I OSK 1126/06

I OSK 1126/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Runge - Lissowska
Leszek Włoskiewicz /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Oświata
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 5/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-04-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska Leszek Włoskiewicz (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu w przedmiocie egzaminu maturalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu od skarżącego R. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. [...] - uwzględniając skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu – zobowiązał Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego wniosek R. S. o ponowne ustalenie wyników egzaminu maturalnego, do którego przystąpił w roku szkolnym 2004/2005, w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wydanego w tej sprawie, oraz zasądził od Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
M. S. – będąc uczniem II Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół [...] w [...] – we wrześniu 2004 r. złożył pisemną deklarację dotyczącą przedmiotów zdawanych na egzaminie maturalnym w 2005 r., i jako przedmiot obowiązkowy wskazał matematykę, a geografię jako przedmiot dodatkowy, lecz w lutym 2005 r. zmienił tę deklarację wskazując geografię jako przedmiot obowiązkowy a matematykę jako dodatkowy, zmiana ta zaś została przyjęta przez szkolny zespół egzaminacyjny. Do pierwszego egzaminu maturalnego przystąpił 9 maja 2005 r. z obydwu tych przedmiotów, jednak – po ogłoszeniu w dniu 27 marca 2005 r. wyników przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną – okazało się, że nie zdał egzaminu, gdyż z egzaminu z matematyki uzyskał 22% na poziomie podstawowym i 0% na poziomie rozszerzonym, natomiast z geografii 65% na poziomie podstawowym oraz 41% na poziomie rozszerzonym, przy czym Komisja uznała matematykę za przedmiot obowiązkowy a geografię za przedmiot dodatkowy (wg pierwotnej deklaracji) ponieważ nie otrzymała informacji o zmianie.
M. S. domagał się więc od Komisji, aby wynik egzaminu został ustalony zgodnie ze zmienioną deklaracją, tj. przy przyjęciu, że geografia była przedmiotem obowiązkowym, a matematyka dodatkowym, żądając wydania świadectwa dojrzałości.
Stosownie do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199, poz. 2046 ze zm.) – wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty (Dz. U. Nr 67, poz. 329 ze zm.) - zdający, który zamierza przystąpić do egzaminu maturalnego, składa pisemna deklarację dotyczącą m.in. wyboru przedmiotów zdawanych na egzaminie maturalnym z określeniem przedmiotów zdawanych jako obowiązkowe i dodatkowe (§ 59 ust. 1 pkt 1), przy czym może dokonać zmian w deklaracji, nie później jednak niż na 3 miesiące przed terminem egzaminu maturalnego , o dokonanych zaś przez zdającego zmianach w deklaracji przewodniczący szkolnego zespołu egzaminacyjnego, tj. dyrektor szkoły , niezwłocznie powiadamia dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej (§ 59 ust. 8 i 9); okręgowa komisja egzaminacyjna ustala wyniki części pisemnej egzaminu maturalnego z poszczególnych przedmiotów (§ 95 ust. 3) i ustalony przez komisję wynik części pisemnej egzaminu maturalnego jest ostateczny (§ 95 ust. 4), zdający zaś, który zdał egzamin maturalny, otrzymuje wydane przez komisję świadectwo dojrzałości (§ 100 ust. 1).
Rozporządzenie to stanowi również, że – w § 134 – absolwent może, w terminie 2 dni od daty egzaminu maturalnego w części ustnej lub pisemnej, zgłosić zastrzeżenia do dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej, jeżeli uzna, że w trakcie egzaminu zostały naruszone przepisy dotyczące jego przeprowadzenia (ust. 1), które dyrektor rozpatruje w terminie 7 dni, a rozstrzygnięcie dyrektora jest ostateczne (ust. 2), w razie zaś stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia egzaminu maturalnego, na skutek zgłoszonych zastrzeżeń, lub z urzędu, dyrektor okręgowej komisji egzaminacyjnej, w porozumieniu z dyrektorem Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, może unieważnić egzamin i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie, jeżeli naruszenie mogło wpłynąć na wynik egzaminu (ust. 3).
Uwzględniając skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że: wprawdzie ustawa o systemie oświaty (w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 9c ust. 6 dotyczącej kompetencji dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie wpisu do ewidencji egzaminatorów, odmowy wpisu oraz skreślenia z ewidencji) nie stanowi o wydawaniu przez dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej decyzji administracyjnych w zakresie spraw związanych z ustalaniem wyniku egzaminu maturalnego, jednak już samo ustalenie tego wyniku jest aktem administracyjnym, z uwagi zaś na znaczenie egzaminu maturalnego, usytuowanie okręgowych komisji egzaminacyjnych w systemie organów uczestniczących w przeprowadzaniu egzaminu maturalnego, wreszcie z uwagi na zewnętrzny charakter tego egzaminu, co ma swój wyraz w postaci uwzględnienia jego wyników w postępowaniu rekrutacyjnym przeprowadzanym przez szkoły wyższe, i wynikający stąd obowiązek zapewnienia przez państwo gwarancji ochrony praw osób przystępujących do egzaminu, okręgowe komisja egzaminacyjne zostały umieszczone w systemie organów administracji publicznej odpowiedzialnych za edukację, a tym samym w swoich działaniach stosować powinny przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, i w każdym przypadku rozpatrzenie konkretnej sprawy administracyjnej powstałej w związku z podjętymi przez komisje czynnościami powinno nastąpić w oparciu o regulacje zawarte w tym kodeksie, w tym art. 7. 77 i 107 kpa.
Sąd uznał przede wszystkim, że będący podstawą wydania powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty – upoważniający właściwego ministra do określenia warunków i sposobu oceniania, klasyfikacji i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów z uwzględnieniem m.in. prawa ucznia do jawnej i umotywowanej oceny oraz informacji o wymaganiach edukacyjnych (a), kompetencji okręgowych komisji egzaminacyjnych w zakresie przygotowania , przeprowadzania i oceniania sprawdzianów i egzaminów (e), możliwości unieważniania sprawdzianu lub egzaminu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia sprawdzianu i egzaminu, jeżeli to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawdzianu lub egzaminu (g) – nie legitymował Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do ograniczania możliwości zweryfikowania ustalonego wyniku egzaminu w trybie kontroli organu wyższego stopnia.
Sąd stwierdził, że w sferze szkolnictwa o tym, jak szczegółowe powinny być ustawowe regulacje tej materii, decyduje jej zakwalifikowanie do spraw istotnych, i dlatego wszystkie istotne sprawy związane z obowiązkiem szkolnym winny zostać uregulowane w ustawie, natomiast zawarte w aktach niższej rangi regulacje prawne mieć oparcie w delegacji ustawowej do ich wprowadzenia, zgodnie zaś z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a ograniczanie tej zasady – odnoszącej się również do postępowania związanego w przeprowadzeniem egzaminu maturalnego - może nastąpić tylko w ustawie.
Sąd stwierdził w szczególności, że § 95 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 7 września 2004 r. jest niezgodny z ustawą o systemie oświaty i – na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – odmówił zastosowania tego przepisu.
Sąd uznał zatem, że – zachowując wymagania określone w art. 7 i 77 oraz 107 § 3 kpa – Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu powinien był przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnić dlaczego nie podzielił argumentów skarżącego (oraz potwierdzającego je stanowiska szkoły) i wydać akt administracyjny rozstrzygający wniosek skarżącego o ponowne ustalenie wyników egzaminu maturalnego, co obliguje ten organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz rozpatrzenia przedstawionych przez skarżącego dowodów i, w zależności od wyników, poczynionych ustaleń, do "wyrażenia swojego ostatecznego stanowiska w drodze decyzji o odmowie ponownego ustalenia wyników egzaminu maturalnego lub wydania aktu ustalającego ten wynik zgodnie z żądaniem strony".
Sąd wypowiedział się, że Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej powinien był z urzędu uruchomić tryb określony w § 134 ust. 3 rozporządzenia, jednak zaznaczył, że tryb ten nie był stosowany i dlatego skargę rozpoznał tylko w zakresie badania bezczynności Dyrektora.
Wnosząc skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Poznaniu zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez:
"- błędną jego wykładnię, w szczególności art. 22 ust. 2 pkt 4) ustawy z dnia 7 września 1994 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) oraz § 134 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199, poz. 2046 z późn. zm.),
- niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 7, 77 i 107 kpa a także § 143 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 roku w sprawie warunków i sposobu klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199 , poz. 2046 z późn. zm.)".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że sąd błędnie przyjął, aby postępowanie związane z przeprowadzeniem egzaminu maturalnego było postępowaniem administracyjnym, czy też w każdym razie znajdowały do tego postępowania zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty upoważnia właściwego ministra do ustalenia wszystkiego, co wiąże się z przygotowaniem, przeprowadzeniem i ustaleniem wyników egzaminów maturalnych, i odmowa zastosowania przez sąd § 95 ust. 4 powołanego rozporządzenia nie stwarza podstawy prawnej do wydania przez Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej decyzji o odmowie ponownego ustalenia wyniku egzaminu maturalnego, czy też aktu ustalającego wynik zgodnie z żądaniem strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że w ramach działań związanych z egzaminem maturalnym (przez sąd określonych jako postępowanie związane z przeprowadzeniem egzaminu maturalnego, chociaż takie określenie nie występuje w przepisach regulujących tę materię) można wyróżnić szereg etapów, w tym etap przygotowania egzaminu maturalnego (obejmujący złożenie deklaracji o wyborze przedmiotów maturalnych oraz możliwość jej zmiany, w obydwu przypadkach obciążający dyrektora szkoły obowiązkiem jej przekazania do okręgowej komisji egzaminacyjnej), etap przeprowadzania egzaminu maturalnego (ustnego i pisemnego), etap oceniania i ustalania wyników egzaminu maturalnego, wreszcie wydanie świadectwa maturalnego, natomiast kompetencje dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej dotyczą tylko ustalania wyniku egzaminu pisemnego oraz wydania świadectwa, przy czym dyrektor okręgowej komisji jest władny, także z urzędu, lecz w porozumieniu z dyrektorem Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, unieważnić egzamin i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie, jednak wyłącznie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia egzaminu (art. 134 ust. 3 powołanego rozporządzenia), podczas gdy w tej spawie do ewentualnych uchybień doszło na etapie przygotowania egzaminu maturalnego, i odpowiedzialność ponosi dyrektor szkoły, który nie przekazał skutecznie informacji o zmianie przedmiotów, odpowiedzialność ta zaś ma cywilnoprawny charakter.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że stanowisko sądu oznacza, iż każda ocena wyników w nauce ma walor decyzji administracyjnej, podlegającej odwołaniu i zaskarżeniu, przy czym sąd pozostaje niekonsekwentny w swoich poglądach, gdyż odmówił zastosowanie tylko § 95 ust. 4, chociaż taką samą regulację zawiera § 73 ust. 2 dotyczący ustalenia wyników części ustnej egzaminu maturalnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o jej oddalenie oraz podał, że nadal jest zainteresowany w rozpatrzeniu swego wniosku, chociaż zdał poprawkowy egzamin maturalny i otrzymał świadectwo dojrzałości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna, chociaż sformułowana niejasno – a nawet wadliwie, gdy zarzuca sądowi naruszenie prawa materialnego powołując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajdujące przecież zastosowania w postępowaniu sądowym, a w zaskarżonym wyroku przytoczone dla wykazania uchybień obciążających właśnie Komisję, ponadto z powołaniem § 143 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 września 2004 r., zamiast (jak należy przypuszczać) § 134 ust. 1 – jednak ma usprawiedliwioną podstawę, kiedy zarzuca naruszenie art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty.
Sąd bowiem uznał, że ten przepis – który legitymuje właściwego ministra do określenia w akcie wykonawczym m.in. kompetencji okręgowych komisji egzaminacyjnych w zakresie przygotowania, przeprowadzenia i oceniania sprawdzianu i egzaminów – nie upoważniał już do ograniczenia możliwości zweryfikowania ustalonego wyniku egzaminu w trybie kontroli organu wyższego stopnia, i dlatego odmówił zastosowania § 95 ust. 4 rozporządzenia z dnia 7 września 2004 r.
Nawet pomijając zagadnienie, czy to § 95 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego jest niezgodny z upoważnieniem zawartym w art. 22 ust. 2 pkt 4e ustawy o systemie oświaty, czy też art. 22 ust. 2 pkt 4 - przekazujący do aktu wykonawczego materię, która powinna zostać uregulowana w ustawie ze względu na swą wagę – jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, o czym sąd administracyjny nie może rozstrzygać, w każdym razie odmowa zastosowania przepisu aktu wykonawczego powoduje, że sprawa podlega rozpoznaniu według przepisów ustawy, na podstawie której akt został wydany.
Ustawa zaś o systemie oświaty – poza art. 9c ust. 6 – nie stanowi, aby – w innych sprawach niż wpis do ewidencji egzaminatorów, odmowa wpisu oraz skreślanie z ewidencji – okręgowe komisje egzaminacyjne wydawały decyzje administracyjne, czy też działały na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i nie określa ich statusu jako organów administracji publicznej.
Pogląd zatem, iż – de lege lata – ustalenie wyniku pisemnego egzaminu maturalnego i wydanie świadectwa dojrzałości przez okręgową komisję egzaminacyjną stanowi, co do zasady, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej indywidualną sprawę w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż sprawa ma szczególny charakter i dlatego skarżący - chociaż wszczął postępowanie sądowe – nie powinien ponosić kosztów będących rezultatem wadliwego rozstrzygnięcia sądu.