I OSK 1130/14

I OSK 1130/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1455/13 - Wyrok WSA w Krakowie z 2014-02-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1455/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S.A. w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1455/13, po rozpatrzeniu skargi [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A z siedzibą w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 558/17 o powierzchni 0,0645 ha, położoną w obrębie [...], jedn. ewid. K., m. Kraków, przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Kraków (jako miasto na prawach powiatu) na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...].
Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 558/17, zajętą pod drogę powiatową ulicę [...] w Krakowie, przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Kraków (jako miasto na prawach powiatu) na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Organ l instancji oparł się na ustaleniach, zgodnie z którymi stosowny wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr 558/17, nie został złożony przez wnioskodawcę w terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tzn. pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a dniem 31 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A w Krakowie złożyła do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w dniu 23 lipca 2012 r. Na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa do załatwienia przedmiotowej sprawy został wyznaczony postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta Krakowski. Na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 2 kwietnia 2011 r. organ l instancji ustalił, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę powiatową, ulicę [...] w Krakowie nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) Gmina Kraków - jako miasto na prawach powiatu, gdyż przedmiotowa działka była faktycznie zajęta pod ulicę i stanowiła część jej pasa drogowego. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] Starosta Krakowski ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. Z. w 2/16 części, J. Z. w 2/16 części, A. S.-K. w 3/16 części, M. S. w 3/16 części oraz [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S.A. w 6/16 części. Organ l instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Biorąc pod uwagę powyższe oraz dokumentując, że wniosek [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę został złożony do Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 23 lipca 2012 r., organ l instancji uznał, że został on złożony z przekroczeniem ustawowego terminu i odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A złożyła odwołanie, zarzucając decyzji organu I instancji:
1 - naruszenie przepisu prawa materialnego, czyli art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie współwłaścicieli nieruchomości do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną wygasło, mimo że wniosek o przyznanie takiego odszkodowania został złożony przez jednego ze współwłaścicieli w ustawowym terminie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości powinno zostać przyznane również na rzecz pozostałych współwłaścicieli wobec uprzedniego wniosku o przyznanie odszkodowania złożonego przez jednego z współwłaścicieli przed dniem 31 grudnia 2005 r.,
2 - naruszenie przepisów postępowania, czyli
- art. 7 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy co do istoty, z uwagi na błędną wykładnię przepisu dotyczącego wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne,
- art. 10 § 1 kpa, art. 8 kpa, w związku z art. 28 kpa polegające na niezapewnieniu [...] czynnego udziału w postępowaniu o przyznanie odszkodowania toczącym się z wniosku M. S.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda Małopolski stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i stwierdził, że wniosek [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A o ustalenie odszkodowania z 23 lipca 2012 r. złożony został z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. Dochowanie natomiast terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od zaistnienia łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania przez organ. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. Tym samym wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania może skutecznie złożyć jeden z byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości w zakresie przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelności dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. W ocenie organu odwoławczego, Starosta Krakowski prawidłowo wskazał, że przeszkodą do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest fakt, że wniosek [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, gdyż w okresie wymienionym w tym przepisie wnioskodawca nie wystąpił ze stosownym wnioskiem w trybie art. 73 powołanej ustawy W konsekwencji organ l instancji prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A. Strona skarżąca zarzuciła organowi, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz art. 21 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji, a także przepisów postępowania, czyli art. 8 oraz art. 10 § 1 w związku z art. 28 kpa.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła m.in., że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli skutkuje tym, że dla wszystkich współwłaścicieli zachowany został termin, bo były to strony postępowania administracyjnego. Natomiast w rozpatrywanej sprawie czynności zmierzające tak do udzielenia stronom informacji o stanie postępowania, jak i do ustalenia oznaczenia i adresów stron organ podjął jedynie w sprawie o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Czynności takich zaniechano natomiast w odniesieniu do postępowania o przyznanie odszkodowania za przejęcie nieruchomości. W świetle przepisu art. 28 kpa to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania i zawiadomienie ich o postępowaniu, a z chwilą złożenia wniosku przez M. S. o przyznanie odszkodowania dla organu administracji powstały obowiązki wynikające z art. 61 § 4 kpa zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie. W sprawie wszczętej z wniosku M. S. [...] nie była zaś informowana o wszczęciu, terminie czy sposobie jej załatwienia. Jakkolwiek postępowanie w sprawie odszkodowania nie mogło się merytorycznie zakończyć przed wydaniem decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Gminy Kraków, tym niemniej żadne czynności w sprawie ustalenia stron postępowania nie zostały również podjęte już po uzyskaniu przez decyzję z dnia 2 kwietnia 2012 r. przymiotu ostateczności, ani nawet na skutek złożenia przez [...] pisma z dnia 23 lipca 2012 r. Wniosek spółki [...], w którym wskazała ona na konieczność ustalenia odszkodowania również w zakresie jej udziału w prawie własności nieruchomości, został złożony w dniu 23 lipca 2012 r., czyli w trakcie trwania postępowania wszczętego na wniosek M. S. Tym samym doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 kpa, jak również naruszenia zasady informowania stron w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1455/13 oddalił skargę i wyjaśnił, że sprawą sporną wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest kwestia podmiotowego rozciągnięcia, przeniesienia skuteczności wniesienia w terminie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, przejętej z mocy ustawy, wniosku o odszkodowanie na rzecz pozostałych współwłaścicieli, którzy z tym roszczeniem w ustawowym terminie nie wystąpili. Według bowiem skarżącej spółki jej termin do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie został zachowany i nie wygasł, z uwagi na fakt wystąpienia w ustawowym terminie o odszkodowanie przez M. S., inną współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości przejętej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Kraków (jako miasto na prawach powiatu), które to przejęcie potwierdziła decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 2 kwietnia 2012 r. Pogląd skarżącej spółki opiera się na tezie, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości powinno zostać przyznane również na rzecz pozostałych współwłaścicieli wobec uprzedniego wniosku o przyznanie odszkodowania złożonego przez jednego z współwłaścicieli przed dniem 31 grudnia 2005 r. W konsekwencji skarżąca spółka zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że roszczenie współwłaścicieli nieruchomości do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną wygasło, mimo że wniosek o przyznanie takiego odszkodowania został złożony przez jednego ze współwłaścicieli w ustawowym terminie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku. Skarżąca spółka swoje stanowisko opiera na poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt l OSK 453/10, który co trzeba podkreślić, został wydany w odmiennym co do szczegółów stanie faktycznym, co nie jest bez znaczenia. W wyroku tym Sąd zaprezentował administracyjno-prawną koncepcję co do natury i charakteru przedmiotowego odszkodowania i stwierdził, że "do odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) nie ma zastosowania art. 209 kc, gdyż nie jest to roszczenie o charakterze cywilnym. Zadośćuczynienie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i ma postać żądania administracyjno-prawnego, dochodzonego wyłącznie na drodze administracyjnej. Na administracyjno-prawny charakter powyższego roszczenia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt l OPS 3/09 (Lex, nr 534304), w którym wypowiedział się, że sprawa o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest sprawą administracyjną i oceniana jest na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną znajdują zastosowanie tryb i zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również zapewnienie stronom czynnego udziału w tym postępowaniu, a nie przepisy prawa cywilnego. Należy pamiętać, ze stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący niewątpliwie miał interes prawny w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wszczętym wnioskiem drugich współwłaścicieli. Był on zgodnie z przepisem art. 73 ustawy w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielem nieruchomości, w skład której wchodziły przedmiotowe działki gruntu."
Sąd I instancji przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) i wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne Wygaśnięcie przedmiotowego roszczenia polega na tym, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest terminem zawitym prawa materialnego. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał odpowiednie orzeczenia sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, publ. OTK-A 2004/7/66 oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, publ. OTK-A 2009/8/123 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, publ. OTK-A 2011/4/35).
Mając na uwadze zaprezentowane stanowisko, Sąd I instancji uznał, że przedmiotowe odszkodowanie stanowi instytucję prawną o charakterze mieszanym publiczno-prywatnoprawnym Publicznoprawna jest m.in. droga dochodzenia tego odszkodowania, w sposób zindywidualizowany względem każdego uprawnionego, niezależny od woli pozostałych współwłaścicieli i na jego wniosek złożony w ustawowym terminie, co stanowi konsekwencję cywilnoprawnej koncepcji dochodzenia roszczeń podzielnych. Zdaniem Sądu istotne jest, że roszczenie o odszkodowanie na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, to roszczenie o zapłatę kwoty pieniężnej, które jest roszczeniem podzielnym. Zdaniem Sądu, prawo do odszkodowania nie jest prawem podmiotowym przysługującym wspólnie i niepodzielnie współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą nieruchomość jest roszczeniem o świadczenie podzielne, z kolei przy podzielności świadczenia wierzytelności dzieli się ona na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Sąd przywołał treść art. 209 kc i wyjaśnił, że skoro przepis ten ma na względzie czynności zmierzające do zachowania wspólnego, tj. prawa własności, to nie może on dotyczyć roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, albowiem utrata jest przeciwieństwem zachowania, a wobec utraty bezprzedmiotowe jest już zachowanie wspólnego prawa. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że wniosek o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogę publicz-ną nie zmierza do zachowania prawa własności, ta bowiem została już odjęta z mocy samego prawa, wskutek spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. W przypadku współwłaścicieli roszczenie odszkodowawcze nie jest prawem podmiotowym przysługującym im wszystkim wspólnie i niepodzielnie. Wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla stosowania art. 28 kpa w sprawach o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust 1 przepisów wprowadzających. Podzielność roszczenia o zapłatę odszkodowania oraz inne wskazane uprzednio okoliczności wywodzone z prawa cywilnego, nieunormowane odmiennie przy wprowadzeniu regulacji z art. 73 Przepisów wprowadzających powodują, zdaniem Sądu I instancji, że każdy współwłaściciel nieruchomości nabytej w warunkach objętych hipotezą ust. 1 posiada wywodzony z prawa materialnego administracyjnego i cywilnego indywidualny i konkretny interes prawny w realizacji roszczenia odszkodowawczego, jedynie w zakresie własnych uprawnień, natomiast nie posiada go co do realizacji uprawnień pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców. Powołane przepisy nie stwarzają także podstaw do przyjęcia konstrukcji tzw. legitymacji grupowej, która przysługuje wszystkim współwłaścicielom lub spadkobiercom łącznie. W świetle analizowanych przepisów prawa materialnego nie istnieją, zdaniem Sądu, przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie jest zatem również tak, w ocenie Sądu, by wniosek taki skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego w zakresie ich interesu prawnego. Brak również podstaw do uznania, by o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany zawiadomić zgodnie z art. 61 § 4 kpa tych współwłaścicieli, którzy wniosku nie złożyli, zaś ich poszukiwanie narusza zasadę z art. 12 kpa ze szkodą dla osób składających wniosek.
Powyższe nie wyklucza jednak w ocenie Sądu, by z uwagi na regulację z art. 62 kpa, w przypadku kilku wniosków złożonych przez poszczególnych uprawnionych prowadzić jedno postępowanie administracyjne. Stosownie bowiem do art. 62 kpa, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.
Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że bezspornie skarżąca spółka nie dokonała skutecznego złożenia stosownego wniosku w ustawowo zakreślonym terminie, ponieważ, jak wynika z akt sprawy, wniosek został złożony w dniu 23 lipca 2012 r., a więc po upływie terminu ustawowego. W związku z tym w kontrolowanej sprawie nie zachodzi podnoszona przez skarżącą spółkę przesłanka błędnej wykładni art. 73 Przepisów wprowadzających. W kontrolowanej sprawie nie występuje też naruszenie art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji, gdyż stanowisko Sądu podnoszące prawidłowość wykładni art. 73 Przepisów wprowadzających dokonanej w kontrolowanej, zaskarżonej decyzji koresponduje i jest zbieżne merytorycznie z poglądami Trybunału Konstytucyjnego, który zaaprobował mechanizm odjęcia prawa własności i odszkodowania uregulowany treścią art. 73 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności, czy tez odszkodowania. Jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. W związku z tym nieuzasadnione są argumenty skargi podnoszące, że organ prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania dla współwłaścicielki M. S. naruszył art. 10 § 1 oraz art. 8 w związku z art. 28 kpa, przez niepowiadomienie skarżącej spółki jako strony postępowania. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli. Wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności czy też do odszkodowania. Jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego.
Brak jest jednocześnie uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organy administracji publicznej mają obowiązek informowania stron z urzędu o przysługujących im uprawnieniach do żądania odszkodowania. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających przewiduje obowiązek przyznania odszkodowania wyłącznie w konsekwencji złożenia wniosku przez uprawnionego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Spółka Akcyjna Gruntowa i Budowlana S A z siedzibą w Krakowie.
Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to przepisu art. 73 ust. 1-2, 4-5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.) w związku z art. 28 kpa oraz art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., które to naruszenie skutkowało niezastosowaniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 8 w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 61 ust. 4 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie oraz w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.
Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Na tle przytoczonej regulacji utrwalony został w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie.
Odszkodowanie związane jest z wartością nieruchomości, w tym wartością udziału we współwłasności nieruchomości każdego z właścicieli. Oznacza to, że w sprawie wszczynanej na wniosek, każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi w prawie własności nieruchomości, zajętej pod drogi publiczne, spełniającej przesłanki z art. 73 ust. 1. Prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 winna być taka, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Oczywiście wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 kpa, jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem.
Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1439/07, publ. Lex 1016056). Nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 328/13, pub. Lex 1591026; 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1850/13, pub. Lex 1517996; 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1770/13, 8 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1439/07).
W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, ustawodawca w art. 73 ust. 4 nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli domagać się może odszkodowania jemu należnemu, w wysokości odpowiadającemu swemu udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku niezłożenia wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Tym samym należy uznać, że wolą ustawodawcy było, by roszczenie o odszkodowanie dla właściciela wygasło, jeśli złożył wniosek po upływie tego okresu. Wolą ustawodawcy było również, by roszczenie współwłaściciela wygasło, jeśli ów współwłaściciel złożył wniosek po upływie tego okresu, bez względu na to, czy inny współwłaściciel złożył wniosek w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Nie było intencją ustawodawcy, by sytuacja prawna współwłaściciela, który był bierny w dochodzeniu swoich uprawnień w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., była korzystniejsza od sytuacji właściciela nieruchomości. Bierna postawa współwłaściciela nie może być bowiem premiowana na skutek tego, że inny współwłaściciel wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie na swą rzecz w okresie o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy.
Wyjaśnić należy, że współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność działki zajętej pod drogę, przejętej na rzecz podmiotu publicznego. Natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Przeciwne stanowisko, zawarte w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 453/10, nie zostało przekonująco uargumentowane. W szczególności nie przekonuje argumentacja o indywidualnym interesie prawnym współwłaściciela, który nie złożył wniosku w terminie, w postępowaniu wszczętym na wniosek innych współwłaścicieli nieruchomości. Odwoływanie się do konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prawem majątkowym podzielnym, wypłacanym na wniosek właściciela (współwłaściciela) składany w określonym terminie, po upływie którego prawo wygasa, nie może być argumentem decydującym w okolicznościach, gdy możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania (art. 73 ust. 4 zd. 2 powołanej ustawy) Trybunał Konstytucyjny już kilkakrotnie uznał za zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, pub. OTK-A 2011/4/35).
Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, orzekając o zgodności art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji zauważył, że "podzielność prawa do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 (w przeciwieństwie do własności nieruchomości) i wyznaczenie terminu do jego dochodzenia (pozostającego w zgodzie z Konstytucją) nie uprawnia do tezy, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych (uzasadnienie wyroku sygn. akt I OSK 1770/13, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela)".
Argumenty przemawiające za odmienną wykładnią art. 73 ust. 4, przywołane przez autora skargi kasacyjnej, nie są przekonujące. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela rezultatów wykładni zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I OSK 453/10. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że wyrok ten został wydany w podobnej sprawie. W istocie bowiem wyrok ten zapadł w sprawie, w której uprzednio zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 833/07 (art. 190 ppsa), co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 28 kpa. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, pub. Lex 1218392). Skoro roszczenie skarżącej Spółki wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. o północy (art. 73 ust. 4), to nie było normy materialnoprawnej, z której wynikałoby uprawnienie skarżącego kasacyjnie do bycia stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosków innych współwłaścicieli.
Po rozpoznaniu zarzutów materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do rozpatrzenia pozostałej części zarzutów skargi kasacyjnej, które także nie zasługują na uznanie.
Zarzut 2 skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie - wśród innych przepisów - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.). Zarzut w tej części nie może być postawiony skutecznie. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 powołanej mają charakter norm wynikowych i przeciwstawnych. Skoro Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę (art. 151), to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując właściwie środki określone w ustawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 8 oraz art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 kpa okazał się niezasadny. W sprawie wszczynanej na wniosek, każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi w prawie własności nieruchomości, zajętej pod drogi publiczne, spełniającej przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczął odrębną sprawę o odszkodowanie (art. 73 ust. 4). W żadnej z tych spraw strona skarżąca nie miała własnego interesu prawnego i nie była stroną żadnego z tych postępowań. Tylko gdyby skarżąca spółka wniosła o odszkodowanie w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., to miałaby przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a wówczas z uwagi na istotę postępowania odszkodowawczego, sprawy z wniosku innych współwłaścicieli winny byłyby toczyć się wspólnie (art. 62 kpa). Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała. Organ nie miał obowiązku zawiadamiać skarżącej spółki o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania innego ze współwłaścicieli, skoro nie była ona w niej stroną (art. 61 § 4 kpa). Skarżąca spółka nie mogła być stroną postępowania z indywidualnego wniosku innego współwłaściciela, zatem na organach nie ciążył obowiązek udzielania informacji (art. 9 kpa) ani zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa).
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.