I OSK 115/12

I OSK 115/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 506/11 - Wyrok WSA w Kielcach z 2011-10-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 3, art. 39, art. 40 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 506/11 w sprawie ze skargi O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 506/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...], w przedmiocie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta S., na podstawie art. 106 ust. 1 i 4 w związku z art., 40 ust. 2 i 3 , art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił O. W. przyznania zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S., przy ul. B..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji jako wydaną przedwcześnie bez dokonania oceny, który organ jest właściwy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Na skutek skargi O. W. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 22/11, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S., był organem uprawnionym do załatwienia wniosku O. W., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie Sądu, nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wyrok ten stał się prawomocny na skutek niewywiedzenia przez żadną ze stron skargi kasacyjnej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r., uznając, że O. W. nie należy do osób, które na skutek powodzi nie mają możliwości funkcjonowania we własnym lokalu mieszkalnym. Zdaniem organu z uwagi na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych O. W. – poprzez dysponowanie tytułem współwłasności do mieszkania w W. – nie było podstaw by uznać, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania żądanego zasiłku celowego przekroczył zakres uznania administracyjnego.
Na tę decyzję O. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wskazując, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), przepisy tej ustawy stosuje się w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. W ocenie skarżącej stanowisko takie potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., skoro uchylając zaskarżoną decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach stwierdził, że błędna jest interpretacja Kolegium co do stosowania w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dotyczącego właściwości organu oraz wyjaśnił, że w takich sprawach obowiązuje samodzielna, odrębna regulacja prawna. Skarżąca nie ma więc wątpliwości, że stanowisko Sądu należy rozumieć w ten sposób, iż w niniejszej sprawie, jako należącej do kategorii spraw z zakresu usuwania skutków powodzi, zastosowanie mają przepisy "specustawy", a nie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, zdaniem skarżącej, wyłączenie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej czyni niemożliwym przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 40 ust. 2 tej ustawy, gdyż "specustawa" posiada własny przepis materialny określający szczegółowo przesłanki, których spełnienie jest konieczne dla uzyskania pomocy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w treści decyzji.
Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący bezzasadności stosowania art. 40 ustawy o pomocy społecznej, organ zauważył, że powołana przez skarżącą ustawa z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. w art. 3 ust. 2 określa jedynie, kto jest osobą poszkodowaną w wyniku powodzi, a nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy.
Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 506/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011r. wskazał, że w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. nie ma przepisu, który mógłby być podstawą wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zasiłku celowego. Taki przepis znajduje się natomiast w ustawie o pomocy społecznej w art. 40 ust. 2. Zdaniem Sądu nie można twierdzić, iż powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ustawy o pomocy społecznej lub innych zawartych w niej norm o charakterze ogólnym.
Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej spawie. Nie było bowiem sporne, że skarżąca, mimo zniszczenia jej domu położonego w S. przy ulicy B., ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe poprzez dysponowanie tytułem współwłasności do mieszkania w W., gdzie ponadto – ze względu na wykonywanie pracy – znajduje się też jej centrum spraw życiowych.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożyła O. W., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu odwoławczego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z póź. zm.) polegającą na przyjęciu, że decyzja odmawiająca przyznania pomocy finansowej na odbudowę domu z tego powodu, że wnioskująca posiada udział w mieszkaniu w innej części Polski, mieści się w granicach uznania administracyjnego, podczas, gdy uznanie to przekracza, ponieważ opiera się wyłącznie na kryterium majątkowym pomocy społecznej socjalnej, które nie ma zastosowania w sprawie, a pomija ustalenia i wymagania wynikające z wiążących wytycznych organów rządowych oraz przesłanki materialno-prawne zawarte w definicji poszkodowanego powodzią, które nie uzależniają przyznania pomocy finansowej na odbudowę domu zamieszkałego od posiadania innego lokalu mieszkalnego lub udziału w nim,
2) naruszenie art. 40 ust. 2 powołanej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o pomoc finansową państwa na odbudowę domu podlega ocenie organu według tych samych kryteriów co zasiłek socjalny, podczas gdy jest to świadczenie szczególne, przyznawane niezależnie od dochodu, stanu majątkowego i ubezpieczenia majątkowego,
3) naruszenie art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sąd w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 22/11 nie przesądził, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), podczas, gdy sąd na podstawie przepisu tej ustawy ustalił właściwość miejscową organu i stwierdził, że organ wszczyna i prowadzi postępowanie na podstawie przepisów szczególnych co oznacza, że organ był zobowiązany prowadząc postępowanie weryfikować wniosek o pomoc finansową według przesłanek wynikających z art. 3 ust.2 tej ustawy, a nie według celu pomocy społecznej socjalnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ustalił właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku o pomoc finansową na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi i zawarł w uzasadnieniu stwierdzenie, że organ wszczyna i prowadzi postępowanie na podstawie przepisów szczególnych. Takie stwierdzenie Sądu – zadaniem skarżącej – oznacza, że w sprawie ma zastosowanie ustawa szczególna, którą organ był związany nie tylko w zakresie właściwości, ale i weryfikacji wniosku w oparciu o definicję poszkodowanego powodzią zawartą w art.3 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej art. 3 ust.2 "spec ustawy" jako przepis szczególny zawierający przesłanki materialno – prawne ogranicza uznaniowość organu przewidzianą w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Skarżąca wskazała ponadto, że posiadanie mieszkania innego, niż zniszczone i to w obszarze gminy S., nie stanowiło żadnej przeszkody w przyznaniu pomocy na remont lub odbudowę domu w odniesieniu do wielu mieszkańców S. w tym jej sąsiadów z ulicy B., a także burmistrza miasta i radnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że kwestię usuwania skutków powodzi regulują dwie ustawy: ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.) oraz ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zauważyć przy tym należy, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. w swych przepisach reguluje między innymi skutki faktycznej niemożności świadczenia pracy w związku z powodzią, kwestie odtworzenia zniszczonych na skutek powodzi dokumentów niezbędnych do uzyskania na przykład pożyczki, udzielenia różnego rodzaju ulg oraz określa organy właściwe do udzielenia pomocy. Ustawa ta nie stanowi jednak podstawy prawnej do przyznania konkretnej pomocy finansowej. Podstawę taką stanowi ustawa o pomocy społecznej.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się zatem na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Oznacza to jednak, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej.
Wskazać w tym miejscu należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Konieczność odbudowy domu będąca następstwem wystąpienia powodzi wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Tak więc przepisy art. 39 i 40, mimo, iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej.
Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek taki "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu również mają charakter uznaniowy.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia), czyli utraciły "dach nad głową" i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji.
Wobec tego uznać należy, że organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, iż ocena okoliczności w niniejszej sprawie powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, że skarżąca dysponuje tytułem współwłasności do mieszkania w W.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organy dokładnie ustaliły sytuację skarżącej, wskazując, że powódź nie pozbawiła jej miejsca zamieszkania.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 40 ust. 2 stawy o pomocy społecznej oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie są także trafne argumenty skargi kasacyjnej dotyczące ustaleń, jakie poczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Ke 22/11, zapadłym na gruncie niniejszej sprawy. W swej ocenie Sąd ten bowiem rozważał kwestię właściwości organu, natomiast – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – z wywodów Sądu w żaden sposób nie wynika, aby Sąd ten uznał, że podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zasiłku celowego miała być ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Taką podstawą prawną jest bowiem art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że w niniejszej sprawie nie może ustosunkować się do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu dotyczącego kwestii przyznania zasiłku celowego osobie poszkodowanej przez powódź na podstawie decyzji administracyjnej w innej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.