I OSK 1118/18

I OSK 1118/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Celne prawo
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 97/17 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2018-01-12
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 3 i 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 97/17 w sprawie ze skargi I. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 stycznia 2018 r., sygn. III SAB/Gd 97/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. pismem z 7 czerwca 2017 r. poinformował skarżącą, że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w G. wyznacza skarżącej do dnia 31 sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Dziale Dochodzeniowo Śledczym w Delegaturze w G. [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G.
Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1948 - dalej jako "p.w.KAS."), wobec braku przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.
I. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzuciła organowi bezczynność w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem jej kwalifikacji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że skarga I. R. zasługuje na uwzględnienie, stwierdził, że była ona dopuszczalna i nie zachodziły podstawy do jej odrzucenia. W tym zakresie odwołał się do przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").
Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Motywując swoje stanowisko w tym względzie, Sąd odwołał się do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 – dalej jako "ustawa o KAS") oraz przepisów p.w.KAS i stwierdził, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS),
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS);
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).
Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącej Sąd wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS skarżąca będąca do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Z kolei pismem z 7 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, wobec braku przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Sąd zaznaczył, że istotne jest to, że przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącej nie przedstawiono tym samym motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić jej ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań.
Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji RP, Sąd wojewódzki zaakcentował konieczność zachowania przejrzystości reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej, gdyż brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu tych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.
Przedstawiając analizę przepisów art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 3 p.w.KAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, Sąd stwierdził, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej) takie wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, które wymaga wydania decyzji. Sąd argumentował, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Sąd podniósł, że tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Sąd wskazał, że podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Sąd wojewódzki zaznaczył, że brzmienie przywołanych przepisów nie oznacza, aby w związku z przeprowadzaną reformą jedynym dopuszczalnym działaniem organów względem funkcjonariuszy celnych było wyłącznie zaproponowanie im dalszego pełnienia służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w p.w.KAS wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd dodał, że konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 p.w.KAS. Ponadto podkreślił, że "złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1" p.w.KAS, a bezwarunkowego obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3, ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że art. 165 ust. 3 dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby), z kolei art. 165 ust. 7 nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Dalej Sąd podniósł, że regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.KAS musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co oznacza, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sąd stwierdził zarazem, że uznanie przez właściwy organ, iż określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona (w formie decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.KAS), zobowiązywało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. W tym względzie Sąd dodał, że uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, bowiem funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią przepisy art. 169 ust. 4 p.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1. wyroku zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.
Sąd wyjaśnił w tym względzie, że w następstwie uprawomocnienia się tego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione poglądy prawne i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i wydać rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji. Sąd zaznaczył, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej. W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, gdyż ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Stąd też zaznaczył, że uprawomocnienie się niniejszego wyroku (w którym to Sąd dokonał wyłącznie oceny zarzucanej organowi bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego) nie wyklucza możliwości złożenia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Zarazem Sąd podniósł, że "na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej", stąd też nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a.
Orzekając jak w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i ich konstytucyjności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 277 ustawy o KAS (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny,
b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji,
c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz zobowiązanie tego organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania takiego rozstrzygnięcia,
d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,
e) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;
2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
a) art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a, ewentualnie zaś uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in. że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przesłanki, zasady i terminy wygaszania stosunków pracy i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a nie z decyzji administracyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego i brak drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżącego w skardze.
I. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutów stwierdziła, że są one nietrafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie I. R. przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej w G. polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Konsekwencją nieotrzymania przez nią pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby było wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jak zwolnienie ze służby.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skargowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. R.
Zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądania skarżącej jako skargi na bezczynność organu polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego traktowanego jak zwolnienie ze służby, wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkował niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku modyfikacją przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność organu. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. był nieskuteczny, gdyż nie służy on powyższym celom.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni obu powołanych wyżej przepisów. Przeprowadzając analizę tych przepisów bowiem stwierdził, że z treści pierwszego z nich wynika, iż w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 (mającym zastosowanie do I. R.), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 tej ustawy), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 ww. ustawy, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – uznawać jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). W istocie oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 p.w.KAS, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby.
Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. W sposób uprawniony zatem Sąd przyjął, że w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego I. R.
Jak wyżej podano, dla organu podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 170 ust. 3 p.w.KAS, a w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a.
Niezasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS jest chybiony. Dotyczy on bowiem zagadnienia, które nie było przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Jak na wstępie wskazano, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał modyfikacji żądania I. R. w ten sposób, iż przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skargowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie, nie rozważał zagadnienia bezczynności organu polegającej na nieprzedstawieniu I. R. w określonym terminie propozycji pełnienia służby, w tym kwestii właściwości sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przyjmując właściwość sądu administracyjnego w sprawie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. R., nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS, w sprawie zwolnienia ze służby – art. 179 i art. 180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Jednocześnie art. 170 ust. 3 ww. ustawy nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jak zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.
Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W świetle przedstawionych i omówionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. R. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi na bezczynność w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 p.p.s.a., przez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. R., było prawidłowe.
Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zajście określonego zdarzenia – w tej sprawie polegającego na wygaśnięciu stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia I. R. propozycji dalszego pełnienia służby traktowanego jak zwolnienie ze służby.
Odnosząc się do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przypomnieć należy, że specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu, nie może nakazać wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści. Ewentualne wskazania w tym przedmiocie nie są wiążące (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że zawarcie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.) wskazań dla organu co do dalszego postępowania, obejmujących rozważanie możliwości wydania w sprawie dotyczącej stosunku służbowego I. R. różnego rodzaju decyzji – w tym decyzji ustalającej warunki służby (złożenia propozycji pełnienia służby), było nieprawidłowe. Zakwestionowanie tego uchybienia nie było jednak możliwe, gdyż podane w skardze kasacyjnej, jako naruszone, przepisy postępowania tej kwestii nie dotyczyły.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Skarżący kasacyjnie naruszenie tego przepisu upatruje w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną, mimo iż przedmiotowego postępowania nie prowadzono. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony.
Wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, CBOSA). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi w przypadkach, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę na bezczynność organu, uwzględniając stan faktyczny i prawny oceniał jedynie, czy w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. nie wydał w określonym ustawowo terminie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego I. R., do wydania której, w świetle przepisów prawa, był zobowiązany. Oznacza to, że w tym przypadku kwestia prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego nie była rozważana.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 .p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.