I OSK 1110/10

I OSK 1110/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1984/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-02-26
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del.WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1984/09 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o komunalizacji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1984/09 oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji na rzecz Gminy W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu sąd I instancji podniósł, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z [...] lipca 1992 r. wystąpił R. M. podnosząc, że na mocy decyzji Wojewody W. z [...] grudnia 2007 r. nr [...] stwierdzono, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] (nr dz. ewid. [...] cz.) oraz nr [...] (nr ewid. [...] cz.) nie podpadała pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 2 oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Wojewody P. z [...] lipca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu wniosku R. M. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. uznając, że konieczne było stwierdzenie, że decyzja Wojewody P. z [...] lipca 1992 r. wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nastąpiło oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przypadku wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. należy także, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Po wydaniu kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej aktem notarialnym z [...] grudnia 1994 r. Rep. A nr [...] Gmina W. oddała Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste m.in. nieruchomość będącą przedmiotem tego postępowania i przeniosła nieodpłatnie własność znajdujących się na niej budynków i budowli, które zostały przez nią wzniesione ze środków własnych. Działka w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w użytkowaniu [...]. Zawarcie tej umowy i wpis w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., stanowi oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z [...] lipca 1992 r. Ta czynność prawna nastąpiła po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i jest jej następstwem. Na skutek komunalizacji nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i Gmina rozporządziła nieruchomością w ten sposób, że obciążyła ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna z 1992 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Tak więc zdaniem organu stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organ administracji nie jest do tego uprawniony. Po wydaniu decyzji z 1992 r. skutki prawne wywołała czynność cywilnoprawna, jaką była umowa oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skutki te nie podlegają uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2009 r. i utrzymującą ją w mocy decyzji z [...] września 2009 r. zarzucając im rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ stanął na stanowisku, iż kwestia odpłatności lub braku odpłatności za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest bez znaczenia w sprawie. Organ zaprezentował zupełnie niespotykany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych chroni nie tylko rozporządzenia odpłatne ale również nieodpłatne, co stoi w rażącej sprzeczności z przepisami o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wywiedzenie, iż ma on zastosowanie również do innych sytuacji niż te, które zostały w nim enumeratywnie określone. Zdaniem skarżącego przepis ten, jako szczególny, ma zastosowanie do sytuacji w nim określonych, tj. jednoczesnego zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 oraz upływu czasu 10 lat lub wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Wprowadzony tym przepisem zakaz stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zakazem bezwzględnym, a jedynie ograniczonym do przyczyn w tym przepisie wymienionych, tj. art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Minister dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 156 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że rozpatrując tę sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Nadto organ wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się akt notarialny z [...] grudnia 1994 r., z którego wynika, że [...] nabyła odpłatnie w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] oraz nieodpłatnie własność znajdujących się na niej budynków i budowli. Zawarcie tej umowy, której skutki znalazły również odzwierciedlenie w zapisach prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. księgi wieczystej Nr [...], stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z [...] lipca 1992 r. Zawarcie umowy w przedmiocie użytkowania wieczystego nastąpiło po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i jest jej następstwem. Na skutek komunalizacji nastąpiła zmiana podmiotu do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością obciążając ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna z [...] lipca 1992 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Organy administracji nie są uprawnione do zniesienia skutków w sferze prawa cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę wskazał, że decyzja Wojewody P. z [...] lipca 1992 r. potwierdza skutek prawny, jaki wystąpił z mocy samego prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie ma więc podstaw do stanowiska, że Gmina W. po wydaniu decyzji komunalizacyjnej na podstawie na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy nie była uprawniona do rozporządzenia przedmiotową nieruchomością. Wydanie przez Wojewodę W. decyzji z [...] grudnia 2007 r. opartej o przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), która ma charakter deklaratoryjny, nie oznacza, że wszelkie czynności i zdarzenia prawne podjęte przez Gminę W. przed wydaniem tej decyzji są nieważne i powinny być usunięte z obrotu prawnego.
Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte w związku z decyzją Wojewody z [...] grudnia 2007 r. wymagało ustalenia, czy decyzja komunalizacyjna wywołała bądź nie nieodwracalne skutki prawne. Z samego faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji nie wynika obowiązek eliminacji jej z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją prowadzą do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zaskarżone w rozpatrywanej sprawie decyzje spełniają warunki z art. 158 § 2 k.p.a., wskazują też okoliczności z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji komunalizacyjnej.
WSA w Warszawie podkreślił, że nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że organ powinien uwzględnić przy ocenie decyzji komunalizacyjnej, iż doszło do nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością. Trzeba mieć na uwadze, że w dniu zawarcia umowy notarialnej z [...] grudnia 1994 r. obowiązywał przepis art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Z jego treści wynikało, iż nieodpłatność umownego przekazania nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste uregulowana była w powołanej wyżej ustawie i właściciel gruntu był obowiązany, uwzględniając roszczenie, do takiego właśnie, czyli nieodpłatnego przekazania nieruchomości i określenia opłat rocznych. Przepis art. 2c ust. 1 pkt 6 dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określał natomiast warunki, kiedy uwłaszczona spółdzielnia uiszcza pierwszą opłatę roczną i wyłączenia z tego obowiązku. Skoro zwolnienie z pierwszej opłaty rocznej wynikało z samej ustawy z dnia 29 września 1990 r. i nadal regulowane jest w art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), to nie można mówić o dowolności Gminy W. przy zawieraniu aktu notarialnego z [...] grudnia 1994 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu własności budynków na rzecz [...] Spółdzielni w W. Wobec tego nie ma też podstaw do przyjęcia stanowiska przedstawionego w załączniku do protokółu rozprawy, iż doszło do naruszenia wskazanych w tym załączniku przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
W dniu 28 maja 2010r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył R. M. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Wymieniając podstawy uchybienia przez sąd i instancji przepisów skarżący skonkretyzował swoje zarzuty podnosząc :
A. Naruszenie art. 134 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania postawionych we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) skardze zarzutów, tj. w pierwszym rzędzie zarzutu naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ) art. 156 §2 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), do którego to zarzutu WSA w ogóle się nie odniósł oraz brak merytorycznego rozpoznania zarzutów postawionych w toku postępowania, które to zarzuty podnosiły:
1/ Rażącą obrazę prawa materialnego, wyrażającą się w przyjęciu, że pomimo, iż będąca przedmiotem sporu nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa, czyli nie stanowi jego własności, to Spółdzielni [...] przysługuje użytkowanie wieczyste, co stoi w rażącej i oczywistej sprzeczności z art. 232 §1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym tylko:
Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym.
czyli że Spółdzielni [...] w W. przysługuje prawo użytkowania wieczystego ustanowione na gruncie prywatnym.
To podejście stanowi również rażące naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że:
W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
natomiast organ zaskarżonymi rozstrzygnięciami, co wprost wynika z ich uzasadnień, zmierza do tego, aby niekwestionowany już dzisiaj właściciel nieruchomości nie mógł z niej korzystać z wyłączeniem innych osób (S. "[...]") i dlatego odmawia wydania decyzji mogącej być podstawą do zmiany treści księgi wieczystej, i to również mimo tego, że przepisy prawa i zasady współżycia społecznego nie tylko nie obligują właściciela do znoszenia korzystania z rzeczy przez osobę trzecią, ale sytuacja ta jest sprzeczna z prawem, o czym jest również mowa niżej.
Tym samym wydanie zaskarżonych decyzji stanowi także naruszenie art. 64 ust.3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust.2, mają bezpośrednie zastosowanie.
2/ Rażącą obrazę art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.) w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i 5 K.p.a poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana na mocy decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 1992r. nr [...], podczas gdy na podstawie tego przepisu, odmiennie niż na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ww. Przepisów wprowadzających, nieruchomość ta, gdyby stanowiła mienie ogólnonarodowe przeszłaby na rzecz Gminy W. z mocy samego prawa.
3/ Rażącą obrazę art. 58 §1 (ew. w zb. z art. 82) w zw. z art. 234, art. 172 §1 i art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że pomimo, iż Skarb Państwa bądź Gmina W. nigdy nie były właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1994r. Rep. A nr [...] miałoby - zdaniem organu - dojść do ustanowienia użytkowania wieczystego na własności osoby fizycznej, podczas gdy zgodnie z tym przepisami fakt, iż czynność ta była dokonana w dobrej wierze po stronie nabywcy nie powoduje, że doszło do oczekiwanego skutku, a co najwyżej może być to okolicznością powodującą, że - gdyby to w ogóle było możliwie w danej sytuacji faktycznej - prawo mogłoby być nabyte w drodze zasiedzenia w okresie 20, a nie 30 lat;
4/ Rażącą obrazę art. 175 w zw. z art. 123 §1 pkt 1 Kodeksu cywilnego nie tylko przez przyjęcie, że doszło do skutku w postaci nabycia użytkowania wieczystego, podczas gdy jedynie powstały warunki do jego ewentualnego przyszłego nabycia przez zasiedzenie, ale również przez to, że skutki te (zawarcie aktu notarialnego) uznał za nieodwracalne i do tego wywołane przez decyzję administracyjną (choć o jakimkolwiek ustanowieniu użytkowania wieczystego nie ma w jej treści ani słowa), podczas gdy przepisy prawa w sposób wyraźny przewidują sytuacje wprost przeciwne.
5/ Rażącą obrazę art. 3 ust. 1 i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, że wpis w księdze wieczystej ma charakter niewzruszalny i stanowi nieodwracalny skutek prawny, podczas gdy jest to jedynie domniemanie, które może być obalone (art. 234 kpc, art. 76 §3 K.p.a.), a nawet zostało przewidziane przez ustawodawcę specjalne powództwo, kiedy obalenie tego domniemania nie jest związane z prowadzeniem innej sprawy.
6/ Naruszenie art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zastosowania rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych do czynności nieodpłatnej, jakim było nieodpłatne oddanie w użytkowanie wieczyste, gdyż za samo oddanie w użytkowanie wieczyste nie została pobrana pierwsza opłata, która jest niczym innym jako opłatą za samo nabycie prawa i nawet została objęta podatkiem od towarów i usług, jako należność od dostawy towaru - art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatku od towarów i usług.
B. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez brak ich uwzględnienia przy wydawaniu wyroku w sprawie niniejszej, a w konsekwencji przyjęcie podstawowych założeń, że:
- pomimo nieodpłatnego charakteru czynności "umownego przekazania nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste" istnieje domniemanie skuteczności tej czynności;
- Gmina W. co najmniej w dacie dokonania tej czynności była właścicielem przedmiotowego gruntu i ów "właściciel" gruntu był obowiązany, uwzględniając roszczenie, do takiego właśnie, czyli nieodpłatnego przekazania nieruchomości i określenia opłat rocznych.
Założenia te stanowią jednocześnie naruszenie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dekret o reformie rolnej) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ("rozrządzenie wykonawcze"), o ile WSA przyjął, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa własność przedmiotowego gruntu w ramach przepisów o reformie rolnej, pomimo iż grunt ten nie podpadał pod te przepisy. W takiej sytuacji doszłoby więc do naruszenia art. 2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej, § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, art. 58 §1 (ew. w zb. z art. 82) w zw. z art. 234, art. 172 §1 i art. 336 Kodeksu cywilnego i jednocześnie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP z 1997r., które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie, jak również w zw. z art. 99 Konstytucji marcowej.
Jeżeli natomiast WSA przyjął, że Gmina W. nabyła własność przedmiotowych gruntów na podstawie decyzji komunalizacyjnej, to tym samym doszłoby do naruszenia art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 z późn.zm.) w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i 5 kpa i jednocześnie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP z 1997r., które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie.
Natomiast jeśli WSA przyjął, że poprzez samo ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz [...] doszło do nabycia przez Gminę W. przedmiotowego gruntu, to tym samym doszłoby do naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 56 (a contrario) Kodeksu cywilnego i jednocześnie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP z 1997r., które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie.
Gdyby zaś przyjąć, że Gmina W. nie jest (lub nie była) właścicielem przedmiotowego gruntu, lecz pomimo to doszło do skutecznego ustanowienia użytkowania wieczystego, to tym samym byłoby to naruszenie art. 232 §1 Kodeksu cywilnego i jednocześnie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP z 1997r., które to przepisy, na podstawie jej art. 8 ust. 2, mają bezpośrednie zastosowanie.
C. Naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez brak stosownego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. brak jednoznacznego wskazania podniesionej wyżej kwestii przyjęcia przez WSA, że Gmina W. jest lub kiedykolwiek była właścicielem przedmiotowych gruntów. Jeżeli natomiast WSA przyjął, że zarówno wcześniej Skarb Państwa, jak i później Gmina W. nie byli właścicielami przedmiotowego gruntu, to z kolei nie zostało wyjaśnione, czy i w jaki sposób miałoby, zdaniem WSA, dojść do ustanowienia na rzecz [...] użytkowania wieczystego. Tak więc już choćby tylko to powoduje, że zaskarżony wyrok w sposób oczywisty narusza art. 141 §4 P.p.s.a. Raz, że uchyla się spod merytorycznej kontroli instancyjnej, a dwa, że poprzez swoją niejednoznaczność w istocie uniemożliwia sporządzenie stosownej skargi kasacyjnej.
D. Naruszenie art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 156 §2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] lipca 1992r., która z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 kpa potwierdzała w rzeczywistości i prawnie nie zachodzący skutek prawny - jaki rzekomo wystąpił z mocy samego prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - bezpośrednio wywołała nieodwracalny skutek prawny. Skutek polegający na tym, że w dniu [...] grudnia 1994r., czyli ponad dwa lata po wydaniu ww. decyzji, Gmina W. poprzez zawarcie aktu notarialnego (działając w tym przypadku jako podmiot prawa cywilnego, a nie jako organ administracyjny) złożyła oświadczenie o ustanowieniu użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie.
Jednocześnie WSA pominął, iż (zgodnie z jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą) Jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji, decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności (decyzji) o nacjonalizacji - tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.03.2005 w sprawie OSK 1176/04 (LEX nr 175372).
E. Naruszenie art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 §1 (a także art. 189) Kodeksu postępowania cywilnego poprzez objęcie przez WSA swoją kontrolą dwustronnej czynności cywilno-prawnej, jaką było umowne ustanowienie w grudniu 1994r. przez Gminę W. prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] i w konsekwencji przyjęcie - wbrew zasadzie nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet - że Gmina W. (mając przeświadczenie, iż jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości) skutecznie ustanowiła ww. użytkowanie wieczyste, co ma stanowić nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody P. z lipca 1992r. Tymczasem zgodnie z art. 1 w zw. art. 2 §1 kpc to sądy powszechne, a nie sądy administracyjne, są powołane do badania i orzekania w sprawach ze stosunków cywilnoprawnych, natomiast kwestia ważności lub nieważności (skuteczności lub nieskuteczności) decyzji administracyjnych związanych z danym stosunkiem cywilnoprawnym, to jedna z okoliczności, które sąd powszechny uwzględnia w oparciu o orzeczenia (w szczególności nadzorcze) organów administracji i bierze pod uwagę przy wydawaniu swojego orzeczenia.
F. Naruszenie art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 158 §2 i art. 107 §1 i §2 kpa poprzez pominięcie przez WSA faktu, że utrzymana w mocy przez organ decyzja nie zawiera w swojej sentencji (osnowie) wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, a co zgodnie z art. 158 § 2 w zw. z art. 107 §§ 1 i 2 kpa powinno się znaleźć w tej części decyzji. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 22 stycznia 2009r. w sprawie II OSK 1923/07 (LEX nr 478303): Podzielić należy zarówno pogląd wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i stanowisko doktryny, iż rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym, skoro art. 158 §2 kpa wprost nakłada na organ obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, a jednocześnie uwzględniwszy, że przymiot powagi rzeczy osądzonej ma samo rozstrzygnięcie - czyli sentencja lub osnowa decyzji - to zaskarżone decyzje w sposób oczywisty zostały wydane z naruszeniem art. 107 §§ 1 i 2 kpa, więc oddalenie skargi już choćby tylko z tej przyczyny było niedopuszczalne.
W dniu 12 maja 2011 r. skarżący złożył pismo procesowe w którym analizując treść art. 156 § 2 kpa zakwestionował dotychczasową wykładnie tego przepisu i dokonując swojej uznał, w odniesieniu do pkt 1,3,4 i 7 art. 156 § 1 kpa stwierdza się nieważności jeżeli nie upłynęło 10 lat od ogłoszenia doręczenia decyzji Jednakże pomimo tego , że nie upłynęło 10 lat od ogłoszenia lub doręczenia decyzji nie stwierdza się jej nieważności jeżeli wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tak więc zapis art. 156 § 2 kpa odnosi się tylko do przypadków określonych w tym przepisie i nie zawiera w swej dyspozycji normy z art. 156 § 1 pkt 2 kpa za takim rozumowaniem tego przepisu przemawia zarówno wykładnia systemowa jak i historyczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stan faktyczny niniejszej sprawy należy uznać za niesporny, a wniesiona skarga kasacyjna zawiera przed wszystkim zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 §2 i art. 158 §2 K.p.a. poprzez błędne zdaniem kasatora przyjęcie, iż fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej spowodowało nieodwracalne skutki prawne, wyłączające możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności przywołać treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211), w której stwierdzono, że "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji." W uzasadnieniu zawarto m. in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.
Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z
1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że komunalizacja nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ( nr ewid. [...] cz.) oraz nr [...] ( nr ewid. [...] cz.) została dokonana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), bowiem skomunalizowane działki nie podpadały pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tego typu uchybienie stanowi wadę decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednakże nie od razu organ był zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. czy wystąpiła pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 K.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stwierdza się nieważności decyzji bez względu na przyczyny nieważności określone w § 1, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] lipca 1992 r. r. którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ( nr ewid.. [...] cz.) oraz nr [...] (nr ewid. [...] cz.), wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na ustanowieniu w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich prawa użytkowania wieczystego, które podlega rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z akt sprawy wynika bowiem, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia
1994 r. rep. A nr [...] Gmina W. oddała [...] Spółdzielni w W. nieruchomość będącą przedmiotem postępowania i przeniosła nieodpłatnie własność znajdujących się na niej budynków i budowli, które zostały wniesione ze środków własnych przez nabywcę.
Rozpatrując kwestię nieodwracalnych skutków decyzji z dnia [...] lipca 1992 r. należy podnieść, iż nie budzi wątpliwości, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni w W. zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd w Rejonowy w W. Tak zatem badanie wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej powinno obejmować sytuację, która istniała w chwili wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność. Stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż do momentu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. decyzja komunalizacyjna Wojewody P. pozostawała w obrocie prawnym, a więc ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] ( nr ewid. [...] cz.) oraz nr [...] (nr ewid. [...] cz.), nie naruszało prawa. W konsekwencji uniemożliwia to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 §2 kpa należy zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., I OSK 739/07), przy czym należy wskazać, że zasada ta dotyczy także ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.
Sąd pragnie zauważyć, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie oceniał kwestii związanych z prawem własności oraz stosowaniem przepisów kodeksu cywilnego. Przedmiotem postępowania było wystąpienie w rozpatrywanej sprawie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie oceniał więc kwestii związanych z własnością danej nieruchomości , a wiec nie można mu także zarzucać, iż w ten sposób naruszył on art. 1 ppsa w związku art. 1 KC wchodząc w materię, w której właściwe są sądy powszechne.
Naczelny Sąd Administracyjny jako zupełnie nieuzasadnioną uznaje próbę interpretacji przez kasatora treści art. 156 § 2 kpa w ten sposób, aby uznać, że negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się jedynie do niektórych przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności wymienionych w tym przepisie. Treści art. 156 § 2 kpa wyraźnie wymienia dwie negatywne przesłanki, które umożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 będzie to upływ 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej ww. kwalifikowaną wadą prawną. Natomiast przypadku wszystkich wad nieważnościowych – wtedy, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wynika to z wykładni językowej przepisu, bowiem druga przesłanka jest wyraźnie oddzielona przecinkiem i zwrotem "a także", oznaczającym dodatkowy warunek. Stanowisko takie ma szerokie oparcie w doktrynie wedle której "w wykładni przepisu ( art. 156 § 2 kpa ) wyraźnie rysuje się przeciwstawność obu zdań przepisu, a wobec tego ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu powstania skutków prawnych nieodwracalnych ma szerszy zakres przedmiotowy niż z powodu ustanowienia terminu (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 2006, s. 731, podobnie M. Jaśkowska i A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Zakamycze 2000, s. 920 oraz R. Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 2008 , s. 845-846;)
Jako równie nieuzasadniony należy wskazać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie treści art. 141 § 4 ppsa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie sądu I instancji jest obszerne zawiera głęboką i poszerzoną analizę treści art. 156 § 2 kpa oraz przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, a nadto w całości odnosi się do zarzutów postawionych w skardze
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.