I OSK 1136/25

I OSK 1136/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Go 123/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-04-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 184 w zw. z 182 § 3a i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 98a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Go 123/25 w sprawie ze sprzeciwu M.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 24 września 2024 r. nr SKO-2695/12-N/24 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r. II SA/Go 123/25 oddalił sprzeciw M.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 24 września 2024 r. nr SKO-2695/12-N/24 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej (k. 4-5, 23, 38-45 akt sądowych).
Skargę kasacyjną złożył M.S. reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. P.S., zaskarżając wyrok II SA/Go 123/25 w całości, zarzucając wyrokowi: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64 e ppsa, przez oddalenie sprzeciwu mimo braku przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy trybu kasacyjnego z art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 i 1a, 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy wadliwość operatu szacunkowego mogła zostać usunięta przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 kpa, co doprowadziło do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego, które toczy się od 2017 r., a więc zaaprobowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego sposobu procedowania przez organ odwoławczy, który nie podjął próby uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie przez zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego albo zlecenia sporządzenia go organowi I instancji, mimo, że w sprawie już trzykrotnie uchylano decyzję I instancji, co doprowadziło do przewlekłości postępowania i naruszenia zasady ekonomiki procesowej wyrażonej w art. 12 kpa.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim albo jego uchylenie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, zasądzenia od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej przez przeprowadzenie rozprawy sądowej (k. 52-57 akt sądowych).
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zm. 1685; z 2025 r. poz. 769, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 ppsa).
Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Należy odmówić słuszności zarzutowi naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił 151a ppsa, zgodnie z którym Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 kpa uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 kpa, do czego uprawnia art. 64e ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 kpa. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 kpa poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 kpa będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 kpa organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na zaistniałe niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było w warunkach kontrolowanej sprawy uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa. Sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje bowiem zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania [w analizowanej sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej], konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 kpa może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa.
Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że organ odwoławczy słusznie zakwestionował operat szacunkowy z dnia z 28 sierpnia 2023 r. dostrzegając, że w operacie tym przyjęta została do porównań (z nieruchomością przed podziałem o przeznaczeniu ML, KDW o powierzchni 51.254 m2) baza nieruchomości o powierzchniach od 734 m2 do 3000 m2, tj. 70-krotnie do 17-krotnie mniejszych od powierzchni szacowanej, a zatem nieruchomości niepodobnych do wycenianej, a dalej zwracając uwagę na posłużenie się przez rzeczoznawcę niezrozumiałymi kryteriami weryfikacji prawidłowości współczynników korygujących, kwestionując prawidłowość zastosowania w operacie metody interpolacji liniowej dla cechy powierzchnia nieruchomości, wskazując na nieprawidłowości w określeniu natężenia cechy lokalizacja, jak i na inne niejasności operatu. Kolegium powołało się także na budzące poważne wątpliwości różnice w przeznaczeniu nieruchomości porównawczych.
Uwzględniając, że tylko operat szacunkowy oparty na właściwym doborze nieruchomości podobnych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, Sąd I instancji słusznie uznał, że operat obarczony omówionymi uchybieniami nie mógł stanowić dowodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wady operatu z 28 sierpnia 2023 r. powodują, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wykraczałoby poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego określone w art. 136 kpa i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 kpa. Tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie rozumowania rzeczoznawcy, wykluczające arbitralność po jego stronie, będzie stanowił właściwy dowód dający podstawę do wydania decyzji. Zasadnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił także uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 kpa.
Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że kwestionowana obecnie przez sprzeciwiającego się decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia 26 marca 2024 r. nr GKR.3134.12.2018 zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu - po wydaniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2022 r. II SA/Go 562/22 oraz wyroku NSA z dnia 29 marca 2023 r. I OSK 376/23 oddalającego skargę kasacyjną. W związku z tym, w obecnie rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Z uzasadnień powołanych wyroków zarówno wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 562/22 i wyroku NSA z dnia 29 marca 2023 r. wynika, że organ wszczął postępowanie w terminie przewidzianym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto, że nie były trafne argumenty skarżącego wskazujące na brak wiarygodnego dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości skarżącego na skutek dokonanego podziału nieruchomości, co w konsekwencji miałoby prowadzić do umorzenia postępowania.
Na gruncie art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 kpa. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.