I OSK 1100/24

I OSK 1100/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 502/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-02-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 17a ust. 3
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 502/23 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sądu Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 502/23, oddalił skargę Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W skardze złożonej w dniu 23 listopada 2023 r. Gmina Wrocław zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki numer [...], ..., [...] - poprzednio działka nr [...], [...] obręb [...] w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej "Przepisy wprowadzające").
Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji ww. nieruchomości. W związku z powyższym, Wojewoda sporządził oraz wysłał do Gminy Wrocław oraz do PKP S.A. pismo z dnia 8 maja 2019 r. wskazujące na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego, tj. dokumentów w kwestii przekazania m.in. przedmiotowej nieruchomości przed 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP.
Zdaniem skarżącej, z uwagi na powyższe okoliczności uznać należy, że Wojewoda Dolnośląski najpóźniej pismem z dnia 8 maja 2019 r. wszczął w powyższej dacie, z urzędu, postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości. Skierował bowiem do stron postępowania administracyjnego – ustalonych jako PKP SA oraz Prezydent Wrocławia – pismo wzywające PKP SA do dostarczenia dokumentów wymaganych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w kwestii komunalizacji. Wskazano, że organ nie wydał decyzji w sprawie i nie podejmuje żadnej aktywności. Jego ostatnia czynność miała miejsce w dniu 23 marca 2023 r.
Jednocześnie skarżąca Gmina zauważyła, że w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie. W ocenie Gminy, za taką zaś należy w sprawie uznać skierowanie w dniu 8 maja 2019 r. pisma do stron.
Ponadto strona wyjaśniła, że ww. pismo Wojewody zawierało sygnaturę akt sprawy administracyjnej, a zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011, nr 14 poz. 67), sygnatura 7532 oznacza sprawę dotyczącą "przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa".
Z powyższego Gmina wywodzi fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie komunalizacji nieruchomości co najmniej od dnia 8 maja 2019 r. Jako obecną sygnaturę, pod którą prowadzona jest sprawa odnosząca się do ww. nieruchomości wskazano NRŚ-OR.7532.295.2017.KS. Wyjaśniono również, że dla strony nie ma znaczenia, czy organ prowadzi jedno postępowanie dla każdej nieruchomości z osobna, czy też wszczyna postępowanie dla wielu. Zdaniem strony, obowiązek działania organów na podstawie i w granicach prawa oznaczać będzie, że w niniejszej sprawie pismo skierowane przez Wojewodę nie może stanowić luźnej korespondencji wysyłanej bez jakiegokolwiek trybu. Podkreślono, że przepisy K.p.a. nie przewidują takiego trybu załatwiania spraw.
Odnosząc się do treści art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających, skarżąca Gmina wywiodła ustawowy obowiązek wszczęcia przez Wojewodę postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę własności nieruchomości oraz do jego zakończenia. Obligatoryjność wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, zdaniem strony, oznacza, że Wojewoda nie miał dowolności co do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Ustawowy obowiązek oraz posiadanie przez organ wiedzy o możliwości podlegania nieruchomości pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 oznaczają w ocenie skarżącej, że najpóźniej z dniem 8 maja 2019 r. Wojewoda wszczął postępowanie w tym przedmiocie.
Wskazano, że od dnia wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jego zakończenia. Ponadto, Wojewoda nie informował strony o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy ani o przyczynach zwłoki w jej załatwieniu. Według skarżącej Gminy takie działania organu wskazują jednoznacznie, że jest on bezczynny w postępowaniu dotyczącym komunalizacji przedmiotowych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Sąd wskazał, że w analogicznych sprawach, WSA we Wrocławiu oddalał skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody. Przedstawione w tych wyrokach stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie zaaprobował.
Przywołując orzeczenie NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22, Sąd I instancji stwierdził, że art. 61 § 1 K.p.a. nie jest normą, na podstawie której można by ustalić, w jaki sposób ma dojść do wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. O tym decydują co do zasady przepisy prawa materialnego, które określają, czy inicjatywa co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego ma wyjść od strony, czy też organ administracji publicznej powinien ten stosunek skonkretyzować z urzędu. Podano, że jak zauważył NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2021 r. I OSK 495/21, sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych (tak też NSA w wyroku z 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08), co oznacza, że żaden podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu.
Sąd wskazał, że jeżeli zatem przepis art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających stanowił, iż w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi wojewodzie do dnia 31 grudnia 2005 r., postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, wojewoda wszczyna z urzędu, to powyższe expressis verbis wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności, a w konsekwencji ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie.
W ocenie Sądu nie ma także podstaw do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wszczęcia przez Wojewodę z urzędu postępowania komunalizacyjnego, czego wyrazem zewnętrznym było pismo tego organu z dnia 8 maja 2019 r. Wobec tego nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie komunalizacji działek nr [...], ..., [...] – poprzednio działka nr [...], [...] obręb [...], a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Zdaniem Sądu pismo to stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez skarżącą Gminę postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami K.p.a. w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest skarżąca, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Pismo z dnia 8 maja 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., w związku z licznymi wystąpieniami skarżącej, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. W ocenie Sądu zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Sąd I instancji zgodził się z argumentacją Wojewody, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Zdaniem Sądu przeciwny wniosek pozbawiałby Wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Od powyższego wyroku skarżąca Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, zrzeczono się rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 stycznia 2020r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 462 – dalej "Ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym") w związku z art. 17a, ust. 3 Przepisów wprowadzających, który obowiązywał do dnia 16 kwietnia 2020 r., poprzez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., podczas gdy:
• art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości,
• art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych.
Wskazano, że w tej sytuacji prawnej do dnia 16 kwietnia 2020 r. Wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław własności nieruchomości położonej we Wrocławiu oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia, obręb [...], AM- [...] jako działki numer [...], ..., [...] – poprzednio działka nr [...], AM-[...] obręb [...] (dalej: "nieruchomość") oraz do prowadzenia w/w postępowania do czasu jego zakończenia.
2. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw.z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 37 §1 pkt 1) K.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji, kiedy w sprawie występowała jawna bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w podejmowaniu przez w/w organ czynności w postępowaniu komunalizacyjnym. A także miało miejsce opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie;
2. art, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1, pkt 1) K.p.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji, kiedy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i 77 K.p.a., ponieważ Wojewoda Dolnośląski pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do PKP S.A., jak i do Gminy Wrocław. W/w pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda Dolnośląski podjął, tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: PKP S.A. oraz Gminy Wrocław, oczekując od PKP S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania, bądź zarządu, do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody Dolnośląskiego (tamże pod poz. numer [...] znajduje się nieruchomość wskazywana w postępowaniu ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego);
3. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a. oraz w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji, kiedy działanie organu (tu: Wojewody Dolnośląskiego) naruszało art. 8 K.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań, i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu (do czego do dnia 16 kwietnia.2020 r. był ustawowo zobligowany), lecz wszczął de facto to postępowanie – ustalając krąg stron postępowania (tu: Gmina Wrocław oraz PKP SA), ustalając przedmiot tego postępowania (komunalizacja) oraz kierując do PKP S.A. precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji, a następnie przyjmował i kierował pisma dot. nieruchomości do ustanowionych przez obie strony postępowania pełnomocników. Takie czynności organu są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Samo uchybienie Wojewody Dolnośląskiego w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym;
4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a. oraz w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji, kiedy działanie organu (tu: Wojewody Dolnośląskiego) naruszyło art. 6 K.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bezkrytycznie za stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że występuje w K.p.a instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym – a tym samym – nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Takiego sposobu działania/załatwiania spraw przez organy administracji publicznej K.p.a. po prostu nie przewiduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny, (a uprzednio Wojewoda Dolnośląski), nie sprecyzował podstawy prawnej "ogólnej informacji", nie opisał też, czy odpowiedzi/twierdzenia stron oraz ewentualne dokumenty przedstawiane przez strony w nawiązaniu do "ogólnej informacji" podlegają już przepisom K.p.a., czy może nie są wiążące w żaden sposób dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął również fakt, że Wojewoda Dolnośląski wysyłał i przyjmował korespondencję od pełnomocników stron postępowania, w tym wniosek pełnomocnika PKP S.A. o zawieszenie postępowania. Zgromadzone w aktach sprawy pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. skierowane zarówno do PKP S.A., jak i do Gminy Wrocław, jasno wskazuje, że Wojewoda Dolnośląski podjął, tj. rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji, z udziałem PKP S.A. oraz Gminy Wrocław, oczekując od PKP S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania, bądź zarządu, do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody Dolnośląskiego. Konsekwencją wszczęcia postępowania była dalsza wymiana pism pomiędzy stronami, w tym kierowana do ustanowionych pełnomocników stron postępowania. Przepisy K.p.a. nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny, niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Pozyskiwanie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w ramach luźnej korespondencji prowadzonej przez organ nie jest dopuszczalne przepisami prawa, jako naruszające art. 8 K.p.a. Tak uzyskane dowody/informacje nie posiadałaby także jakiejkolwiek wiarygodności dowodowej. Przepisy K.p.a. nie przewidują kierowania pism do ustalonego kręgu stron postępowania, w tym do ustanowionych pełnomocników stron w sprawie w sposób inny, niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Uznanie, że możliwe jest wieloletnie prowadzenie wymiany pism przez organ administracji publicznej, do ustalonego kręgu stron, pod ustaloną sygnaturą, poza trybem przewidzianym w K.p.a., w inny sposób niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że braku wykonywania swoich obowiązków w toku postępowania administracyjnego nie można usprawiedliwiać tezą o braku prowadzenia postępowania. W ocenie skarżącej Gminy, data podjęcia przez organ pierwszej urzędowej czynności to data pierwszego pisma Wojewody Dolnośląskiego w sprawie, czyli data 8 maja 2019 r. W tej bowiem dacie wezwanie organu I instancji zostało skierowane do obu stron postępowania – wcześniej ustalonych poprawnie przez organ I instancji. Od tej daty dokonywano dalszych typowych czynności w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, łącznie z wniesieniem przez pełnomocnika PKP S.A. wniosku o zawieszenie postępowania.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji całkowicie pominął okoliczność, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu, lecz wszczął de facto to postępowanie ustalając krąg stron (Gmina Wrocław oraz PKP S.A.), ustalając przedmiot postępowania (komunalizacja) oraz kierując do PKP S.A. precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który wpływa bezpośrednio na komunalizację nieruchomości. Podkreślono, że ww. pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. skierowane do PKP SA i do Gminy Wrocław oznaczone było sygnaturą akt sprawy NRŚ-OR.7532.158.2017.KS.
Wskazano, że do dnia 16 kwietnia 2020 r. Wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław własności nieruchomości oraz do prowadzenia w/w postępowania do czasu jego zakończenia – na podstawia art. 17a ust. 3 Przepisów wprowadzających.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W piśmie z dnia 6 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wskazał na potrzebę uwzględnienia w niniejszym postępowaniu dotychczasowego, najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach wydanych ze skarg Gminy Wrocław w analogicznych stanach prawych oraz analogicznych stanach faktycznych. Podano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach:
- z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 494/24,
- z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 495/24,
- z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 496/24,
- z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 497/24,
uwzględnił stanowisko Gminy Wrocław i uchylił zaskarżone wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz przekazał temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.
Podkreślono, że skargi kasacyjne w sprawach zakończonych w/w wyrokami, byty oparte przez Gminę Wrocław na tych samych podstawach kasacyjnych, co skarga kasacyjna Gminy Wrocław w niniejszej sprawie, w tym między innymi były oparte na zarzutach dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istota tych wszystkich zarzutów i istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie komunalizacyjne i czy można uznać, aby pismo z dnia 8 maja 2019 r. wystosowane przez Wojewodę było pierwszą podjętą czynnością w sprawie.
Przed odniesieniem się do istoty rzeczy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17a ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin - z mocy prawa - na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania tych spisów, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Obowiązujący zaś do dnia 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio.
Z treści w/w unormowań wynika zatem, że norma prawna art. 17a ustawy komunalizacyjnej obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, stały się - z mocy prawa - własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania, prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się zaś poprzednio w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege, a złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Jeśli zaś gmina nie dopełniła swoich obowiązków, związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że były nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony i wydać stosowną decyzję potwierdzającą.
Z powyższego więc wynika, że przepisy ustawy komunalizacyjnej wprawdzie zawierały podstawę prawną dla działania organu wojewódzkiego z urzędu, ale nie nakładają na niego obowiązku wszczęcia takiego postępowania co do każdej nieruchomości, którą gmina jest zainteresowana a tylko wtedy, gdy do komunalizacji danego mienia istotnie doszło. Przepisy te nie przewidują również terminu, w którym takie postępowanie winno być bezwzględnie wszczęte. Tego rodzaju wymogi nie wynikają również z treści przepisu art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw. W/w przepis przewiduje bowiem jedynie, iż postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.
O tym więc, czy w stosunku do danej nieruchomości winno być z urzędu wszczęte postępowanie komunalizacyjne (tj. czy informacje, którymi dysponował organ wojewódzki uzasadniały wszczęcie takiego postępowania) oraz o dacie jego wszczęcia decyduje sam wojewoda. Zdaniem składu orzekającego, organ wojewódzki nie miał obowiązku zawsze wszczynania ( i to w określonym terminie) określonego postępowania komunalizacyjnego, tylko z tego powodu, że Gmina Miasta Wrocławia takim postępowaniem była zainteresowana
Z tego zatem powodu, zarzuty kasacyjne oparte na art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw i art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej nie były zasadne.
Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych wskazać trzeba, że ich podstawą było prezentowane przez skarżącą stanowisko, iż wspomniane wyżej pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2019 r. wysłane do PKP wszczęło postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 4.
W związku z tym skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż w/w pismo zostało zaadresowane do A.B. - Dyrektora Oddziału [...] PKP SA we Wrocławiu i zawierało informację, że (cyt.): "w okresie od czerwca 2017 r. do dnia sporządzania niniejszego pisma wpłynęły do urzędu wojewódzkiego liczne wystąpienia Gminy Wrocław sygnalizujące istnienie podstaw do wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych (...)". W piśmie tym Wojewoda omówił dalej znaczenie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 4/17) zwracając uwagę iż w związku z jej treścią jest on obecnie zobligowany do dokonywania oceny przesłanego mu materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego a dotyczącego kilkuset (wskazanych w wykazie dołączonym do pisma ) nieruchomości. Z tego zaś powodu, że jednostki PKP w części tych spraw, w których organ podjął już czynności wyjaśniające, informując o przedsięwziętych działaniach mających na celu odnalezienie stosownych dokumentów, świadczących o prawach PKP do tych nieruchomości, jednocześnie wnioskowały o przedłużenie terminów rozpatrzenia spraw, Wojewoda, niniejszym pismem, zwracał się do jego adresata o pilne wszczęcie kompleksowej kwerendy w celu pozyskania dokumentów dotyczących nieruchomości objętych załączonym do pisma wykazem nieruchomości.
Jak wspomniano wyżej pismo to zostało wysłane do Dyrektora Oddziału [...] PKP SA we Wrocławiu a do wiadomości otrzymały je ponadto: Gmina Wrocławia i PKP SA (Centrala).
W ocenie zatem składu orzekającego, zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż omawiane pismo nie mogło być uznane za pierwszą czynność podjętą wobec stron w sprawie o wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do konkretnej nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], ..., [...] – poprzednio działka nr [...]. Jego treść odnosiła się bowiem do kilkuset różnych nieruchomości a miała jedynie na celu wcześniejsze uprzedzenie adresata pisma o zaistniałym stanie rzeczy po to aby, w przypadku wszczęcia określonego konkretnego postępowania komunalizacyjnego, mogło się ono sprawniej toczyć niż postępowania dotąd prowadzone. Zatem pismo z dnia 8 maja 2019 r. istotnie miało tylko charakter ogólny i informacyjny a więc nie stanowiło pierwszej czynności dokonanej w konkretnej sprawie. Z tego też powodu nie można było twierdzić, że wystosowując owo pismo – jak podnoszono w skardze kasacyjnej – organ wojewódzki ustalił krąg stron postępowania i jego przedmiot. Pismo z dnia 8 maja 2019 r. nie zostało także przy tym skierowane do stron ewentualnego, przyszłego postępowania związanego z komunalizacją działki nr [...] gdyż, zostało wysłane tylko do Dyrektora Oddziału [...] PKP SA we Wrocławiu, zaś Gmina Wrocławia i PKP SA (Centrala) otrzymały jego kopie jedynie "do wiadomości".
W tych warunkach przedstawione na wstępie zarzuty procesowe również nie były usprawiedliwione. Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, nie pominął bowiem faktu istnienia omawianego pisma z dnia 8 maja 2019 r. (zarzuty dot. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i § 3 oraz art. 37 §1, pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a.) a organ wojewódzki nie wszczął w tym przypadku - z urzędu - postępowania komunalizacyjnego (zarzuty oparte na art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i § 3 oraz art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a.).
Skoro zaś nie zostało w ogóle dotąd wszczęte postępowanie administracyjne, to brak było jakiejkolwiek podstawy dla żądania wskazania w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu prawnego, które umożliwiał prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego korespondencji. Korespondencja ta nie była bowiem prowadzona na podstawie przepisów procedury administracyjnej a jej podstawę stanowiły przepisy regulacji ustrojowych, regulujących działanie organu wojewódzkiego a także wynikało to z samej jego istoty. Nie budzi bowiem chyba żadnych wątpliwości, że organy państwa mają prawo komunikować się zarówno innymi organami, jak również z wszystkimi innymi uczestnikami życia społeczno – gospodarczego, jeśli wystąpi tego rodzaju potrzeba. Dlatego też także zarzuty dot. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz art. 37 §1, pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a.) nie były skuteczne.
Tym samym nieusprawiedliwione okazało się ostatecznie zarzucanie przez skarżącą Sądowi Wojewódzkiemu, iż w sposób istotny naruszył: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 §1, art. 35 §1 i §3 oraz w związku z art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. ponieważ oddalił skargę Gminy Wrocław w sytuacji kiedy w sprawie występowała rzekomo jawna bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie komunalizacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości.
Analogicznie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z dnia: 24 kwietnia 2024 r, sygn. akt: I OSK 3039/23, I OSK 3040/23, I OSK 3041/23 oraz z dnia 30 kwietnia 2023 r., sygn. akt: I OSK 3134/23, I OSK 3135/23, I OSK 3137/23.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.