I OSK 112/23

I OSK 112/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 232/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1-2, art. 61 § 1, art. 158 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii oraz J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 232/22 w sprawie ze skargi J. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. oddala skargi kasacyjne, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyrokiem z dnia 15 lipca 2022 r. o sygn. akt I SAB/Wa 232/22 w punkcie 1 zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 lipca 1960 r., nr MT-2400/60, i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 10 czerwca 1960 r., nr GT.III.II-6/G/187/60, o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "D.", rej. hip. [...] w części dotyczącej działek z obrębu [...]: nr [...] i nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], [...], [...] i [...] oraz nr [...]w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 4 zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. N. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Minister Rozwoju i Technologii, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w punktach 1, 2 i 4.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez:
a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie, iż zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, bowiem zgodnie z ww. przepisem stało się to niedopuszczalne,
b) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania,
c) niewłaściwe zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku z dnia [...] maja 2003 r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] września 2003 r., M. M. (poprzednika prawnego J. N.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 lipca 1960 r. nr MT-2400/60 utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 10 czerwca 1960 r. nr GT-III-II6/G/187/GO odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie jako "D." rej. hip. [...], podczas gdy postępowanie prowadzone z ww. wniosku, w zakresie nie objętym decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r. nr DOI-3-7713-295-MM/14 Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r. nr DO.3-6611-9/2016.js zostało już umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. w związku z wejściem w życie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., zaś ww. postępowanie w zakresie w części dotyczącej w zakresie działek ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] zostało zakończone decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r.
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii i niedostrzeżenie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 10 czerwca 1960 r. odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. ,,D., rej. hip. [...]" w zakresie działek ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] został rozstrzygnięty decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r.,
b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii i niedostrzeżenie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 10 czerwca 1960 r. odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w.j położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. "D., rej. hip. [...]", w zakresie nie objętym decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym poinformowano strony w piśmie z dnia 5 lipca 2022 r.,
c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez:
– uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 10 czerwca 1960 r. w zakresie działek ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], które zostało rozstrzygnięte decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r.,
– uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w zakresie nie objętym decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r., które zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym poinformowano w piśmie z dnia 5 lipca 2022 r. i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej,
– bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 lipca 1960 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 10 czerwca 1960 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]oznaczonej hipotecznie jako "D." rej. hip. [...], w części dotyczącej działek z obrębu [...]: nr [...] i nr [...]w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...], [...], [...] i [...] oraz nr [...] w zakresie nieobjętym lokalizacją nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy postępowanie w zakresie działek ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] zostało zakończone decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r., zaś w zakresie nieobjętym ww. decyzjami częściowymi uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu,
d) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:
– brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł,
– sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.
e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej.
Skarżący kasacyjnie organ, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1, 2 i 4 i oddalenie skargi na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Równocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
J. N. w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Rozwoju i Technologii wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Wyżej wymieniona, zastępowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji zaskarżając go w punkcie 3.
Opierając się na art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 36 § 1-2 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a także w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż Minister Rozwoju i Technologii nie pozostaje bezczynny w postępowaniu nieważnościowym w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...] i oddaleniu skargi w tym zakresie, a będące skutkiem uznania, iż działka ew. nr [...] z obrębu [...] nie wchodzi w skład gruntu dawnej nieruchomości w. położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "D.", rej. hip. [...], a co miałoby wynikać ze znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej z dnia 13 listopada 2015 r., w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się opracowanie geodezyjne, sporządzone przez geodetę uprawnionego A. W. w dniu 1 października 2015 r., wprowadzone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem P.1465.2015.16843, a więc stanowiące dokument urzędowy, z którego wynika, iż w skład gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "D.", rej. hip. [...], wchodzi działka ew. nr [...] z obrębu [...] (jej część). W rezultacie powyższego powinno dojść do uwzględnienia przez WSA skargi i zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji również w wyżej wymienionym zakresie.
W sytuacji gdyby Minister Rozwoju i Technologii nie przekazał akt sprawy z opracowaniem geodezyjnym, sporządzonym przez geodetę uprawnionego A. W. w dniu 1 października 2015 r., skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. opracowania geodezyjnego.
Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o:
1. uchylenie, na podstawie art 179a p.p.s.a., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku w części co do punktu 3, rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i jednocześnie ponowne rozpoznanie sprawy w tym zakresie;
2. uchylenie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w części co do punktu 3 i rozpoznanie skargi, a w wyniku rozpoznania tejże skargi zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 10 czerwca 1960 r., w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
3. ewentualnie - na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do punktu 3 i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
4. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. - zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie od Ministra Rozwoju i Technologii kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych;
W oparciu o art 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Rozwoju i Technologii jest niezasadna. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dyspozycja art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nie zwalnia organu od obowiązku zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji. Przewidziane w powyższym przepisie umorzenie z mocy prawa dotyczy jedynie tych postępowań nieważnościowych, których przedmiot spełnia określone we wskazanym przepisie przesłanki. To zaś oznacza, że w celu dokonania oceny, czy przesłanki te zrealizowały się w stosunku do konkretnego postępowania nieważnościowego, organ zobowiązany jest dokonać stosownych ustaleń faktycznych.
Zważyć należy, że przesłanki przewidziane w art. 2 ust. 2 ustawy mają zastosowanie do postępowań, które w momencie wejścia w życie powyższego przepisu były już w toku. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z 26 października 1967 r., do którego ww. przepis ma zostać zastosowany, toczyło się w formie postępowania administracyjnego, regulowanej przepisami k.p.a., to ustalenie powyższych przesłanek także musi nastąpić w takiej samej formie, co wskazuje na konieczność kontynuowania postępowania administracyjnego pomimo wejścia w życie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. oraz w związku z tym na konieczność zamknięcia tego postępowania w formie określonej przez przepisy procesowe.
Podkreślenia wymaga fakt, że procedura administracyjna nie zna innej formy dokonywania ustaleń faktycznych, niż postępowanie wyjaśniające, regulowane przepisami k.p.a. Mając to na uwadze należy zauważyć, że w doktrynie wskazuje się na domniemanie decyzyjnej formy zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy norma prawa materialnego wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio bądź nie przewiduje innej formy tej konkretyzacji (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 7-23). Nie ulega wątpliwości, że norma prawa materialnego zawarta w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. wymaga konkretyzacji z uwagi na wskazane w powyższym przepisie przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa, które mogą, lecz nie muszą wystąpić w konkretnym postępowaniu, a przy tym mogą być przedmiotem sporu. Jednocześnie żaden przepis ustawy szczególnej ani k.p.a. nie przewiduje expressis verbis innej formy zakończenia takiego postępowania ani nie wyklucza jednoznacznie możliwości wydania decyzji w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że jakkolwiek skutek materialnoprawny w postaci umorzenia postępowania następuje z mocy prawa, to jednak organ jest zobowiązany wydać akt o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzający konkretyzację tego skutku w sprawie indywidualnej. Wobec braku szczególnych przepisów procesowych, rozstrzygnięcie o którym mowa musi zapaść w formie określonej przez art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzji administracyjnej. Stanowisko o konieczności wydania w takiej sytuacji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. deklaratoryjnej decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1891/21, z 28 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1511/19 i 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22, 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22, 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1602/22 i 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1506/22) oraz prezentowane w poglądach doktryny (zob. W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26 oraz R. M. Sarbiński [w:] Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021).
Przyjęcie założenia, że w postępowaniu, które zostało wszczęte prawidłowym wnioskiem strony w procedurze administracyjnej i w takiej formie było następnie prowadzone, ustalenie przesłanek umorzenia tego postępowania oraz jego zakończenie może nastąpić poza procedurą administracyjną, w sposób oczywisty godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Tym bardziej, że przesłanki te zostały wprowadzone w momencie, gdy postępowanie było już w toku. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczałoby to, że konkretyzacja normy prawa materialnego de facto nastąpiła w formie pisma skierowanego do strony na podstawie art. 9 k.p.a. W takiej sytuacji organ byłby zwolniony z obowiązku ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych oraz z obowiązku uzasadnienia podjętego de facto rozstrzygnięcia, zaś strona zostałaby pozbawiona uprawnień procesowych przewidzianych przepisami k.p.a., w tym prawa do zakwestionowania dokonanej przez organ konkretyzacji normy prawnej w trybie administracyjnym.
Konkludując uznać należy, że w każdym przypadku, gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej ani jednoznacznie nie wyklucza możliwości wydania decyzji w sprawie, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, należy przyjmować, że załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach k.p.a.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Rozwoju i Technologii miał obowiązek zakończyć postępowanie w formie decyzji administracyjnej, zaś skoro tego nie zrobił, pomimo upływu terminu ustawowego, pozostaje w bezczynności. Tym samym nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.
Za niezasadne należy uznać również zarzuty oparte na art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma zatem wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo że ocenę swoją oparł na innym kryterium, niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji, że uchylił się od dokonania oceny, czy postępowanie nieważnościowe zostało umorzone z mocy prawa. Przedmiotem zaskarżenia nie było bowiem umorzenie postępowania, ale bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, tj. brak określonego aktu w sytuacji, gdy organ był zobowiązany taki akt wydać w przepisanym przez prawo terminie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że minister był zobligowany zakończyć postępowanie w formie decyzji, to tym samym przesądził, że oceny przesłanek umorzenia postępowania powinien dokonać organ administracji publicznej w takiej właśnie formie.
Na zasadzie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd Wojewódzki oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten, który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo że nie uwzględnił dowodów mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie można też było przyjąć, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis powyższy określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma charakter ogólnikowy, nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, skoro zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Podkreślić należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.
Nie można również zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że naruszył art. 153 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań stanowisko skarżącego kasacyjnie co do braku podstaw do wydania decyzji nie jest prawidłowe, a zatem związanie organu oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku z 29 marca 2022 r. nie doprowadzi do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Justynę Niewiadomski jest niezasadna. W ocenianej skardze kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu przebieg postępowania przed organami administracji, a następnie przytoczono treść przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przez Sąd I instancji, po czym wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] nie wchodzi w skład gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "D.", rej. hip. [...], konsekwencją czego było błędne uznanie, że w tym zakresie Minister nie pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku nieważnościowego. W ocenie kasatora, jeżeli nawet przyjąć, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] nie pochodziła z dawnej nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], organ winien w takim zakresie wydać decyzję o częściowym umorzeniu postępowania, tj. w zakresie ww. działki, albowiem samo postępowanie nieważnościowe w tym zakresie zostało wszczęte wnioskiem J. N.. Niezależnie więc od faktu, czy działka ew. nr [...] z obrębu [...] pochodzi, czy też nie, z ww. dawnej nieruchomości w., Minister Rozwoju i Technologii pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku nieważnościowego. W skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opracowania geodezyjnego, sporządzonego przez geodetę uprawnionego A. W. w dniu 1 października 2015 r., wprowadzonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem P.1465.2015.16843, na okoliczność wchodzenia działki nr [...] z obrębu [...] w skład dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. "D." rej. hip. [...].
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie oznacza to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2001 r., III ZP 25/01, OSNP 2002/13/301). Mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., II GSK 26/14).
Ponadto należy stwierdzić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym polega błąd Sądu I instancji dotyczący naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Nie wiadomo również, jaki sposób ich wykładni lub zastosowania miałby być prawidłowy w ocenie kasatora.
Należy podkreślić, że niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych postępowania, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady ogólnej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.
Ze sformułowania zarzutu zawartego w petitum skargi kasacyjnej wynika, że przepisy postępowania wskazane w petitum skargi kasacyjnej miały zostać naruszone poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż Minister Rozwoju i Technologii nie pozostaje bezczynny w postępowaniu nieważnościowym w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...] i oddaleniu skargi w tym zakresie. Błąd ten miał być skutkiem uznania, iż działka ew. nr [...] z obrębu [...] nie wchodzi w skład gruntu dawnej nieruchomości w. położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "D.", rej. hip. [...], a co miałoby wynikać ze znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej z dnia 13 listopada 2015 r.
Należy przypomnieć, że Sąd I instancji przywołał znajdującą się w aktach sprawy opinię geodezyjną z dnia 13 listopada 2015 r., z której wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie wchodzi w skład gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie jako "D." rej. hip. [...]. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji miał zatem podstawy do przyjęcia, że organ nie pozostawał bezczynny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nieruchomości "D." w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...].
Należy również odnotować stanowisko skarżącej zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, że do rozpatrzenia przez organ pozostaje nie wniosek z dnia [...] maja 2003 r. złożony przez M. M., ale wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożony przez J. N., w którym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 lipca 1960 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 10 czerwca 1960 r. Jak wskazała skarżąca, jej wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. zainicjował nową sprawę administracyjną. W tym stanie rzeczy nie można wywodzić, że Sąd I instancji rozpoznając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji złożonego w 2003 r. powinien orzec również w przedmiocie bezczynności organu w sprawie z wniosku skarżącej z 2018 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne. Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości na podstawie art. 207 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w sprawie, w której obydwie strony skarżące kasacyjnie domagały się zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a ponadto skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną organu.