I OSK 1114/23

I OSK 1114/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1507/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-22
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, oddalono skargę w pozostałym zakresie oraz oddalono skargę kasacyjną  w pozostalym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 149 § 6 i § 7, art. 184, art. 188 w zw. z art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 13 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1507/22 w sprawie ze skargi M.B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 549/14 1. uchyla pkt 3. zaskarżonego wyroku i przyznaje M. B. od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy sumę pieniężną w kwocie 4.000,00 (cztery tysiące) złotych; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. B. kwotę 400,00 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., I SA/Wa 1507/22 w sprawie ze skargi M. B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 549/14: wymierzył Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1.000 złotych (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3), oraz zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M.B. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. M. B., w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta [...] w związku z upływem wyznaczonego terminu do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 549/14, zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. S. [...] – objętą dawną księgą hipoteczną hip. Nr [...]. We wnioskach skargi zwrócono się o wymierzenie Prezydentowi Miasta [...] grzywny w wysokości 10.000 złotych, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6.000 złotych, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 549/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. S. [...] – objętą dawną księgą hipoteczną hip. Nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca wzywała organ do wykonania tego wyroku, a następnie składała kolejno skargi na jego niewykonanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., I SA/Wa 24/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r., nałożył na organ grzywnę w wysokości 2.000 złotych, stwierdził również, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., I SA/Wa 160/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nałożył na organ grzywnę w wysokości 5.000 złotych oraz przyznał od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 złotych. Ponadto Sąd stwierdził, iż bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2020 r., I SA/Wa 1314/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nałożył na organ grzywnę w wysokości 6.000 złotych oraz przyznał od Prezydenta [...]na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.500 złotych. Ponadto Sąd stwierdził, iż bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., I SA/Wa 267/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nałożył na organ grzywnę w wysokości 3.000 złotych oraz przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych. Ponadto Sąd stwierdził, iż bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., I SA/Wa 76/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nałożył na organ grzywnę w wysokości 4.000 złotych oraz przyznał od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Ponadto Sąd stwierdził, iż bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z dnia [...] marca 2022 r. M.B. ponownie wezwała Prezydenta Miasta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 549/14. Następnie skarżąca wywiodła kolejną skargę na niewykonanie ww. wyroku zauważając, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd oraz kilkukrotnego wezwania organu do wykonania wyroku, nadal nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, po zapadnięciu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. Prezydent Miasta [...] nie skierował do skarżącej ani jednego pisma, w którym podawałby przyczynę zwłoki i wyznaczałby nowy termin rozpatrzenia sprawy. W ocenie skarżącej, zasadnym jest nałożenie na Prezydenta [...]grzywny w wysokości 10.000 złotych. Pomimo zobowiązania Prezydenta [...] prawomocnym wyrokiem do rozpoznania sprawy oraz nałożenia na organ grzywny za niewykonanie wyroku, wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznanie odszkodowania nie został nadal rozpoznany. Przedmiotowe postępowanie trwa zatem niemalże 9 lat. Skarżąca zauważyła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już pięciokrotnie nakładał na Prezydenta Miasta [...] grzywnę w niniejszej sprawie. Skoro zasadnym było nałożenie grzywien, w tym pierwszej już w czerwcu 2017 r., to tym bardziej po upływie kolejnych 58 miesięcy bezczynności, zasadnym jest nałożenie kolejnej, znacznie bardziej dotkliwej grzywny. Nałożenie na organ grzywny, która z założenia miała mieć charakter dyscyplinujący, a co za tym idzie skłaniający organ do zakończenia postępowania, okazało się niewystarczające. W odniesieniu do żądania zasądzenia sumy pieniężnej wskazano natomiast, że skoro zasadnym było zasądzenie owej sumy już w lipcu 2018 r., to tym bardziej po upływie kolejnych 44 miesięcy bezczynności, zasadnym jest zasądzenie znacznie bardziej dotkliwej dla organu sumy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] podkreślił, że akta sprawy zakończonej poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie niewykonania wyroku tegoż Sądu z dnia 8 lipca 2013 r., I SAB/Wa 549/14, zostały zwrócone organowi w dniu 4 maja 2022 r. Z uwagi na notoryczne skargi składane przez pełnomocnika strony akta sprawy znajdowały się poza Urzędem od 2020 r. Z uwagi na brak akt sprawy oraz brak prawomocnego odpisu ww. wyroku Prezydent Miasta [...] nie ma możliwości jego wykonania i zakończenia postępowania. Ponadto wskazano, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2017 r., I SA/Wa 863/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż opóźnienie w realizacji wniosku wynika m.in. z postawy skarżących, których cyt.: "aktywność procesowa koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie". Podobne stanowisko Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1503/17, gdzie ponowna skarga wpłynęła 12 dni po otrzymaniu przez organ akt sprawy, cyt. "sytuacja ta spowodowała, że organ właściwie nie miał obiektywnie możliwości aby skutecznie zareagować na poprzedni wyrok i rozpoznać wniosek odszkodowawczy". Ponadto organ wskazał, iż pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. poinformowano pełnomocnika strony skarżącej w trybie art. 10 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, dającego podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. Prezydent Miasta [...] poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o wydaniu w tym samym dniu decyzji nr [...], odmawiającej przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość, wykonując tym samym ww. wyrok z dnia 5 grudnia 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w wyniku składanych skarg poprzedzanych wezwaniami do wykonania ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r., kolejnymi wyrokami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzał Prezydentowi [...]– w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. – grzywny, stwierdzając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyrokach: z dnia 2 czerwca 2017 r., I SA/Wa 24/17; z dnia 11 lipca 2018 r., I SA/Wa 160/18; z dnia 3 lipca 2020 r., I SA/Wa 1314/20; z dnia 28 lipca 2021 r., I SA/Wa 267/21 oraz z dnia 24 lutego 2022 r., I SA/Wa 76/22, Sąd ten przyznał również od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężne w kwotach: 2.000 złotych, 2.500 złotych, 1.000 złotych i 2.000 złotych. Pomimo powyższych dolegliwości organ dopiero w dniu 22 listopada 2022 r. wydał decyzję w wyniku rozpatrzenia wniosku M. B. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość w. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na bierność organu w pozyskaniu akt, które w dłuższym czasie pozostawały w dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako niezbędne celem rozpoznania skarg składanych przez M.B. w krótkich odstępach czasu. W ocenie Sądu I instancji w tym czasie możliwe było przeglądanie, wypożyczenie, a także skopiowanie akt w całości lub w części istotnej z punktu widzenia charakteru sprawy. Z takiej możliwości organ nie skorzystał. Ugruntowane w orzecznictwie sądowym pozostaje natomiast stanowisko, że bierne oczekiwanie organu na zwrot akt jest bezczynnością organu.
Sąd I instancji wskazał także, że ustalając kwotę grzywny uwzględnił nie tylko długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego ww. wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., ale miał również na uwadze, że poprzedzający tę sprawę wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., I SA/Wa 76/22 uzyskał przymiot prawomocności z dniem 14 kwietnia 2022 r. i został doręczony organowi wraz z aktami sprawy w dniu 4 maja 2022 r. Z ponownym wezwaniem organu do wykonania wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. skarżąca wystąpiła już w dniu 23 marca 2022 r., a skargę wniosła dnia 12 kwietnia 2022 r. W ocenie Sądu I instancji troska o sprawność postępowania administracyjnego i przestrzeganie przepisów prawa przez organ, a także ochrona strony skarżącej i konieczność wynagrodzenia jej cierpień i niedostatku związanych z niewykonaniem wyroku, nie usprawiedliwiają zwielokrotnionych czynności procesowych, ponawianych w niewielkim odstępie czasu. W tych warunkach Sąd I instancji stwierdził, że grzywna w wysokości 1.000 złotych jest adekwatną sankcją dla Prezydenta Miasta [...] za niewykonanie ww. wyroku. Żądanie skargi o wymierzenie grzywny w wysokości 10.000 złotych Sąd I instancji uznał za nadmierne. Jednocześnie powyższe okoliczności przyczyniły się do oddalenia skargi w części, w jakiej obejmowała ona żądanie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. B., zaskarżając wyrok w części dotyczącej grzywny wymierzonej organowi w wysokości 1.000 złotych (pkt 1. wyroku) oraz w części dotyczącej oddalenia skargi w pozostałej części, obejmującej żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 6.000 złotych (pkt 3. wyroku). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 z zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich aspektów sprawy i okoliczności, które powinny mieć wpływ na przyznanie i wysokość świadczenia pieniężnego, co w konsekwencji skutkowało znacznym zaniżeniem nałożonej na Prezydenta Miasta [...] kwoty grzywny oraz jednocześnie oddaleniem wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przedmiotowy przepis definiuje przesłankę – drastycznej zwłoki organu i to wówczas, gdy jest brak okoliczności, które ten stan rzeczy mógłby tłumaczyć, a przy tym zaistnieć musi uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi, jako jedyną podstawę przyznania sumy pieniężnej, w sytuacji gdy przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie do jakiej wysokości sąd władny jest przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężne, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w przedmiotowej części.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o wymierzenie Prezydentowi Miasta [...] grzywny w wysokości 10.000 złotych i przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6.000 złotych, jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zaś wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Badana skarga kasacyjna wniesiona została od wyroku wydanego na skutek skargi M. B. na niewykonania przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 549/14. Skarga kasacyjna wskazuje przede wszystkim na naruszenie przez Sąd I instancji art. 154 § 1 i § 7 p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do wymierzenia organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie oraz odmowy zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Mając na uwadze, iż istotą postępowania ze skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków i wymierzenie sankcji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wypada zakwalifikować jako te, które konstatują prawidłowość zastosowanych wobec organu sankcji. Do kwestii wysokości grzywny – w ocenie skarżącej kasacyjnie – nieadekwatnej do przewinienia organu, a także do kwestii odmowy przyznania skarżącej sumy pieniężnej wypada odnieść się oddzielnie.
Przepis art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Analiza powyższej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie określił przesłanek miarkowania wysokości grzywny. Nie została także określona wysokość minimalna ani też nie wskazano jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono zatem uznaniu sądu. Powyższe uwagi wyrażnie zawężają możliwość weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym rozstrzygnięcia sądu I instancji podjętego w warunkach tak ogólnie zakreślonego uznania, ograniczając badanie poprawności tegoż rozstrzygnięcia do kwestii nieuwzględnienia w podjętym rozstrzygnięciu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z sytuacja tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wymierzając organowi grzywnę w kwocie 1.000 złotych Sąd I instancji przeanalizował bowiem okoliczności sprawy i uzasadnił swoje stanowisko. Trafnie akcentował przede wszystkim wydanie przez organ decyzji i zakończenie w ten sposób okresu niewykonania ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. Zaskarżony wyrok w zakresie wysokości wymierzonej organowi grzywny uznać wypada za odpowiadający prawu. Nie nasi on cech rozstrzygnięcia dowolnego, pomijającego istotne okoliczności sprawy. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż stan niewykonania ww. wyroku trwał już od wielu lat, co jest oczywiście sytuacją nieakceptowalną, to trafnie także dostrzeżono, iż jeszcze w okresie przed przekazaniem organowi prawomocnego wyroku Sądu I instancji z dnia 24 lutego 2022 r., I SA/Wa 76/22, rozstrzygającego poprzednią skargę na niewykonanie ww. wyroku, tj. przed dniem 4 maja 2022 r. skarżąca ponownie wezwała organ do wykonania wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. (w dniu 23 marca 2022 r.), a następnie wniosła skargę w niniejszej sprawie (dnia 12 kwietnia 2022 r.). Złożony w takim terminie przez skarżącą środek prawny w istocie nie dawał organowi szans na efektywne prowadzenie postępowania zmierzającego do wykonania ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r.
Nie ulega wątpliwości, iż grzywna, o której mowa w art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a stanowi w istocie karę wymierzoną organowi za ignorowanie wyroku sądowego i jego niewykonywanie. Przy ustalaniu wysokości grzywny należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienia organu co do przyczyn niewykonania wyroku. Jeżeli po wniesieniu skargi doszło do wykonania wyroku, to przy określaniu wysokości grzywny należy także ów fakt uwzględnić (vide: postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., I OZ 449/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle powyższego, rozstrzygnięcie Sądu I instancji w kwestii grzywny nie może być ocenione jako oderwane od całokształtu okoliczności tej sprawy. Wydanie przez organ decyzji stanowiącej wykonanie wyroku, a nadto wniesienie przez skarżącą kolejnej skargi na niewykonanie wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. w takim czasie, który w istocie nie dawał organowi możliwości efektywnego prowadzenia postępowania zmierzającego do wykonania ww. wyroku, przemawiają przeciwko podwyższaniu wysokości orzeczonej grzywny, ponad kwoty grzywien już orzeczonych wcześniejszymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wymierzona organowi grzywna w kwocie 1.000 złotych uwzględnia okoliczności sprawy, kładąc szczególny akcent na fakt wykonania przez organ wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r.
Skargę kasacyjną wniesioną w powyższym zakresie uznać wypada za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, a w konsekwencji oddalić (art. 184 p.p.s.a.), o czym rozstrzygnięto w pkt 3. wyroku.
Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przewidziana w tym przepisie suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony skarżącej za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego suma pieniężna przede wszystkim ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19; wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., II OSK 1360/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, iż przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; wyrok NSA z dnia: 17 marca 2022 r., I OSK 1320/21; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2021 r., I OSK 613/21; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., I OSK 468/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W powyższym kontekście analizując rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej (pkt 3 zaskarżonego wyroku), a nadto uwzględniając, iż w toku występującego dotychczas niewykonywania wyroku sądowego skarżącej były już przyznawane czterokrotnie sumy pieniężne w kwotach od 1.000 do 2.500 złotych, odmowa przyznania sumy pieniężnej za dalszy okres niedziałania w terminie organu administracji musi być odczytywana jako niezrozumiałe działanie sądu administracyjnego. W sposób nieuzasadniony pomija ono konieczność wynagrodzenia uciążliwości, które nadal dotykały skarżącą, a ich źródłem, podobnie jak we wcześniejszych rozstrzygnięciach przyznających sumy pieniężne, było nieterminowe działanie organu, lekceważące korzystny dla skarżącej wyrok sądowy w sprawie bezczynności organu. W takiej sytuacji oddalenie skargi w zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej, potęguje poczucie bezsilności i osamotnienia strony, w sytuacji wieloletniego, bezprawnego odwlekania zakończenia sprawy przez organ administracji.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 3. zaskarżonego wyroku, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 złotych (art. 188 w związku z art. 149 § 6 i § 7 p.p.s.a.). Kwota ta w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, stanowiąc dla skarżącej rekompensatę za uciążliwości, których doznała wskutek niewykonania przez organ wyroku sądu administracyjnego. O powyższym rozstrzygnięto w pkt 1. wyroku.
W zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej przenoszącego wysokość 4.000 złotych skargę należało uznać za niezasadną i oddalić (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.
Niezasadny okazał się natomiast zarzut procesowy naruszenia art. 133 § 1 z związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich aspektów sprawy i okoliczności, które powinny mieć wpływ na wysokość grzywny oraz przyznanie i wysokość świadczenia pieniężnego. Odnosząc się kolejno do tych zarzutów wypada dostrzec, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Tym samym procesowy zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. uznać wypada za chybiony.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.