I OSK 1117/20

I OSK 1117/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Jakub Zieliński
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1078/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-02-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego~Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 725
art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1078/19 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego W Szczecinie z dnia 9 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1078/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia 9 września 2019 r. w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu 14 stycznia 2019 r. do Starosty Goleniowskiego wpłynął wniosek skarżącej o dokonanie zmian danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Goleniów, poprzez wpisanie, że wyłączona z produkcji rolniczej i sklasyfikowana jak tereny mieszkaniowe jest tylko część ww. działki o powierzchni [...]m2, zgodnie z treścią załączonej decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia 23 września 2009 r.
Decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. Starosta Goleniowski odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] gmina Goleniów dotyczących nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...]ha, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Goleniowie prowadzi księgę wieczystą [...], w części danych ewidencyjnych działki, wynikających z decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia 23 września 2009 r. zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni [...]ha, w zakresie zmiany części użytku Ps-III - Pastwisko trwałe klasy III w ww. działce.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 9 września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Od ww. decyzji skarżąca złożyła skargę, zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725), zwanej dalej "p.g.k.", polegające na błędnej interpretacji, sprowadzającej się do przyjęcia, że tylko ostateczna decyzja administracyjna wymieniona w art. 23 ust. 3 pkt 1 p.g.k. może być podstawą do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca nie ograniczył katalogu ostatecznych decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do takiej aktualizacji, tylko do orzeczeń wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 1 p.g.k.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że powołanie się przez skarżącą na decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia 8 lipca 2009 r. o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni [...]ha w działce numer [...] położonej w obrębie [...] gmina Goleniów nie mogło stanowić wystarczającej podstawy zgłoszonego w sprawie żądania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Każde zgłoszenie zmiany powinno być podparte odpowiednimi dokumentami prawnymi lub geodezyjnymi. Tymczasem skarżąca, pomimo złożenia stosownego wniosku, nie przedstawiła wymaganej art. 24 p.g.k. dokumentacji, w tym geodezyjnej, która potwierdziłaby, że część działki stanowi użytek rolny.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącej, organy nie wyraziły poglądu, z którego wynikałoby, że nieobowiązująca decyzja z dnia 8 lipca 2009 r. zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej obszaru [...]ha mogła być podstawą do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków, ale taka sama decyzja tyle, że zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej mniejszego obszaru ([...]ha) już nie.
Sąd zauważył, że każda z przedmiotowych decyzji zezwalających na wyłącznie gruntu rolnego z produkcji rolnej nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż żadna z nich nie została skutecznie z tego obrotu wyeliminowana. Wprawdzie w stosunku do decyzji z dnia 8 lipca 2009 r. podejmowane były różnego rodzaju rozstrzygnięcia, ale żadne z nich nie uchyliło ww. decyzji. Dlatego też okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w decyzji z dnia 23 kwietnia 2019 r. stwierdziło, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiącej użytki gruntowe RIIIb, PsIII, RIVa została wydana z naruszeniem prawa, ale nie może zostać uchylona, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne, pozostaje bez znaczenia dla oceny mocy obowiązującej decyzji z dnia 8 lipca 2009 r. Również argumentacja przywołana przez Kolegium wskazująca, że skutkiem wydania decyzji umarzającej postępowanie było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 8 lipca 2009 r. w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...]ha jest prawnie irrelewantna i na tle niniejszej sprawy nie może stanowić uzasadnienia dla przyjęcia, że decyzja ta pozbawiona jest mocy wiążącej.
Sąd zaakcentował, że żadna z decyzji wydanych przez organ w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie mogła stanowić i faktycznie nie stanowiła podstawy aktualizacji danych. Obecnie istniejące w ewidencji oznaczenie przedmiotowej działki w całości jako terenu mieszkaniowego jest konsekwencją wcześniejszej zmiany danych dokonanych przez Starostę w trybie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k., gdyż odbyło się na podstawie wniosku zgłoszonego przez stronę w 2017 r. i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej w postaci operatu technicznego przejętego do ewidencji gruntów i budynków pod numerem [...]. Okoliczność, że na dokumentację techniczną składała się również decyzja z dnia 8 lipca 2009 r. nie oznacza, że aktualizacja nastąpiła w oparciu o tę decyzję. Podstawą aktualizacji oznaczenia gruntów mógł być i był wyłączenie operat techniczny, zaś zgłoszenia zmiany w ewidencji w zakresie obecnie obowiązującego oznaczenia działki dokonała sama skarżąca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na jego błędnej interpretacji, sprowadzającej się do przyjęcia, że przy dokonywaniu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, organ może opierać się wyłącznie na treści wniosku strony i operatu technicznego, pomijając przy tym całkowicie okoliczność, iż istnieje niezgodność między wnioskiem strony i operatem, a decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej, w tym w szczególności, że wniosek i operat zawierają żądanie wpisania do ewidencji większego obszaru działki rolnej, która ma być przeznaczona na cele budowlane, niż zezwala na to decyzja o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji rolnej.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie;
2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd w związku z właściwymi przepisami prawa procesowego, które stosuje organ, a także wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Podkreślić przy tym należy, że ustalenia faktyczne w sprawie można podważyć tylko poprzez odpowiednio sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, natomiast nie można ustaleń faktycznych kwestionować poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. To przypomnienie podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej stało się konieczne z uwagi na sposób sformułowania zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę zaskarżonego wyroku do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, dalszą wypowiedź Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić już wyłącznie do oceny zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej sformułowany został jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 11 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, "polegające na jego błędnej interpretacji, sprowadzającej się do przyjęcia, że przy dokonywaniu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, organ może opierać się wyłącznie na treści wniosku strony i operatu technicznego, pomijając przy tym całkowicie okoliczność, iż istnieje niezgodność miedzy wnioskiem strony i operatem, a decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej, w tym w szczególności, że wniosek i operat zawierają żądanie wpisania do ewidencji większego obszaru działki rolnej, która ma być przeznaczona na cele budowlane, niż zezwala na to decyzja o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji".
Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tym samym okoliczności faktyczne sprawy ustalone przez organ, a skontrolowane przez Sąd I instancji nie zostały zakwestionowane, ani podważone.
Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 września 2019 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Goleniowskiego z dnia 4 czerwca 2019 r. odmawiająca aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...] w oparciu o wniosek strony z dnia 14 stycznia 2019 r. i załączonej decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia 3 września 2009 r. zezwalającej na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej, natomiast do tego wniosku nie została dołączona aktualna dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: lit h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast powołany art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma następującą treść: "Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie".
Powołany art. 24 ust. 2b ustawy reguluje dwa tryby wprowadzania zmian informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków: w pkt 1 w drodze czynności materialno-technicznej w pkt 2 w drodze decyzji administracyjnej, nadto w wymienionych podpunktach oznaczonych literami wskazano na jakiej podstawie można wprowadzić zmiany w drodze czynności materialno-technicznej, oraz w oparciu o jaką podstawę dokonuje się zmiany w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast art. 24 ust. 2c ustawy stanowi, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej może nastąpić na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z powołanego przepisu wynika tylko ogólna zasada, zgodnie z którą dokumentacja geodezyjnej przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego może być podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej. Zasada ta nie była i nie jest przedmiotem sporu. Natomiast podkreślenia wymaga, że składając wniosek o wprowadzenie określonych zmian w ewidencji gruntów np. dotyczących rodzaju użytków gruntowych, to wnioskowane zmiany muszą wynikać z dołączonej do wniosku aktualnej dokumentacji geodezyjnej, wcześniej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepis ten wprowadza podstawową zasadę zgodnie z którą wyłączenie z produkcji użytków rolnych szczegółowo wskazanych w tym przepisie, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Z powołanego art. 11 ust. 1 ustawy wynika, że aby doszło do legalnego, zgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolnej wskazanych użytków rolnych warunkiem niezbędnym jest wydanie decyzji o wyłączeniu. Jak wskazano wcześniej decyzja ta wydawana jest na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przepisy tej ustawy określają treść i warunki takiej decyzji. Wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rodzi określone sankcje przewidziane w tej ustawie. Tym samym organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może naruszyć powołanego art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem nie stosuje tego przepisu i nie dokonuje jego wykładni. Natomiast decyzja o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji rolnej wydana na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi samodzielnej podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, albowiem decyzja ta nie zawiera informacji niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, a które wynikają z przepisów ewidencyjnych, tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów wraz załącznikami. Taką podstawą do wprowadzenia zmian może być dołączony do wniosku aktualny operat techniczny czyli praca geodezyjna wprowadzona wcześniej do zasobu geodezyjnego w którym uwzględniony zostanie między innymi fakt wydania decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej.
Mając powyższe na uwadze sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny, a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.