I OSK 1115/18

I OSK 1115/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 75/17 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2017-12-20
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2016 poz 1947
art. 276 ust. 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 75/17 w sprawie ze skargi L.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od L.S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 75/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego L.S. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 maja 2017 r. L.S. doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), w którym zawarto propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. L.S. przedstawioną jej propozycję przyjęła w dniu 26 maja 2017 r. Powyższe skutkowało przekształceniem jej dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.
Pismem z dnia 17 maja 2017 r. wyżej wymieniona wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia jej propozycji służby, zaś pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na powyższe wystąpienia, w piśmie z dnia 26 lipca 2017 r. nr [...] poinformował L.S. o treści art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i wyjaśnił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak jest podstaw do złożenia jej propozycji służby.
Niezależnie od powyższego, L.S. pismem z dnia 7 lipca 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i niezałatwienie jej sprawy w terminie.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 14 lipca 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), gdyż w sprawie przedstawienia L.S. propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tych okolicznościach L.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się brakiem realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – przedstawienia jej pisemnej propozycji pełnienia służby pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania.
W uzasadnieniu skargi podała, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że określony w nim organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Potwierdza to także treść art. 170 ust. 1 tej ustawy, który wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby.
W ocenie skarżącej, dokonując analizy art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zauważyć należy, iż w tym przepisie nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, gdyż należy brać pod uwagę całą wyżej wymienioną ustawę, a także ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), jak również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca wskazała, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy Krajowej Administracji Skarbowej (wymienione w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby. Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego), wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Brak takich zapisów w powołanej ustawie rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji RP (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej). Interpretacja art. 170 ust. 1 w/w ustawy jako podstawy do tego, aby nie składać funkcjonariuszom propozycji służby wprowadza stan totalnej "prawnej anarchii", tj. możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy, komu wręczyć propozycję służby z możliwością stosowania ewidentnej dyskryminacji ze względu na wiek, płeć czy działalność związkową.
Ponadto skarżąca podała, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że funkcjonariusze służb mundurowych dla realizacji zadań powinni pozostawać neutralnie politycznymi fachowcami – temu mają służyć obiektywne przesłanki przyjęcia do służb (i odpowiednio zwalniania z nich). W literaturze wskazywano także, iż ustawodawca w toku przekształceń kadrowych nie może pozbawiać funkcjonariuszy czy urzędników prawa do sądu, gdyż taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do obrony swoich racji. Powszechnie przyjmuje się, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącej, sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część propozycję służby, jest niezgodna z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), gdyż osoby te znajdowały się w takiej samej sytuacji prawnej – wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celno-Skarbowej (a uprzednio jednolitej i umundurowanej Służby Celnej). Z tego powodu w procesie przekształceń Krajowej Administracji Skarbowej te osoby nie mogą być potraktowane odmiennie.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Przedstawił regulację zawartą w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom określonych w nim jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo do decydowania co do jej zakresu i rodzaju (tj. propozycja zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby).
W ocenie organu, odwołując się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz powtórzonej w art. 6 K.p.a. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, analizując treść przepisów omawianej ustawy nie można po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] dopatrzyć się kompetencji czy obowiązku do wydania w powyższym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego oczekiwanego przez skarżącą. Takie działanie, jako nieoparte na przepisach prawa, prowadziłoby do wydania aktu dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec powyższego przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą L.S. dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Stwierdził, że nie był związany sprecyzowanym finalnie żądaniem skargi, którym skarżąca domagała się wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby.
Wyjaśnił, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4);
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2);
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).
Ustalając okoliczności związane ze stosunkiem służbowym L.S. podał, że na mocy art. 165 ust. 3 cyt. ustawy z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachowała ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 10 maja 2017 r. przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W piśmie tym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, obowiązywać będą od dnia 1 czerwca 2017 r. Poinformowano skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w który zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. L.S. przedstawioną jej propozycję zatrudnienia przyjęła, zastrzegając, że "przyjęcie propozycji jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przypisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz jej sytuacji życiowo-osobistej". Powyższe pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań.
Sąd pierwszej instancji, powołując treść art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wyjaśnił, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:
1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);
2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, publ. OTK 1998/4/50; 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, publ. OTK ZU 1999/3/36; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, publ. OTK-A 2008/4/63);
4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, publ. OTK 1998/4/50 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).
Wskazał, że między tymi przepisami występują wzajemne relacje. Przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP istnieje "organiczna więź". Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).
Sąd pierwszej instancji podał również treść art. 60 Konstytucji RP oraz przedstawił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK 2000/4/109.
Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym narusza konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która ostatecznie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei z art. 171 ust. 1 tej ustawy wynika, że skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. W aktach prawnych pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane.
Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania – zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia zdarzeń określonych w ustawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, na treść pojęcia "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" składają się dwa odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze – wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie – nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi, wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, zaś nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego – prawa pracy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaaprobowanie twierdzenia organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei art. 276 ust. 2 ustawy o KAS stanowi, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach tej sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.
Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji w takim przypadku jest zatem art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.
Sąd pierwszej instancji reasumując powyższą część rozważań stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącej bezczynności organu (por. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Ponadto wskazał, że nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie spełnia ona bowiem warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy).
Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 cyt. ustawy). Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 omawianej ustawy, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną, dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Takie kwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego, jest zresztą zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej, może zostać zrealizowane w drodze przedstawionej w niniejszym wyroku. Należy mieć również na uwadze, że dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi – uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną – do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał , że argumentacja L.S., że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że kierownicy określonych jednostek mogą złożyć funkcjonariuszom celnym zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4), jak też propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która – jak już podano – nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższa konstatacja w sposób bezpośredni wynika z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Także brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego.
Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić zarówno z art. 165 ust. 3, jak i z art. 165 ust. 7 w/w ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że L.S. z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej, pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachowała ciągłość służby. Przepis art. 165 ust. 3 tej dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie tego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 omawianej ustawy musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 w/w ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja służby w Służbie Celno – Skarbowej, organ byłby zobligowany do wydania decyzji stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.
Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez niego propozycji zatrudnienia, obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie – jak już wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej rozważania stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego L.S. – funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).
W konsekwencji przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego L.S., co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.
Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] będzie zobowiązany uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy – a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby L.S. zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jej stosunku służbowego, poprzez wydanie stosownej decyzji. W związku z tym podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, aby w przypadku stwierdzenia podstaw do złożenia skarżącej propozycję kontynuowania służby – taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia – zgodnym z wolą strony skarżącej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza), nie wyłącza możliwości złożenia L.S. propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.
Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Podał, iż aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego – będąca elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy, równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.
Orzekając jak w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i ich konstytucyjności. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie następujących przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji zatrudnienia i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS, właściwy jest sąd administracyjny,
b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny, nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji,
c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje go do wydania takiego rozstrzygnięcia,
d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,
e) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 170 ust. 1 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby, podczas gdy jej stosunek służbowy przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku,
b) art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej z powodu wygaśnięcia stosunku służbowego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej nie wygasł, lecz przekształcił się w stosunek pracy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in. że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przedstawienie L.S. funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji nowych warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej , którą przyjęła skutkowało przekształceniem z mocy prawa dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego i brak drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżącą w skardze.
Odnosząc się do przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku wykładni art.170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stwierdził, że jest ona błędna. Powołując treść art. 170 ust. 3 omawianej ustawy wskazał, że nie istnieje potrzeba potwierdzania przez organ stanu prawnego, gdyż wynika on wprost z ustawy. W świetle art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, stosunki służby albo zatrudnienia wskazanych wyżej osób wygasają po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Przedmiotowa ustawa przewiduje zatem szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, nie następuje natomiast wygaszenie dotychczasowego stosunku służby. Wykładnia przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa. Natomiast nie wynika ona z ich literalnego brzmienia, czy też z reguł wykładni celowościowej, czy systemowej.
Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że błędne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w części regulującej zagadnienie składania propozycji zatrudnienia/pełnienia służby funkcjonariuszom, nie przewidują poddania tego rodzaju spraw kontroli sądów administracyjnych. Przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost się do tego przepisu odwoływała, jak również w sytuacji, gdyby w stosunku do L.S. miał miejsce jeden z przypadków określonych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera przypadku skarżącej – przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Ustawowy nakaz traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza jak zwolnienie ze służby wyklucza możliwość wydania decyzji w tym zakresie. Przypadki zobowiązania organu do wydania wobec funkcjonariuszy decyzji zostały wskazane w ustawie i przypadek skarżącej do nich nie należy.
W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ Krajowej Administracji Skarbowej, w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie został przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, gdyż doszło do przekształcenia stosunku służbowego L.S. z mocy prawa wskutek spełnienia przesłanek ustawowych. W przypadku zaistnienia skutków prawnych wprost na podstawie ustawy żaden organ nie jest uprawniony , a tym bardziej zobowiązany do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia administracyjnego. Doszło także do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sad pierwszej instancji naruszył również art. 133 § 1 P.p.s.a., albowiem błędnie przyjął, że w sprawie toczyło się postępowania administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.
Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie odnoszą się do podobnie ukształtowanych regulacji prawnych jak te, które są przedmiotem sporu oraz interpretacji w przedmiotowej sprawie.
Przepisy regulujące powstanie Krajowej Administracji Skarbowej są natomiast zbliżone do przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z 1998 r., poz. 872 ), które także wprowadzały instytucję ustania stosunku pracy, poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa w oznaczonej dacie. Konstytucyjność przepisów tej ustawy została poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu tego wyroku potwierdzają prawidłowość działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].
L.S., reprezentowana przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Odnosząc się do podniesionych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutów stwierdziła, iż nie zasługują one na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Następnie L.S. w piśmie procesowym z dnia 17 września 2018 r. podtrzymała wnioski i argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie L.S. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej w Gdańsku polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Przedstawiono jej bowiem jedynie pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia z dnia 10 maja 2017 r., którą przyjęła w dniu 26 maja 2017 r. Powyższe skutkowało przekształceniem jej dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.
Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skargowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego L.S..
Zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądania skarżącej jako skargi na bezczynność organu polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkował niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku modyfikacją przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność organu. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. był nieskuteczny, gdyż nie służy on powyższym celom.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 32 ust. 1 , art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów.
W tej sprawie należało zatem rozważyć, czy przyjęcie przez L.S. – funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, tj. 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, wiązało się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu.
Wskazać należy, iż to zagadnienie prawne zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, że "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił pojęcie "przekształcenia" i wskazał, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie następuje wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 omawianej ustawy, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
Obowiązku wydania przez organ decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia, nie można wywieść także z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służb Celno – Skarbowej. Przepisy te nie zawierają bowiem przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia ze służby posiada charakter zamknięty.
W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, iż podziela pogląd, zgodnie z którym domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Przy czym pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie występuje w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraźnie stanowi, że organ, decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym L.S., który za jej zgodą uległ przekształceniu w stosunek pracy. Czyni to zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zrekonstruowania podstawy prawnej umożliwiającej sądową kontrolę zakończenia stosunku służbowego w sytuacji, gdy stosunek ten uległ przekształceniu w stosunek pracy, zasadnymi.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę L.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.