I OSK 1103/05

I OSK 1103/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska
Leszek Włoskiewicz
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II SA/Ol 74/04 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2005-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Leszek Włoskiewicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 74/04 w sprawie ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od W. K. i K. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 74/04 po rozpoznaniu skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. W uzasadnieniu podano, iż w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż w pojeździe należącym do W. i K. K., poruszającym się po drodze wojewódzkiej, nacisk na drugą oś przekroczył dopuszczalną normę. Na ponadnormatywny przewóz kierowca nie posiadał zezwolenia. Wskazano, iż przeprowadzone pomiary nie budzą zastrzeżeń, gdyż wykonano je przy użyciu wagi posiadającej świadectwo legalizacji, wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar. Fakt przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi został potwierdzony protokołem, do którego kierowca pojazdu nie wniósł żadnych uwag. Podano, iż wprawdzie organ pierwszej instancji powołał się w podstawie prawnej decyzji na nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432) lecz obowiązujące aktualnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) przyjęło tożsame uregulowania co do dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu. Wyjaśniono, iż powołane w odwołaniu zasady winy i wymiaru kary mają zastosowanie jedynie w prawie karnym, natomiast w przedmiotowej sprawie organ - w przypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm - zmuszony jest do wydania decyzji wymierzającej stosowną karę. Podano przy tym, iż kara została wymierzona w wysokości określonej w załączniku do ustawy o drogach publicznych.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. i K. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż samochód przejechał z miejsca załadunku do miejsca kontroli zaledwie kilka kilometrów, a zatem stopień ewentualnego uszkodzenia drogi oraz skutki związane z rzekomym przeładowaniem samochodu są niewielkie. Nie jest zatem zasadne wymierzanie kary rażąco wysokiej w stosunku do zabronionego czynu. Zarzucili również, iż powoływanie się przez Kolegium na bezwzględnie obowiązujący taryfikator jest błędne. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja rażąco narusza zasady słuszności i sprawiedliwości społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż przepisy ustawy o drogach publicznych w części dotyczącej wymierzania kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca określił katalog kar pieniężnych przypisanych konkretnym zdarzeniom związanym z przekroczeniem dopuszczalnych norm pojazdu, zaś ich wysokość nie jest uzależniona od długości przejazdu takiego pojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając powyższą skargę, przy uwzględnieniu treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazane.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku, nr 58, poz. 515 ze zm.) ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu i powinien być umieszczony w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Jeżeli zaś masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez stosownego zezwolenia wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Wysokość tych kar określona jest w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych (art. 13g ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.).
Jednakże dla prawidłowego wymierzenia wspomnianej kary pieniężnej niezbędne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma dokumentacja sporządzona z dokonanego ważeniem pojazdu, gdyż wynik tego ważenia stanowi podstawowy dowód w sprawie. Z protokołu z kontroli pojazdu z dnia 16 lipca 2003 r. wynika, że pomiaru nacisków osi i masy całkowitej dokonano przy użyciu wag przenośnych, posiadających świadectwa legalizacji, lecz w aktach sprawy brak jest stosownych świadectw legalizacji wag. W ocenie Sądu pierwszej instancji sam fakt dokonania ważenia pojazdu przy użyciu wagi posiadającej świadectwo legalizacji nie przesądza jeszcze o prawidłowości przeprowadzonego pomiaru. Musi on bowiem spełniać także inne przewidziane prawem wymagania, a mianowicie zachowania przewidzianej procedury przeprowadzania pomiaru, określonej mianem wymagań metrologicznych.
Zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku Prawo o miarach (Dz. U. nr 63, poz. 636 ze zm.), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003r. minister właściwy do spraw gospodarki został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania. Wymagania te zostały określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316 ze zm.), które zaczęło obowiązywać z dniem 13 marca 2004 roku. Sąd pierwszej instancji uznał, że pomiędzy wejściem w życie ustawy cytowanej wyżej, a wejściem w życie powołanego rozporządzenia, nie istniały żadne przepisy określające nie tylko wymagania metrologiczne dotyczące przyrządów pomiarowych, lecz także warunki ich właściwego stosowania i użytkowania. W dalszej części rozważań Sąd pierwszej instancji zajął się kwestią możliwości stosowania przez organy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 r. Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6/2000, poz. 40), które zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach (Dz.U. nr 55, poz. 248 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie jest ono źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Wskazał, że miało ono charakter wewnętrzny i obowiązywało tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu to zarządzenie. Nie mogło ono stanowić podstawy do wydawania decyzji wobec obywateli, co wynika wprost z art. 93 ust. 2 Konstytucji. Ponadto powołane zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar utraciło moc najpóźniej z dniem 30 czerwca 2002 r. na podstawie art. 51 ustawy z 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800).
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że w okresie od 30 czerwca 2002 r. do 13 marca 2004 r. brak było przepisów, które regulowałyby zasady dokonywania pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem niernormatywnym bez zezwolenia.
W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo istnienia podstaw prawnych co do samego nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, brak było przepisów regulujących, dokonywanie pomiarów nacisku osi pojazdu. Skutkowało to brakiem możliwości ustalenia, czy sposób dokonania pomiaru przebiegał zgodnie z obowiązującym prawem.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że gdyby nawet obowiązywały przepisy regulujące procedurę pomiaru nacisków osi w pojeździe, to protokół znajdujący się w aktach sprawy nie dokumentuje faktycznego sposobu dokonanego ważenia, a jedynie zawiera oświadczenie kierowcy o skierowanych do niego pouczeniach w tej kwestii.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie "Ppsa") decyzje organów obu instancji uchylił.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:
- naruszenie prawa materialnego tj. art. 13g ust. 1 cyt. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię,
- naruszenie przepisów postępowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 oraz art. 153, poprzez niezawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy wniosło o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania,
2. zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg spisu – według norm wskazanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że wprawdzie w dacie wydania decyzji istniały podstawy prawne do nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia to jednak z uwagi na brak jakichkolwiek przepisów metrologicznych, organy administracji nie mogły dokonywać pomiarów, w zakresie niezbędnym do ustalenia kary pieniężnej za przejazd tym pojazdem.
W ocenie skarżącego, istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy dokonany w toku kontroli na drodze pomiar nacisku osi pojazdu wykonany przy użyciu wag posiadających ważne świadectwa legalizacji i zgodnie z instrukcją producenta wag, jest wystarczający do przyjęcia za prawidłowy i zgodny z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia.
Użyte w dniu 16 lipca 2003 r. podczas kontroli na drodze wagi SAW 10C, nr fabr. 854251 i 854172, posiadały ważne do dnia 31 grudnia 2003r. świadectwa legalizacji, wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar (nr dziennika zgłoszeń 351-M32-01/178) w dniu 8 maja 2001 r. Wprawdzie świadectwa te nie zostały dołączone do akt sprawy lecz uznać należy, że skoro Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 Ppsa nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z tego dokumentu, to niewątpliwie przyznał, że postępowanie administracyjne przeprowadzono prawidłowo.
Skarżący podkreślił, że legalizacja jest sprawdzeniem, stwierdzeniem i poświadczeniem przez organ administracji miar, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne. Oznacza to, że proces legalizacji polegający na przeprowadzeniu prawnej kontroli metrologicznej przez upoważniony organ potwierdza, że przyrząd pomiarowy spełnia wymogi techniczne i metrologiczne, co umożliwia zastosowanie tego przyrządu pomiarowego do celu, dla którego jest on przeznaczony.
Nieprawidłowe jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że samo użytkowanie legalizowanego przyrządu pomiarowego, wobec braku przepisów metrologicznych, regulujących dokonywanie pomiarów nacisku osi pojazdów na podłoże, uniemożliwia przyjęcie wyników pomiaru do ustalenia kary pieniężnej związanej z przekroczeniem dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu.
Wyniki pomiaru zostały utrwalone w treści Protokołu z zatrzymania i kontroli pojazdu Nr 15/03 z dnia 16 lipca 2003 r. W pkt 12 ppkt 1 lit a–d tego Protokołu zawarto pouczenia, które w rzeczywistości stanowią zasady użytkowania wag typu SAW 10C oraz jako takie potwierdzają, że pomiar został przeprowadzony zgodnie z instrukcją obsługi, określoną przez producenta. Przy czym, protokół ten odpowiada warunkom, o których mowa w art. 68 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że istniały faktyczne możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanych pomiarów, w oparciu o protokół oraz pozostałą dokumentację w sprawie. Zatem fakt braku rozporządzenia wykonawczego prawidłowości tych pomiarów nie uchylał.
Stosownie do przepisu art. 8 pkt 1 ww. ustawy Prawo o miarach (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 grudnia 2000 r.), Prezes Głównego Urzędu Miar wydaje przepisy metrologiczne, określające wymagania, jakim powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe, podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz okresy ważności dowodów kontroli.
Przepis ten został znowelizowany art. 47 ustawy 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 120, poz. 1268), z mocą od dnia 30 marca 2001r., który nadał mu brzmienie "Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia wymagania techniczne i metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, uwzględniając warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz okresy ważności dowodów kontroli".
Przy czym, stosownie do art. 78 ww. ustawy z dnia 22 grudnia 2000r., akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych niniejszą ustawą, zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie niniejszej ustawy.
Kolejnej nowelizacji tego przepisu dokonano na mocy art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1800), z mocą od dnia 1 stycznia 2002 r. polegającej na zastąpieniu użytych w różnych przypadkach w ustawie wyrazów "Rada Ministrów" użytym w odpowiednich przypadkach wyrazem "minister właściwy do spraw gospodarki". Jednakże zgodnie z art. 51 tej ustawy, do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2002 r., zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą.
Zatem zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. wydane zostało w czasie obowiązywania jego kompetencji w tym zakresie, natomiast kolejne nowelizacje art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach, zawierały przepisy przejściowe, na mocy których wydane zarządzenie pozostawało w mocy do dnia 30 czerwca 2002 r.
Skarżący podziela stanowisko Sądu, zawarte w zaskarżonym wyroku, iż przepisy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r., stosownie do treści art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, lecz mają charakter wewnętrzny i obowiązywały jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Jednakże ww. zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zatem jej wydanie nie nastąpiło z naruszeniem art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Akt ten stanowił jedynie podstawę działania organów administracji miar, które w toku prawnej kontroli metrologicznej, wydawały świadectwa legalizacji potwierdzające, iż urządzenie pomiarowe spełnia wymogi metrologiczne oraz techniczne. Wydanie przez organ administracji miar świadectwa legalizacji oznacza, że urządzenie pomiarowe spełnia wymagania. Skarżący podkreślił, iż organy administracji właściwe w sprawach ustalania kar pieniężnych za przejazdy pojazdów nienormatywnych, jako jednostki organizacyjne nie były uprawnione do stosowania przepisów zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar, albowiem adresatem zarządzenia były organy administracji miar. Zatem zarządzenie z dnia 22 grudnia 2000 r. Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40) w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu, nie mogło służyć ocenie, czy ważenie pojazdu przez pracowników zarządu dróg odbyło się zgodnie z wymaganiami metrologicznymi. Odmienne stanowisko prowadziłoby do naruszenia przepisów o właściwości organów.
Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że dopiero z chwilą wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. z 2004r. Nr 35, poz. 316), tj. 13 marca 2004 r., zostały określone procedury pomiarowe, stosowane wobec obywateli, skarżący wskazał przepis kompetencyjny, o którym mowa w art. 9 pkt 3 (skarżący błędnie powołał ust. 3 zamiast pkt 3) ww. ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, poz. 636 ze zm.).
Zdaniem skarżącego przepis ten nie daje legitymacji ministrowi właściwemu do spraw gospodarki do wydania rozporządzenia w przedmiocie określenia procedur związanych z użytkowaniem legalizowanego przyrządu pomiarowego.
Natomiast wydane w oparciu o ten przepis (art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, poz. 636 ze zm.) rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316) odczytywać należy, jako wskazanie szczegółowego sposobu przeprowadzania prawnej kontroli metrologicznej poprzedzającej wydanie świadectwa legalizacji, które zawiera również uregulowania systemowe, skierowane do producentów przyrządów pomiarowych (wymagania techniczne i metrologiczne, które powinien spełniać przyrząd pomiarowy). Brak w nim natomiast wskazania sposobu, w jaki urządzenia mają być użytkowane po wprowadzeniu do obrotu, albowiem sposób ten określany jest przez producenta w instrukcji obsługi.
W ocenie skarżącego, gdyby przyjąć tok rozumowania Sądu za prawidłowy, to również obecnie nie byłoby określonej procedury pomiarowej, stosowanej wobec obywateli, przy wykonywaniu czynności związanych z ważeniem pojazdów.
Oznacza to, że brak było uzasadnionych podstaw do sformułowania przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia przez organu obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
Niezależnie od powyższego, podniesiono również zarzut, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co dalszego postępowania, które powinny być jasne i czytelne. Ponieważ organ administracji jest związany wyrokiem to chcąc go prawidłowo wykonać, nie powinien mieć jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu dyspozycji.
Skarżący wskazał także na niekonsekwencję Sądu i związaną z tym faktem sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem wyroku. Gdyby przyjąć wywody przedstawione w uzasadnieniu wyroku za prawidłowe to Sąd ten uznając, że skoro w chwili dokonywania kontroli na drodze w dniu 16 lipca 2003 r., brak było jakichkolwiek przepisów metrologicznych, a organy administracji nie mogły dokonywać pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, to należało stwierdzić nieważność obu decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a nie dokonać ich uchylenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że jest związany podstawami (art. 174 Ppsa) i wnioskami skargi w zakresie zaskarżenia (art. 176 Ppsa). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż te, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, której przesłanki normatywne określa art. 183 § 2 Ppsa. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom określonym przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie powołuje art. 174 Ppsa, lecz uchybienie to nie dyskwalifikuje tej skargi w stopniu uzasadniającym konieczność jej odrzucenia.
Ocenę zasadności niniejszej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia określonych przepisów prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 Ppsa, ponieważ wymienione w hipotezie art. 145 § 1 lit. c przepisy postępowania, nie obejmują swym zakresem art. 145 (por. wyrok SA z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt FSK 1471/04 Lex 164057). Podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 Ppsa stanowić mogą jedynie przepisy, które regulują proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko wtedy, gdy nadano rozstrzygnięciu inna formę niż przewidziana w przepisie. Przepis art. 145 Ppsa jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym sądem. Natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Z tych względów uznać należy, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa był niezasadny.
Natomiast jako uzasadnione ocenić należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 zdanie drugie Ppsa i art. 153 Ppsa,
Zgodnie z art. 141 §4 zd. drugie Ppsa, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stosownie do art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ administracji jest obowiązany do zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku zarówno wtedy, gdy dotyczy ona zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego oraz do wskazań dotyczących dalszego postępowania.
W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania oceny prawnej. Ograniczył się do stwierdzenia, że wprawdzie istniały podstawy prawne do nałożenia na skarżących kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, to brak przepisów regulujących dokonywanie pomiarów nacisku osi pojazdu nie pozwala na ustalenie, czy sposób dokonania pomiaru był zgodny z prawem. Jednocześnie wskazał, że gdyby nawet uznać, że przepisy regulujące procedurę pomiaru nacisków osi pojazdu na podłoże obowiązywały, to znajdujący się w aktach sprawy protokół sposobu ważenia pojazdu nie dokumentuje.
Sąd ten jako podstawę prawną uchylenia decyzji organów obu instancji podał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a więc inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.
Zauważyć należy, iż ze znajdującego się w aktach sprawy protokółu kontroli z dnia 16 lipca 2003 r. wynika kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono oraz jakie uwagi zgłosiły obecne tam osoby. Ponadto protokół ten stwierdza, że odczytu z wag dokonano w obecności kierowcy, udostępniono mu do wglądu legitymację służbową i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych oraz protokół z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów. Kierowca został poinformowany o wymaganiach związanych z dokonywaniem pomiarów.
Wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji czyniąc organowi zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie określił jakie elementy tego protokółu uniemożliwiały zweryfikowanie prawidłowości dokonanych pomiarów. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sformułowano i nie przedstawiono jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego.
Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż zarządzenie Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000 poz. 4), wydane w oparciu o delegację ustawową wskazaną w art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248 ze zm.) w świetle przepisów Konstytucji RP jest aktem prawnym o charakterze wewnętrznym. Oznacza to, że zawarte w nim przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
Z akt sprawy wynika, że przepisy powołanego zarządzenia nie stanowiły podstawy prawnej decyzji wydanej w tej sprawie. Przepisy omawianego zarządzenia nie odnosiły się do kwestii uprawnień czy obowiązków prawnych stron postępowania administracyjnego, a regulowały zasady prawnej kontroli metrologicznej jakiej poddawane były przyrządy pomiarowe przez organy administracyjne miar w formie legalizacji, uwierzytelnienia bądź zatwierdzenia typu, a nie zasady prowadzenia postępowania w tych sprawach Przepisy tego aktu prawa wewnętrznego obowiązywały organy dokonujące ważenia pojazdów w ruchu.
Zauważyć należy, iż zarówno pod rządami ustawy z dnia 9 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 148 ze zm.) jak i obowiązującej od 1 stycznia 2003 r. ustawy z dnia 11 maja 2002 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 293, poz. 2441) mogły być użytkowane tylko te przyrządy pomiarowe, które posiadały ważną legalizację.
Wskazane przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości co do istnienia wiążących przepisów metrologicznych wyjaśniają przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach.
Zgodnie z art. 27 tej ustawy przyrządy pomiarowe zalegalizowane przed dniem wejścia w życie ustawy, niespełniające jej przepisów, mogą być nadal legalizowane, o ile spełniają wymagania dotychczasowych przepisów, lecz nie dłużej niż przez 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy.
Z przepisu tego wynika, że pomimo wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. nowej ustawy w zakresie legalizacji używanych urządzeń zachowały moc przepisy dotychczasowe, a więc wydane na podstawie ustawy z 1993 r. W art. 29 nowej ustawy przewidziano także moc obowiązującą dotychczasowych przepisów wykonawczych w zakresie prawnej kontroli metrologicznej (nie dłużej jednak niż przez rok od dnia wejścia w życie ustawy).
Oznacza to, że do czasu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 10 lutego 2004 r. w tej materii obowiązywały przepisy dotychczasowe, a wiec zawarte w zarządzeniu nr 39.
Zauważyć należy, że nowelą do ustawy - Prawo o miarach z dnia 27 maja 2004 r. został wprowadzony przepis art. 29a, w którym przewidziano możliwość dalszej legalizacji prawnej (przepisów pomiarowych zalegalizowanych do dnia 31 grudnia 2003 r.) wyznaczając granice czasowe do 31 grudnia 2013 r. Z tych względów należało przyjąć, że obowiązująca regulacja prawna pozwalała na użytkowanie urządzeń pomiarowych wprowadzonych pod rządami poprzednich przepisów.
Należało zatem rozważyć, czy waga użyta w tej sprawie do ważenia przedmiotowego pojazdu w dniu 16 lipca 2003 r. spełniała od strony formalnoprawnej wymagania warunkujące dopuszczenie jej do użytkowania.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna oparta była na uzasadnionych podstawach, co stosownie do art. 185 § 1 Ppsa uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze fakt, że podstawą uchylenia wyroku było uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesna stała się ocena zarzutu naruszenia wskazanego w skardze przepisu prawa materialnego. Zarzut ten należy rozpatrywać przy niewadliwie ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym. Należy jedynie wskazać, iż powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 13g ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) nie był w sprawie stosowany.
Podstawę materialnoprawną decyzji obciążającej W. K. i K. K. karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, stanowił obowiązujący wówczas art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 13g został dodany ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) i wszedł w życie w dniu 24 listopada 2003 r., a więc już po wydaniu decyzji w tej sprawie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu w tej sprawie od zasądzenia od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.