I OSK 1117/11

I OSK 1117/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1488/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-02-03
I OZ 825/10 - Postanowienie NSA z 2010-10-26
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 23 ust. 3 oraz art. 21 ust. 7
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
w zw. z art. 28 i art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/10 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/10 oddalił skargę Z.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy.
Wojewoda S. decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto S.P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Sokołów P. jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Z.W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] sierpnia 1992 r.
Następnie, po rozpatrzeniu wniosku Z.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji podał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo,
w postępowaniu tym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło jego własność i nie powinno było ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji).
O tym, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest bowiem stanem, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest zobligowany do zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Podstawowym wymogiem postępowania prowadzonego w oparciu o treść art. 156 § 1 K.p.a. jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem
o wszczęcie postępowania nadzorczego.
W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem jest ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej pochodzi od strony postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Inny, niż Skarb Państwa i właściwa gmina, podmiot może brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawo własności lub tytuł prawnorzeczowy do tego mienia.
W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ze zgromadzonego
w sprawie materiału dowodowego wynika, że Z.W. jest najemcą lokalu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Nie posiada zatem tytułu
o charakterze prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości i nie może korzystać z przymiotu strony, której przysługiwałaby legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania nadzorczego. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy bowiem interesu prawnego podmiotów będących najemcami.
W konsekwencji stwierdził, że z tych względów zobligowany był do wydania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Powyższa decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi Z.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego roszczenie należne od Skarbu Państwa powstało w dniu zbycia mieszkania gminie, która może spełnić to roszczenie za Skarb Państwa, gdyż otrzymała je nieodpłatnie z dobrodziejstwem inwentarza i powinna uregulować długi poprzednika prawnego zbywcy, tym bardziej, że decyzja Wojewody dotknięta jest rażącym błędem i podlega unieważnieniu z mocy prawa, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U.z 2001r.Nr4,poz.24 ze. zm.) oraz stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 30 października 2001 r. K 33/00, w którym uznano przepis art. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o zmianie ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. Nr 39, poz. 442) za wadliwie sformułowany. Zdaniem skarżącego umowy zbywania mieszkań przez przedsiębiorstwa państwowe, zawarte z pominięciem prawa najemcy do pierwszeństwa w ich nabyciu powinny być uchylone, jako sprzeczne
z obowiązującym prawem. Skarb Państwa może zatem odzyskać te należności od osób trzecich (gmin, spółdzielni mieszkaniowych oraz osób fizycznych i prawnych). Ponadto przedsiębiorstwo państwowe sprzedające mieszkania z pominięciem ustawy z dnia 12 października 1994 r. zamiast pomniejszyć majątek przedsiębiorstwa (art. 7) dodatkowo uzyskało dochody ze sprzedaży lokali osobom trzecim i nielegalnie dwukrotnie się wzbogaciło. Skarżący powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 1999r.K6/98 wskazał, że rozszerzył on zasadę pierwszeństwa w nabyciu mieszkania przez uprawnionego nabywcę. W jego ocenie wzmacnia to zarzut w odniesieniu do Skarbu Państwa o bezprawnym pominięciu uprawnionych najemców w procesie zbywania mieszkań przez przedsiębiorstwa państwowe. Skarżący podniósł, że w resorcie Skarbu Państwa prowadzi się obecnie sprzedaż mieszkań w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe wyłącznie w odniesieniu do mieszkań zakładowych, do których uprawnieni najemcy zrezygnowali z prawa pierwszeństwa ich wykupienia. Tej zasady nie przestrzegano jednak w latach poprzednich, stąd roszczenie skarżącego wobec Skarbu Państwa.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy Z.W. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 K.p.a., gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawnia go do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. z dnia 26 sierpnia 1992 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczy decyzji komunalizacyjnej, wydanej w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przepisy te stanowiły podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których w/w organy pełniły funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.
O komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych
w przepisie organów. Treść tych przepisów determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i właściwe gminy. Postępowanie komunalizacyjne nie służyło więc do rozstrzygania sporów między stronami, chociaż w przypadku objęcia komunalizacją mienia niepaństwowego, podmiot, któremu służą prawa rzeczowe do nieruchomości może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, jak również domagać się weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym.
W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji sytuuje jedynie skarżącego jako stronę w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając jego wniosek nawet negatywnie, organ czyni to w drodze decyzji administracyjnej, kierowanej do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie decyzji. Sytuacja taka nie daje jednak skarżącemu uprawnień materialnoprawnych, a tylko posiadanie takich dawałoby mu możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego.
Odwołując się do treści art. 157 § 2 K.p.a. wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156-159 K.p.a. ma szczególny charakter, gdyż złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w rozumieniu art. 61 § 3 K.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zainicjowanym wniesieniem stosownego żądania, należy bowiem wyróżnić dwa stadia,
a mianowicie postępowanie wstępne i postępowanie rozpoznawcze (art. 157 § 3 i art. 158 K.p.a.). Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W pierwszym etapie organ po otrzymaniu żądania, o którym mowa w art. 157 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego zmierza do ustalenia istnienia podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W postępowaniu wstępnym organ bada, czy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji posiada przymiot strony w rozumieniu
art. 28 K.p.a. W przypadku braku interesu prawnego podmiotu występującego
z takim wnioskiem, organ stosownie do treści art. 157 § 3 K.p.a. wydaje decyzję
o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania wstępnego organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną
z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., powodujących jej nieważność, gdyż ta kwestia może być rozważana dopiero w postępowaniu rozpoznawczym.
W świetle art. 157 § 2 K.p.a. podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest strona postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a. jest to osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na poglądy doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego podał, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty
o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu
a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Interes bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (niepubl.). Elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga
o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania
z przysługujących jej praw (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, toczącego się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych, są przekształcenia własnościowe mienia zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, jako dotychczasowym właścicielem,
a gminą. Z dniem 27 maja 1990 r. (tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy) właściwa gmina nabywała z mocy ustawy własność mienia wymienionego w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Decyzja komunalizacyjna Wojewody S. z dnia [...] sierpnia 1992 r. została wydana na podstawie art. 18 ust.1 w zw. z art.5 ust 1 powołanej ustawy.
A zatem w postępowaniu komunalizacyjnym, które ma potwierdzić przejście z mocy prawa własności mienia Skarbu Państwa na gminę, uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa miejscowo gmina, która to mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, gdyż postępowanie to nie dotyczy bezpośrednio ich praw,
a komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób, zaś wszelkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA z dnia 29 września 1998 r., I SA 57/98 LEX nr 45032 i z dnia 12 października 1998 r., I SA 352/98 LEX nr 45028).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego nr 10
w budynku przy ul. [...], posadowionym na skomunalizowanej nieruchomości i bezskutecznie próbuje wykupić ten lokal po cenach preferencyjnych na podstawie prawa pierwszeństwa w nabyciu przez najemcę wynajmowanego mieszkania, na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego jego roszczenie należne od Skarbu Państwa powstało w dniu zbycia tego mieszkania gminie, natomiast gmina może spełnić to roszczenie w zamian za Skarb Państwa, gdyż otrzymała to mieszkanie nieodpłatnie z dobrodziejstwem inwentarza i powinna uregulować długi poprzednika prawnego zbywcy, tym bardziej, że decyzja Wojewody Siedleckiego dotknięta jest rażącym błędem i podlega unieważnieniu z mocy prawa, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że skoro Z.W. nie legitymuje się tytułem o charakterze prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości, to nie może korzystać z przymiotu strony postępowania i żądać skutecznie wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody S. z dnia [...] sierpnia 1992 r. W dniu 27 maja 1990 r. Z.W. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. A zatem, skoro nabycie mienia następowało ex lege, to nie można mówić o naruszeniu praw osób zajmujących lokal lub ich interesu prawnego, tym bardziej, że naruszenie prawa musiałoby nastąpić w procesach przekształceniowych. Skarżący żądając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej powoływał się na decyzję Dyrektora S. Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego w S. z dnia [...] stycznia 1985 r. [...] o przydziale mieszkania nr 10 przy ul. [...] oraz umowę najmu lokalu w budynku przy ul. [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. Z dokumentów tych wynika, że skarżący jest najemcą jednego z mieszkań znajdujących się w budynku posadowionym na skomunalizowanej nieruchomości, jednakże najem nie jest tytułem o charakterze prawnorzeczowym, który dawałby mu podstawę do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody S. z dnia [...] sierpnia 1992 r.
Sąd pierwszej instancji odwołując się do art. 47 i 48 Kodeksu cywilnego podał, że do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Tylko na mocy szczególnych przepisów przedmiotem odrębnej własności od gruntów mogą być również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków. W braku tych przepisów obowiązuje zasada wskazana w art. 47 § 1 K.c. stanowiąca, iż część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.
W przedmiotowej spawie "procesem przekazania", w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. nie jest decyzja Wojewody S. z dnia [...] sierpnia 1992 r. Podstawę prawną tego aktu stanowił art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że gmina stała się właścicielką nieruchomości z mocy samego prawa w dniu wejścia w życie tej ustawy, a nie na podstawie procesów przekształceniowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315) i tylko to zdarzenie prawne powinno być badane pod kątem, czy wówczas doszło do naruszenia prawa do nabycia przez skarżącego mieszkania lub naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wskazał, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 stycznia 2008 r., III CZP 136/07 (publ. OSNC 2009/1/9, Biul. SN 2008/1/13, Wspólnota 2008/7/44, M. Prawn. 2008/17/930 oraz Lex nr 341129) dokonał wykładni pojęcia "procesy przekazywania". Stwierdził, że prawo pierwokupu przewidziane w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315) nie dotyczy mieszkań znajdujących się na nieruchomości nabytej przez gminę z mocy samego prawa. Przepis ten nie obejmuje przypadków, w których samorząd terytorialny nabył własność mienia z mocy samego prawa, jak to m.in. przewidywał art. 7 ust. 1 czy art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro nabycie mienia nastąpiło ex lege, to nie można mówić o naruszeniu praw osób zajmujących lokal lub naruszeniu ich interesu prawnego, bowiem naruszenia te musiałyby nastąpić w procesach przekształceniowych i nieprawidłowości w tym zakresie powinny być badane na datę nabycia ex lege. Z przepisów ustawy zmieniającej wynika, że prawo pierwokupu zastrzeżone w ust. 1 art. 4 tej ustawy przysługuje tylko wtedy, jeżeli w procesach przekształceniowych naruszone zostało prawo najemcy do nabywania zajmowanego mieszkania albo jego interes prawny, przy czym naruszenie uprawnienia lub interesu prawnego tej osoby powinno być stwierdzone prawomocnym wyrokiem. Przyjęcie, że badanie naruszenia prawa lub interesu prawnego rozciąga się także na przypadki nabycia mienia przez gminę ex lege, prowadziłoby do tego, iż sąd mógłby badać legalność, a nawet celowość uwłaszczenia gmin, przewidzianego w ustawie z dnia 10 maja 1990 r., co należy uznać za niedopuszczalne. Nie mogło również dojść do naruszenia prawa pierwszeństwa wynikającego z ustawy z 2000 r. skoro decyzję wydano w roku 1992 r., zaś ustawa ta jeszcze wówczas nie obowiązywała.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżący nie wykazał żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, to nie legitymuje się on przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja o przydziale mieszkania oraz umowa najmu lokalu z dnia 1 stycznia 1985 r., na podstawie których inicjuje on postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, nie są dokumentami świadczącymi
o prawie własności do lokalu mieszkalnego, a jedynie potwierdzającymi faktyczne władanie wskazanym wyżej lokalem. Najemca lokalu nie jest podmiotem legitymującym się przymiotem strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z.W. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go
w całości zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 23 ust. 3 oraz art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 r. Nr 30, poz. 127);
2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 156 K.p.a.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy skarżący posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a.
w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ posiadanie takiego przymiotu uprawnia go do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowany uznaje się pogląd stanowiący, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego podmiotów będących użytkownikami, najemcami, użytkownikami wieczystymi lub posiadaczami bez tytułu prawnego mienia, gdyż komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a zatem nie mogą one wykazać się interesem prawnym uprawniającym je do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym. W związku z tym przeciwieństwo takiej sytuacji, polegające na wystąpieniu po stronie najemcy zmian zakresu uprawnień może powodować, że będzie on podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu, którego skutki mają na niego wpływ i to w sposób wymierny.
Autor skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu podał, że chodzi o sprzedaż po cenach preferencyjnych i szczególnie korzystnych lokalu zajmowanego przez skarżącego. Takie położenie prawne skarżącego sytuuje go w korzystnej dla niego sytuacji pod kątem możliwości wykupu przez niego mieszkania, uzyskania dobrej ceny. Przepis ten obowiązujący sprzedawcę zbywającego mieszkanie najemcy, bez możliwości sprzedaży innym podmiotom, ma przełożenie na ustalane ceny oraz wprowadza pojęcie pierwszeństwa. Pojęcie to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 lipca 1992 r. III CZP 62/92 (OSNCP 1992/12 poz. 214) stwierdzając, że pierwszeństwo najemców lub dzierżawców lokalu do nabycia zajmowanego lokalu, które łączy się z nabyciem ułamkowej części gruntu lub otrzymaniem jej w użytkowanie wieczyste (art. 21 ust. 1 cyt. ustawy) polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Ponadto wskazał, że pojęcie to zostało uściślone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 2001 r. II CKN 1181/2000 (LexPolonica nr 389710) poprzez określenie, iż prawo pierwszeństwa najemcy do nabycia zajmowanego przezeń lokalu, unormowane w art. 21 ust. 7 w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 r. Nr 30poz. 127 ze zm.) jest normą o charakterze bezwzględnym, co oznacza zakaz sprzedaży lokalu, jeżeli pozbawia ona najemcę możliwości skorzystania
z przysługującego mu pierwszeństwa, z konsekwencjami wynikającymi z art. 58 § 1 K.c. Powołał się także na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2000 r. I ACa 1422/99 (LexPolonica nr 351519), w którym, stwierdzono, że sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę może nastąpić tylko na rzecz tego najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej. Zasada ta oznacza pierwszeństwo najemcy, które pozbawia właściciela prawa wyboru kontrahentów spoza kręgu osób wymienionych w art. 21 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy.
W ocenie autora skargi kasacyjnej na mocy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skarżącemu przysługuje prawo określone w art. 34 tej ustawy. Ponadto najemcy mogą korzystać z pierwszeństwa
w nabywaniu nieruchomości tylko w przypadku złożenia przez nich oświadczenia, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie (art.4 ust. 5). Przepis ten stanowi zatem uszczuplenie uprawnień skarżącego związanych
z wykupem nieruchomości w stosunku do stanu określonego przez ustawę
o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jest to zasadnicza zmiana w kwestii jego sytuacji prawnej oraz potencjalnych możliwości. Taki stan prawny i faktyczny świadczy o zmianie położenia skarżącego w wyniku komunalizacji. Oznacza to, że usytuowanie skarżącego we wskazanej sytuacji prawnej, która bezpośrednio dotyczy jego praw czyni go uprawnionym do traktowania go jako strony w procesie dotyczącym komunalizacji.
Stowarzyszenie Obrony Praw Mieszkańców Osiedli Wojskowych reprezentowane przez B.B. pismem z dnia 10 maja 2011 r. zgłosiło swój udział w sprawie. Z kolei w piśmie z dnia 4 czerwca 2011 r. przedstawiło swoje stanowisko w sprawie wnosząc o uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a.
w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 3 oraz art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30 poz. 127 ze zm.). Należy wyjaśnić, że regulacja prawna zawarta w tych przepisach dotyczy obowiązku zawiadomienia na piśmie najemców
i dzierżawców lokali o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży oraz przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu oraz ograniczeniu kręgu osób uprawnionych do kupna lokalu. Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że ta kwestia nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji
w tej sprawie, gdyż oceniał on legalność decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] sierpnia 1992 r. dotyczącej komunalizacji nieruchomości na której znajduje się budynek w którym skarżący jest najemcą jednego z mieszkań. Podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej stanowiły art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożność stosowania powołanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego w tej sprawie powoduje, że zarzut ich naruszenia należy uznać za nieskuteczny.
W związku z powyższym jedynie ubocznie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 1 czerwca 1998 r. OPS 3/98, ONSA 1998 nr. 4 poz. 109) stwierdził, że uprawnienia najemców i dzierżawców lokali, które wynikały z obowiązującego do dnia 31 grudnia 1997 r. art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm.), do nabycia tych lokali w trybie bezprzetargowym i za cenę równą ich wartości, ustaloną w sposób określony w art. 38 tej ustawy, dotyczą zarówno lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Nie można zatem przyjąć, iż przejście w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na rzecz Miasta S.P. nieruchomości w skład, której wchodzi lokal zajmowany przez skarżącego tytułem najmu w jakkolwiek sposób godzi w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw.
Przechodząc do oceny zasadności naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania tj. art. 157 § 2 K.p.a.
w zw. z art. 28 i art. 156 K.p.a. stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony i czy może on skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Siedleckiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. [...].
Powyższa decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania komunalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1). W kwestionowanej decyzji stwierdzono nabycie przez Miasto Sokołów P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący rozstrzygała zatem o tym, czy nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania, stała się na podstawie art. 5 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. własnością gminy, na terenie której jest położona. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98 LEX nr 45032; z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 498/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W rozpoznawanej sprawie z żądaniem stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody S. z dnia [...] sierpnia 1992 r. wystąpił skarżący najemca lokalu mieszkalnego nr 10 w budynku przy ul. [...], posadowionego na nieruchomości przejętej przez Miasto S.P. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie miał on własnego, bezpośredniego i opartego na prawie materialnym interesu prawnego co do wyniku sprawy, której przedmiotem była komunalizacja spornej nieruchomości. Jeżeli zatem skarżący, nie legitymował się przymiotem strony tego postępowania, to wszczęcie postępowania nadzorczego z jego inicjatywy było w tej sytuacji niedopuszczalne. W związku z powyższym obowiązkiem organu wynikającym z art. 157 § 3 K.p.a. było orzeczenie o odmowie jego wszczęcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego statusu prawnego skarżącego względem sprawy komunalizacyjnej, której dotyczy kwestionowana przez niego decyzja nie może zmienić fakt, iż zmierza on do wykupu zajmowanego przez siebie lokalu po cenach preferencyjnych na podstawie prawa pierwszeństwa w nabyciu przez najemcę wynajmowanego mieszkania, na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.