I OSK 1148/23

I OSK 1148/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Sz 876/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-02-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 174 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 876/22 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.WM.431/2878/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz H.B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 876/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.WM.431/2878/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Boleszkowice z dnia 23 czerwca 2022 r. odmawiającą przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, należy się zgodzić z organami orzekającymi w sprawie, z akt sprawy wynika, że opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem sprawuje skarżąca. Natomiast jak wynika z jej oświadczeń, znajdujących się w aktach sprawy, nigdy nie pracowała, a zatem nie posiada żadnych dokumentów z przebiegu zatrudnienia – czyli brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez Nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazuje na naruszenie art. 17 § 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona zasadna.
Na wstępie zwrócić jednak uwagę należy przede wszystkim na niestaranność i nieprawidłowość sporządzenia skargi kasacyjnej. Obowiązkiem pełnomocnika jest sformułowanie zarzutów zbudowanych na wskazaniu naruszonych przez Sąd I instancji przepisów, nadto takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej które będzie prawidłowo powiązanie z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu ustawy procesowej: Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wymóg adwokacki, który za pośrednictwem ustawy procesowej zobowiązuje stronę do sporządzenia skargi kasacyjnej przy pomocy adwokata bądź radcy prawnego czyli pełnomocnika profesjonalnego, wykształconego w celu sporządzenia profesjonalnego pisma procesowego jakim jest skarga kasacyjna, oznacza, że skargę taką winien sporządzić ktoś kto ma do tego uprawnienia potwierdzone stosowny egzaminem. Tymczasem sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera ani jednego prawidłowo postawionego zarzutu, jedynie z jej treści można wywnioskować sens i kierunek zaskarżenia. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych warunków, wskazanie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej ani zarzutu. W ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - wymagane było powiązanie naruszonych w ocenie skarżącej kasacyjnie przepisów prawa materialnego z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego skonstruowania zarzutu oraz powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, a co czyni omawiany zarzut nieprawidłowym przede wszystkim pod względem konstrukcyjnym. Prawidłowo postawiony zarzut musi zatem wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu ustawy, którą Sąd stosował wydając wyrok, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tu byłby to art. 151 p.p.s.a. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 17 § 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego to przepisu z oczywistych względów Sąd I instancji naruszyć nie mógł bowiem go nie stosował, jednak w powiązaniu z naruszonym przepisem ustawy procesowej (tu: art. 151 p.p.s.a.), byłby prawidłowo sformułowany zarzutem.
Wadliwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mimo, iż merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej jest uzależnione od formalnego ujęcia zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną oraz wskazaną w niej argumentację.
Pomijając zatem wyżej opisane kwestie formalne, za słuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej stanowisko odnośnie naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez Nią opieki nad mężem.
Zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane opiekunowi, który nie podejmuje i nigdy wcześniej nie podejmował zatrudnienia.
Aby odnieść się do tego zagadnienia należy podjąć się zrozumienia istoty i celu przyznawanego świadczenia jakie przyświecało ustawodawcy przy uchwalaniu tych przepisów. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym enumeratywnie w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1 pkt 4), które nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby swój czas poświęcić sprawowanej opiece nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej (zob. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361).
Ideą ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przede wszystkim analizowanych w niniejszej sprawie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest "[...] pomoc osobom rezygnującym (lub nie podejmującym - przypis autora uzasadnienia) zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie" (tak: B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz 2023, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17).
W oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i wsparcia osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas i tak należy go rozumieć - gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia.
W orzecznictwie i nauce dominuje bowiem pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zawężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.
W niniejszej sprawie skarżąca [...] niewątpliwie i bezspornie zajmuje się całodzienną opieką nad mężem [...], legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że mąż skarżącej wymaga stałej opieki, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, bezspornie również skarżąca nigdy nie pracowała ani nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, co w opinii organów, jak i Sądu I instancji przesądziło o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Z całą pewnością przy ilości czasu poświęconego na omówioną opiekę nie ma jednak możliwości podejmowania zatrudnienia i uzyskania zarobków.
Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji oraz orzekających w sprawie organów, uwagę zwrócić należy na nieprawidłowo oceniony – w warunkach zasady swobodnej oceny dowodów – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wynikający z niego zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem. [...] wymaga opieki i pomocy we wszystkich codziennych czynnościach, gdyż w wyniku postępującej miażdżycy amputowano jego lewą nogę. Porusza się przy pomocy kul i wózka inwalidzkiego i tylko w asyście żony. Zakres opieki nad małżonkiem skarżącej jest permanentny i niekwestionowany. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji. Wskazać należy, że Sąd wojewódzkiego instancji nie dostrzegł niekwestionowanej okoliczności radykalnego pogorszenia stanu zdrowia męża skarżącej po amputacji nogi, której doznał w 2020 r., a która z całą pewnością wpłynęła na znaczne jeśli nie całkowite ograniczenie czasu skarżącej skupionej na opiece.
Zaistnienia powyższych okoliczności nie kwestionuje Kolegium w decyzjach, ani Sąd I Instancji w wyroku. Okoliczności te wskazują, że z chwilą amputacji nogi u [...] - radykalnie zmienił się charakter wymaganej przez niego opieki a co za tym idzie zakres związanych z nią czynności opiekuńczych. Zmiana ta miała zapewne również wpływ na ewentualną możliwość podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela zatem stanowiska Sądu I instancji, jak i orzekających w niniejszej sprawie organów, w kwestii oceny przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wywodzonego z obowiązku alimentacyjnego obciążającego skarżącą kasacyjnie – jako małżonkę, która sprawuje opiekę nad mężem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt całodziennej opieki nad osobą jej wymagającą oraz nie podejmowania zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest już samoistną przesłanką pozytywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw uzasadniających odmowę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w sytuacji, gdy małżonek, który sprawuje faktyczną i pełną opiekę nad drugim małżonkiem i z tego tytułu zrezygnował z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że nigdy wcześniej zatrudnienia nie podejmował.
Z omówionych powodów i biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, należy uwzględnić w szczególności przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w kontekście charakteru i zakresu opieki i pomocy udzielanej przez nią niepełnosprawnemu mężowi mając na względzie właściwe w tym zakresie regulacje prawne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Boleszkowice.
Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.