwestycji, a przy ustalaniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należy uwzględniać stan na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a także na dzień zakończenia realizacji inwestycji. W efekcie doprowadziło to do zawyżenia odszkodowania poprzez uwzględnienie większej części nieruchomości, niż określono w decyzji Naczelnika Gminy N.
b) przyjęcie, iż zapisy MPZP jedynie potwierdziły istniejące ograniczenia, a nie nałożyły nowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do konkluzji, że z decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości ani z innego źródła prawa przed wejściem w życie MPZP nie wynikała konieczność uzyskiwania zgody Skarżącej na realizację zabudowy w pasie 38 m (po 19 m od osi linii 110 kV). Ograniczenia w zabudowie w takim pasie mogłyby potencjalnie skutkować roszczeniami właściciela wobec właściwej gminy na podstawie art. 36 ust. 1–3 u.p.z.p., przy uwzględnieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a nie wobec Skarżącej. Nie powinny zatem być uwzględniane w ramach odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania, skoro ustawodawca przewidział odrębny reżim w postaci art. 36 ust. 1–3 u.p.z.p. Jeśli właściciel nie skorzystał z przysługujących mu w tym zakresie roszczeń, to nie można obciążać Skarżącej skutkami jego bierności. W konsekwencji, w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, doszło do zawyżenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez uwzględnienie postanowień § 57 ust. 1 pkt 2, § 57 ust. 2 oraz § 57 ust. 3 MPZP i uwzględnienie tzw. "szkody planistycznej", którą właściciel może dochodzić na podstawie przepisów art. 36 ust. 1–3 u.p.z.p. od właściwej gminy w ramach odrębnego postępowania. Nie powinna ona zostać uwzględniona w ramach rozpatrywanego tu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości. Doprowadziło to do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo to, oddalił skargę zamiast uchylić decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 1752/2020 z 8 czerwca 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty L.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 1775/20), a także uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 czerwca 2020 r. (nr 1752/2020) – w całości oraz decyzji Starosty L. z 29 listopada 2019 r. (nr 200/2019) – w całości, ewentualnie uchylenie wspomnianego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, za obie instancje sądowoadministracyjne, a ponadto wniosła o sprostowanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 1775/20) w zakresie oznaczenia Skarżącej, poprzez wpisanie słów "PGE Dystrybucja spółka akcyjna z siedzibą w Lublinie" w miejsce "Polska Grupa Energetyczna Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie", stosownie do art. 156 § 3 p.p.s.a. Skarżąca zażądała także rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są częściowo trafne.
Decyzją z 23 sierpnia 1982 r. Naczelnik Gminy N., działając na podstawie art. 35 i art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zezwolił na okresowe zajęcie działki nr A (obręb [...]) w celu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV dwutorowej. Decyzja ta wskazywała pas robót o szerokości 10 m (tzw. "pas zajęcia"), w którym przedsiębiorstwo przesyłowe (poprzednik prawny spółki PGE Dystrybucja S.A.) mogło prowadzić prace, w tym wjazd na teren nieruchomości oraz czynności związane z realizacją i późniejszą eksploatacją linii. Ponad dwadzieścia lat po wykonaniu inwestycji uchwałą nr LV/81/06 Rady Gminy N. z 29 czerwca 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2006 r. Nr 186, poz. 7156) w planie miejscowym przewidziano strefę ochronną wokół linii 110 kV o szerokości 19 m od osi linii w każdą stronę (łącznie 38 m). W konsekwencji część nieruchomości – wykraczająca poza uprzednio wskazane 10 m – została objęta unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniającymi możliwość zabudowy w obszarze tych 19 m od zgody zarządcy sieci. W 2015 r. właścicielki nieruchomości (następczynie prawne ówczesnych właścicieli) wniosły o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Starosta L. decyzją z 29 listopada 2019 r. nr 200/2019 ustalił odszkodowanie, a decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda Mazowiecki decyzją z 8 czerwca 2020 r. nr 1752/2020. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/20. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez spółkę PGE Dystrybucja S.A. Skarżąca spółka zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący, czy istniał jakikolwiek plan miejscowy w 1982 r. i w dacie zakończenia robót, a także czy odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości nie zostało już wypłacone w latach 80. XX w. W ocenie skarżącej organy ograniczyły się do kwerendy w Urzędzie Gminy N., podczas gdy powinny poszukiwać dokumentów również w innych archiwach. Zarzuciła ponadto, że w toku postępowania nie przesłuchano świadków, ani nie zebrano w pełni dowodów, by definitywnie wykluczyć, iż odszkodowania uprzednio nie ustalono i nie wypłacono.
Niesłusznie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji, że zaaprobował wadliwe – w świetle materiału dowodowego – ustalenia, jakoby w dacie wydawania decyzji z dnia 23 sierpnia 1982 r. oraz w dacie zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie, należy zauważyć, że ustalenia organów o braku planu miejscowego w 1982 r. nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego. Na tę okoliczność prowadzono ustaklenia. Pismem z 31 grudnia 2018 r. Urząd Gminy N. poinformował, iż nie posiada żadnej wiedzy ani dokumentacji planistycznej pochodzącej z sierpnia 1982 r. Natomiast, według posiadanych materiałów, pierwszy plan dla działki nr A w miejscowości [...] (gmina N.) pochodzi z 1994 r. Ustaleń tych – ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego – nie podważono, a argumentacja skargi kasacyjnej w tym względzie jawi się jako gołosłowna.
Nie ma również podstaw, by uznać, że organy zaniechały wyjaśnienia kwestii ewentualnej wypłaty odszkodowania w latach wcześniejszych. W 2015 r. zwrócono się z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z 1982 r., którą orzeczono o zezwoleniu Zakładowi [...] w W. na okresowy wstęp na wymienione w projekcie nieruchomości w celu budowy linii energetycznej 110 kV dwutorowej, napowietrznej, do zasilania RPZ 110/15 L. W toku tego postępowania poszukiwano dokumentów z 1982 r., zwracając się m.in. do wnioskodawców i do PGE Dystrybucja S.A., które pismem z 6 maja 2015 r. poinformowało, że nie jest w stanie odpowiedzieć, czy pierwotnym właścicielom spornej nieruchomości wypłacono odszkodowanie za posadowienie urządzeń energetycznych. Z kolei kwerendy przeprowadzone w Archiwum Państwowym i Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy nie wykazały istnienia żadnej dokumentacji wskazującej na wcześniejsze ustalenie lub wypłatę takiego odszkodowania. Skarga kasacyjna, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w związku z wypłatą odszkodowania w przeszłości, pozostaje zatem nieudokumentowana, a podnoszone zarzuty nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły przynieść pożądanego rezultatu.
Pomimo to, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu dotyczyła bowiem prawidłowości ustalenia odszkodowania. Ustalone odszkodowanie wyliczono z uwzględnieniem 38-metrowej strefy ochronnej (po 19 m od osi linii w każdą stronę), tymczasem skarżąca spółka wskazała, że decyzja z 1982 r. obejmowała pas 10 m, a szersza strefa 38 m (19+19 m) jest następstwem późniejszych "planistycznych" ograniczeń (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2006 r.), doszło więc do zawyżenia odszkodowania, skoro wycena objęła obszar i ograniczenia wprowadzone dopiero miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2006 r., a nie wynikające z decyzji wywłaszczeniowej z 1982 r. Zdaniem skarżącej spółki wytyczenie pasa ochronnego o szerokości 19 m od osi linii w każdą stronę, stanowią następstwo planistycznych działań gminy, i odpowiedzialność za nie obciążą co do zasady gminę na zasadach określonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przedsiębiorstwo przesyłowe w trybie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 120 i 124–126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym z zasady należy pokryć całą tę różnicę. Zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., zostały określone w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tym przypadku odszkodowanie powinno rekompensować wyłącznie szkody - pozostające w związku przyczynowym ze zdarzeniem - je wywołującym (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 2561/18). Na podstawie art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli natomiast starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw.
W sporządzonym 12 czerwca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. operacie szacunkowym biegła wskazała daty istotne dla ustalenia wartości nieruchomości, w tym 23 sierpnia 1982 r. oraz 15 marca 1983 r., a także datę dokonania oględzin – 5 czerwca 2019 r. Opisując stan nieruchomości, biegła zaznaczyła, że uwzględniła stan na dzień 23 sierpnia 1983 r. Działka była położona przy drodze gruntowej; część działki w pobliżu drogi zabudowana była budynkiem mieszkalnym, zaś w głębi grunt użytkowany był rolniczo. Linia energetyczna 110 kV została zaprojektowana i wybudowana w środkowej części działki nr A, na której zlokalizowano słup stalowy kratownicowy wysokiego napięcia. Decyzja z 1982 r. nakazywała wykonanie robót do 15 marca 1983 r., tj. po zbiorach i przed rozpoczęciem prac wiosennych. Linia energetyczna przebiegała przez teren użytkowany rolniczo, a pod słupem wyłączono teren z produkcji rolnej. Wskazano szerokość pasa robót, wynoszącą 10 m. Pozornie, biegła uwzględniła wymogi wynikające z przepisu art. 130 ust. 1 u.g.n. Jakkolwiek, jednak biegła zadeklarowała, że sporządzając operat uwzględniła daty i okoliczności wskazane w art. 130 ust. 1 u.g.n., to opisując stan na dzień 23 sierpnia 1982 r. jednocześnie uwzględniła, że "po zakończeniu inwestycji część nieruchomości została objęta strefą ochronną (...) zgodnie z zapisami w planie miejscowym" (s. 7 operatu szacunkowego). Następnie, stwierdzając, iż przedmiotowa nieruchomość na dzień 23 sierpnia 1982 r. nie była objęta planem miejscowym i stanowiła nieruchomość rolną, biegła ponownie opisała ustalenia wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z obszarem objętym strefą ochronną ustaloną w tym planie. W oparciu o te przepisy biegła następnie wyliczyła pow. 2530 m² przyjmując ją jako obszar działki nr A objęty strefą ochronną i na tej podstawie oszacowała wartość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W toku procedury szacowania biegła wykorzystała metodę korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Z kolei organy i Sąd I instancji zaakceptowały dane, którymi posłużyła się biegła, choć są one wewnętrznie sprzeczne: z jednej strony wskazują, że plan miejscowy nie obowiązywał w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej (23 sierpnia 1982 r.), a z drugiej ustalając odszkodowanie uwzględniają zasięgi stref ochronnych obowiązujące na mocy uchwały nr LV/81/06 Rady Gminy N. z 29 czerwca 2006 r.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że odszkodowanie dotyczy szkód powstałych w związku z decyzją z 1982 r., zezwalającą na posadowienie urządzeń przesyłowych na działce nr A. Jest też bezsporne, że decyzja ta określiła szerokość pasa robót na 10 m. Skarga kasacyjna zasadnie podnosi, iż wyznaczenie zasięgu strefy ochronnej dla linii napowietrznej 110kV - 19m licząc od osi linii na każdą stronę, pozostaje niezwiązane z decyzją z 1982 r. Należy zauważyć, że choć zarówno biegła, jak i organy przyjęły, że przywołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. wyłącznie "potwierdził" istniejącą strefę ochronną, to przedstawiona na uzasadnienie tego stanowiska argumentacja jest nietrafna. Biegła powołała się na przepis § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r., poz. 1650) oraz przepis § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r., poz. 401). Należy jednak zwrócić uwagę, że sama biegła wskazała, iż według tych przepisów "strefa ochronna dla linii 110 kV wynosi po 15 m od skrajnych przewodów", zaś dodatkowo, powołując się na Polską Normę PN-E-05100-1:1998, podała odległość 14,5 m. Nawet więc z jej własnych wyjaśnień wynika, że szerokość 19 m przyjęta w planie miejscowym wcale nie była wprost zdeterminowana przepisami branżowymi. Co więcej, kwestii przywoływanych przez biegłą norm polskich należy zaznaczyć, że z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1483) wynika, iż polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi. Przepis art. 5 ust. 1 stanowi, że polska norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną – na zasadzie wyłączności – symbolem PN. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 3 ww. ustawy stosowanie polskich norm jest dobrowolne.
W trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe w związku z wybudowaniem linii na podstawie decyzji z 1982 r. Tymczasem w niniejszej sprawie odszkodowanie obliczono tak, jakby cały obszar, tj. 2530 m², już w 1982 r. został trwale ograniczony w korzystaniu, co nie wynika z decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy N. Pas wskazany w decyzji z 1982 r. miał bowiem umożliwić przedsiębiorstwu przesyłowemu prowadzenie prac na nieruchomości. Szerokość 10 m zdefiniowano jako niezbędną do wykonania inwestycji, a jednocześnie wystarczającą, by zagwarantować przedsiębiorstwu przesyłowemu efektywną eksploatację urządzenia zgodnie z jego przeznaczeniem. Z perspektywy aktualnego postępowania o odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. obszar ten powinien zatem stanowić podstawę wyliczenia rekompensaty.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzje organów obu instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w celu ustalenia – z uwzględnieniem faktycznego zakresu zajęcia i ograniczenia z 1982 r. – właściwej kwoty należnego odszkodowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta L. uzyska operat szacunkowy, adekwatny do realiów wywłaszczenia z 1982 r. i uwzględniający wyłącznie skutki wynikające z tejże decyzji oraz późniejszych (pozostających w związku przyczynowym) działań inwestora, bez uwzględniania ograniczeń wprowadzonych planem z 2006 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a. Na kwotę tę składa się wpis stosunkowy od skargi ustalony na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisuw postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) – w kwocie 961 zł; 17 zł - uiszczone tytułem opłaty od pełnomocnictwa; 100 zł - uiszczone tytułem opłaty za sporządzenie uzasadnienia; 481 zł – uiszczone tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, a ponadto wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego ustalone na podstawie stawek minimalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 oraz 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023, poz. 1935).
Jednocześnie wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji w zakresie nazwiska skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostował z urzędu w tym zakresie zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).