I OSK 1105/06

I OSK 1105/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1041/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-03-14
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1041/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1041/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. K. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...], w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarżący posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, licencja ta uprawnia do podejmowania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ustawa o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę posiadającego licencję obowiązek uzyskania dodatkowego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Na podstawie art.4 pkt 7 ustawy pod pojęciem "przewóz regularny" należy rozumieć publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 tej ustawy .
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji na podstawie analizy częstotliwości i godzin odjazdów pojazdu przeprowadzonej w oparciu o zapisy na tarczach tachografu, stwierdził, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym i wobec braku stosownego zezwolenia, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wymierzył przewoźnikowi karę pieniężną. Powołując się na te same ustalenia organ II instancji utrzymał w mocy decyzję o wymierzeniu kary.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenia dokonane na podstawie analizy tarcz tachografu nie są wystarczające do stwierdzenia, że konkretny transport był wykonywany w ramach przewozu regularnego. Sąd podkreślił, że z ustawowej definicji przewozu regularnego wynika, że warunkiem uznania przewozu za regularny jest podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy przez wywieszenie go na przystankach i dworcach autobusowych, jak również pobieranie należności za przejazd zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości.
Z wyjaśnień strony przedstawionych w ramach postępowania przed organem I instancji, powołanych również w odwołaniu od decyzji tego organu wynika, że nie prowadziła ona przewozów regularnych, pasażerowie umawiani byli telefonicznie, a odjazdy odbywały się zgodnie z udzielonymi zleceniami. Ponadto strona wskazała, że w dacie kontroli nie stwierdzono, by w miejscu, w którym rozpoczynano kontrolowany przejazd był wywieszony rozkład jazdy.
Z uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] wynika, że organy administracji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń, co do kwestii, czy cennik, przystanki i godziny odjazdów były rozpowszechniane w sposób przewidziany w przepisach prawa.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że poza tarczami tachografu, organy administracji nie zgromadziły dowodów świadczących o wykonywaniu przez przewoźnika przewozów regularnych. Dowodu na tę okoliczność, zdaniem sądu, nie stanowi powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt, że przewoźnik złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub że korzystał z przystanków autobusowych przy okazji wykonywania przewozów na pisemne lub telefoniczne zlecenie. W ocenie sądu, okoliczności te nie są wystarczające do przyjęcia, że miał miejsce przypadek przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Organ zobowiązany był bowiem ustalić, czy rozkład jazdy był podany do publicznej wiadomości przez wywieszenie go na przystankach i dworcach autobusowych oraz czy pobierano za przejazd należności zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości, gdyż zdaniem Sądu, zgodnie z definicją ustawową, są to warunki konieczne do uznania konkretnego przewozu za przewóz regularny.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że zasadnicze w tej sprawie kwestie spełnienia przesłanek ustawowych prowadzących do uznania spornego przewozu za regularny nie zostały należycie zbadane. Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zawiera w tym zakresie nie dające się usunąć braki świadczące o tym, że zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego.
Stwierdzenie organu, iż z uwagi na niszczenie ulotek wywieszanych na przystankach przewoźnicy podają do publicznej wiadomości rozkłady jazdy z wykorzystaniem innych form przekazywania informacji, takich jak ulotki, internet, czy telefon, Sąd pierwszej instancji ocenił jako całkowicie niewystarczające dla uznania przewozu za regularny, szczególnie, że organ nie ustalił, czy sytuacja taka rzeczywiście miała miejsce w przypadku spornego przewozu.
W ten sposób Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ uznając przewóz za regularny wyłącznie na podstawie analizy częstotliwości i godzin odjazdów pojazdu dokonanej na podstawie wskazań tachografu dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak i powołanych wyżej przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej GITD, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 pkt 7 i 18 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz nieuwzględnienie w toku tej wykładni art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego niezbędne jest wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych i stanowi to istotę przewozu regularnego. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej:p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 §1 i 133§ 1 p.p.s.a. i art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez ocenę działań administracji z punktu widzenia własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach uzasadnienia zarzutów GITD stwierdził, że wykładnia dokonana przez Sąd Wojewódzki nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym i jest dysfunkcjonalna, bo dokonana w oderwaniu od celów ustawy, co prowadzi do przekreślenia istoty istnienia art. 18 ust. 1 ustawy, gdyż chroni działania podejmowane przez przedsiębiorcę w złej wierze i dyskryminuje przedsiębiorców wykonujących przewozy regularne na podstawie zezwoleń . Narusza to zasadę równości ,praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Argument, że przewóz nie miał charakteru regularnego, gdyż nie odbywał się na podstawie ogłoszonych na przystankach lub dworcach rozkładów jazdy jest, w opinii GITD niezasadny. Definicja przewozów regularnych, jak wskazuje organ, skonstruowana została dla wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia na te przewozy. Przepis definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. W zakresie przewozów wykonywanych bez zezwolenia, argumentuje strona wnosząca skargę kasacyjną, przepis ten powinien być interpretowany w sposób uwzględniający tę okoliczność. Należy zatem poszukiwać cech konstytutywnych przewozu regularnego, ażeby móc stwierdzić, czy konkretna działalność o ustalonych cechach wymaga zezwolenia. W tym kontekście zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przewóz regularny to działalność polegająca na przewozie (a) osób, (b) w sposób regularny, (c) za ustaloną z góry opłatą. Art. 4 pkt. 7 ustawy został zaś skonstruowany dla wypadków, gdy przewóz regularny odnbywa się na podstawie zezwolenia.
Na poparcie zaprezentowanej wykładni wnoszący skargę kasacyjną powołał treść art. 4 pkt 7 in fine, gdzie mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych, zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Wykazuje bowiem, że wnioskując a contrario każdy przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. A skoro tak, to argumentem minori ad maius, tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez posiadania w ogóle zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 ustawy. Skoro więc nie wolno wykonywać przewozów regularnych sprzecznie z warunkami zezwolenia, to tym bardziej nie można wykonywać przewozów bez wymaganego zezwolenia. A sankcją za naruszenie tych warunków jest kara pieniężna orzekana na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym wnoszący skargę kasacyjną podkreśla, że sam ustawodawca zakłada, że możliwe jest wykonywanie przewozów regularnych, które jednocześnie nie spełniają wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 7 ustawy. Świadczy o tym treść np. art. 23 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, gdzie przewidziano, że jedną z przesłanek odmowy wydania zezwolenia jest wykonywanie przewozów regularnych bez takiego zezwolenia. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 7 jedną z cech przewozów regularnych tam określonych jest posiadanie zezwolenia, przyjąć należy, że sam ustawodawca nie wymaga do uznania przewozów za regularne spełnienia wszystkich elementów wskazanych w art. 4 pkt 7 ustawy.
Jeżeli zatem udowodniono, że świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają konstytutywne cechy przewozów regularnych, a taką cechą, zdaniem organu, nie jest z pewnością miejsce publikacji rozkładu jazdy, to wówczas uznać trzeba, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie. Brak stosownego zezwolenia uzasadniał zatem nałożenie kary pieniężnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż wykładnia przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, odmienna od zastosowanej przez organy, jest dysfunkcjonalna, bowiem przekształca sens obowiązywania art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co przejawia się w tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń. Wystarczające byłoby niezamieszczanie na przystankach rozkładów jazdy. Podważa to w ogóle sens starania się o zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, gdyż jedyną korzyścią z jego uzyskania byłaby wyłącznie możliwość rozplakatowania rozkładów jazdy na przystankach i dworcach. Uznanie, iż tylko to było celem wprowadzenia zezwoleń na przewozy regularne, a nie uporządkowanie tych przewozów na zasadach określonych w rozdziale trzecim ustawy, przeczy racjonalności prawodawcy.
W ramach skargi kasacyjnej GITD podniósł także, że przyjęta przez Sąd wykładnia narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, prowadzi bowiem do przyznania ochrony działań podejmowanych w złej wierze i w celu obejścia ustawy, co w konsekwencji powoduje dyskryminację przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. Podczas gdy, jak podkreślił GITD ww. przedsiębiorcy, częstokroć oprócz linii dochodowych ponoszą ciężary utrzymywania linii deficytowych (art. 22 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy), opłat związanych z udzieleniem zezwolenia (art. 41 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy), zapewnienia odpowiedniej liczby taboru na przejazdy (art. 23 pkt 1 lit. a powoływanej ustawy). Ciężarów tych, z punktu widzenia przyjętej przez Sąd interpretacji, nie muszą ponosić ich konkurenci wykonujący de facto identyczną działalność gospodarczą. Wnoszący skargę kasacyjną podnosi również, że wykładnia prezentowana przez Sąd Wojewódzki narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności, a to poprzez unikanie poszukiwania przez Sąd racjonalnej z punktu widzenia celów wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. Na poparcie powołanych argumentów skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w orzeczeniach w sprawach o sygnaturach akt I OSK 412/05, I OSK 344/05, I OSK 345/05.
Uzasadniając podniesiony zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano, że wykładnia prawa materialnego wpływa na ocenę przeprowadzonego przez organ postępowania, a wobec tego przyjęcie innej wykładni prawa materialnego i dokonywanie oceny postępowania dowodowego przez pryzmat wykładni odmiennej od przyjętej przez organ jest niedopuszczalne. Zmiana wykładni prawa materialnego powoduje zmianę perspektywy, z jakiej dokonuje się oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie wskazano w związku z tym na potrzebę badania przez organ takich okoliczności, które przy zastosowaniu przyjętej przez organ wykładni uznane zostały za nieistotne. Organ zaprezentował opinię, że wychodząc z założenia, że przepisy proceduralne mają służebną rolę względem normy materialnej i ustalenie treści tej ostatniej determinuje ocenę prawidłowości zastosowania norm procesowych, niezgodne z prawem jest jednoczesne uchylanie decyzji z powodu błędnej wykładni prawa materialnego i dokonanie oceny postępowania dowodowego z perspektywy tej zmiany. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć, zdaniem organu, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby oceny dokonywano w oparciu o odmienną od zaprezentowanej przez sąd wykładnię, ocena ta mogłaby być inna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż przewozy nie były wykonywane regularnie, gdyż pasażerowie zapisywali się telefonicznie. Nie odbierał ich z przystanków, lecz z domów, zaś od listopada 2004 r. posiada zezwolenie na dokonywanie przewozów regularnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Wniesiona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarga kasacyjna – opierająca się na zarzucie naruszenia przez WSA w Warszawie przepisu prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), nie zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć należy na wstępie, iż stosownie do art. 20 Konstytucji RP w Polsce obowiązuje zasada swobody gospodarczej, rozumianej nie tylko jako zespół norm konstytucyjnych wyznaczającym władzom publicznym, w szczególności samemu ustawodawcy, zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych, ale także jako sposób wykładni przez organy państwa przepisów prawa już ustanowionego, które ograniczają swobodne wykonywanie określonej działalności. Wykładnia takich przepisów – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae - powinna zawsze mieć charakter zawężający - ścisły.
Przepisem stanowiącym wyjątek od wspomnianej zasady swobody działalności gospodarczej jest bez wątpienia art. 18 ust. 1 powoływanej ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia właściwego organu. Sankcją administracyjną - przewidzianą w sytuacji ewentualnego prowadzenia działalności, polegającej na przewozach regularnych, lub przewozach regularnych specjalnych bez zezwolenia - jest grzywna, której rozmiar został określony w art. 92 ustawy o transporcie drogowym kwotowo w granicach od 50 złotych do 15.000 złotych.
Zasadnicze znaczenie na gruncie rozpoznawanej sprawy ma zatem ocena, czy prawidłowo WSA w Warszawie uznał, iż w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie było dopuszczalne uznanie, iż J. K. prowadził przewozy regularne bez zezwolenia, czym naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym w sposób uzasadniający wymierzenie grzywny.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że definicja legalna "przewozu regularnego", zawarta w art. 4 pkt 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w brzmieniu z dnia 24 sierpnia 2004 r., tj. z daty przeprowadzenia przez organ administracyjny kontroli w rozpoznawanej sprawie, obejmuje nie tylko taki publiczny przewóz osób i ich bagażu, który jest wykonywany zgodnie z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Jak potwierdził to NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 345/06 (niepubl.), powołanego w skardze kasacyjnej, z przewozem regularnym mamy także do czynienia w sytuacji, w której zezwolenie nie zostało co prawda wydane, ale dany podmiot działa w sposób określony w art. 4 pkt. 7 lit. a)-c), tj: przewozi osoby i ich bagaż:
a) według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,
b) zabierając pasażerów na przystankach określonych w rozkładach jazdy,
c) pobierając należność za przejazd zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości.
Również w ocenie NSA orzekającego w niniejszej sprawie przeciwny pogląd - zgodnie z którym podmiot, który trudni się publicznym przewozem osób i ich bagażu bez zezwolenia nie wykonuje przewozu regularnego, chociażby spełniał wszystkie pozostałe przesłanki wskazane w art. 4 pkt 7 ustawy jest niedopuszczalny, ponieważ prowadziłby do konkluzji, że unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przewidujące karę pieniężną za wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, jest zbędne. Oznacza to, iż dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Wystarczy zatem, iż będzie spełniona jedna z nich, np. przesłanka podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 lutego 2006 r. (sygn. I OSK 412/05, niepubl.) – również powołanym przez autora skargi kasacyjnej - przesłanka podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości nie może być rozumiana wyłącznie dosłownie. W szczególności będzie ona spełniona również w przypadku, gdy ogłoszenia te zostaną umieszczone na słupkach, lub innych nadających się do tego urządzeniach, niekoniecznie wchodzących w skład infrastruktury danego przystanku lub dworca autobusowego,a także wówczas, gdy znajdują się one na terenie przyległym, który jednakże w odczuciu potencjalnych pasażerów, ze względu na swoje usytuowanie może być uznany za teren przystanku lub dworca autobusowego. Chodzi tu więc o sytuację, w której umiejscowienie i wygląd podanego do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozkładzie jazdy może skutecznie sugerować potencjalnemu pasażerowi, że jest to przystanek autobusowy, z którego może on udać się w zamierzoną przez siebie podróż.
Zdaniem NSA, istota niniejszej sprawy sprowadza się jednakże do innego jej aspektu, a mianowicie, czy zgromadzony w sprawie przez organy materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do twierdzenia, że J. K. prowadził przewozy o charakterze regularnym bez zezwolenia, co uzasadniałoby wymierzenie kary grzywny. Przesłanka "regularności" ma tutaj kluczowe znaczenie, gdyż zezwolenie, o którym jest mowa w art. 18 ust. 1 ustawy jest wymagane wyłącznie na przewóz regularny. Ustawodawca w art. 4 ustawy przewidział bowiem także i inne formy przewozu, np. transport drogowy.
Na tym tle stwierdzić wypada, iż WSA w Warszawie trafnie ocenił, że nie sposób jest mówić o regularnych przewozach, wyłącznie na podstawie tarcz tachografu, zwłaszcza, iż organy administracji nie zgromadziły innych niezbitych dowodów świadczących o wykonywaniu przez przewoźnika przewozów regularnych. Należy zauważyć, iż istotnie nie stanowi takiego dowodu powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt, że przewoźnik złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub że korzystał z przystanków autobusowych przy okazji wykonywania przewozów na pisemne lub telefoniczne zlecenie. W ocenie sądu, okoliczności te nie są wystarczające do przyjęcia, że miał miejsce przypadek przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Organ zobowiązany był bowiem ustalić, czy rozkład jazdy był podany do publicznej wiadomości przez wywieszenie go na przystankach i dworcach autobusowych oraz czy pobierano za przejazd należności zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości. Ponieważ tego nie uczyniono - zasadnie Sąd I instancji ocenił, że organy naruszyły w sprawie art. 7 i 77 kpa.
Taka ocena zasługuje zdaniem NSA na pełną aprobatę, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że w świetle art. 23 pkt. 2 lit. c) ustawy o transporcie drogowym Minister właściwy do spraw transportu mógł odmówić J. K. udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych gdyby stwierdził, iż wykonywał on przewozy bez wymaganego zezwolenia. Ponieważ - jak wynika z akt sprawy - skarżącemu takiego zezwolenia następnie udzielono, to okoliczność tę wypada uznać za dodatkowy argument przemawiający za oceną, iż ustalenia organów w niniejszej sprawie były nieprawidłowe. Nie może być bowiem tak, że jeden organ udziela zezwolenia – pośrednio stwierdzając brak istnienia ku temu przesłanek negatywnych – a jednocześnie drugi organ prowadzi wobec tego samego przedsiębiorcy postępowanie, mające wykazać istnienie tejże przesłanki, jaką jest w tym wypadku prowadzenie przewozów regularnych bez zezwolenia. W takim wypadku mamy do czynienia z jaskrawym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywatela do administracji, o której jest mowa w art. 8 kpa.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w działaniu WSA w Warszawie naruszenia art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a..
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.