I OSK 110/09

I OSK 110/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 932/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-08-28
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 52 par. 1 i 2, art. 124 par. 1 pkt. 5, art. 190, art. 153, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 24 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 932/08 uchylającego w punkcie pierwszym zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], stwierdzającego w punkcie drugim, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzającego w punkcie trzecim od Ministra Infrastruktury na rzecz J. G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 932/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w punkcie pierwszym zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], stwierdził w punkcie drugim, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził w punkcie trzecim od Ministra Infrastruktury na rzecz J. G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok zajął jednoznaczne stanowisko w kwestii stanowiącej zarazem główny zarzut skargi J. G., czy wystosowana do właściciela nieruchomości oferta, zgodnie z art.8 ust.1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz.31) do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości winna zawierać dokładnie ustaloną cenę. Powołując się i podzielając uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie sygn. akt I OPS 2/08 z dnia 21 kwietnia 2008 r., podjętą w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku w przedmiotowej sprawie, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art.8 ust.1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art.8 ust.1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego
nietrafny jest podnoszony w skardze J. G. zarzut rażącego naruszenia art.8 ust.1 dekretu poprzez przyjęcie, że Dyrekcja Budowy Osiedli [...] w G. nie miała obowiązku zaproponowania właścicielowi nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku ceny. Stanowisko to jest wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego ponownie w sprawie. W kwestii natomiast nie objętej skargą kasacyjną a zatem pozostającą poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. zarzutu skargi dotyczącego nie odniesienia się przez organ, czy postanowienie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...] prostujące orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości mogło być wydane w trybie sprostowania błędu pisarskiego i oczywistej omyłki Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się. Zatem w tej kwestii obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę było odniesienie się do tego zarzutu skargi. Jak wynika z akt wywłaszczeniowych postanowieniem z dnia [...] grudnia 1963 r., nr [...] Kierownik Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej sprostował w trybie art. 105 §1 kpa decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] października 1954 r., nr [...] w ten sposób, że " w wierszu dziewiątym zamiast powierzchni [...] m. kw. winno być powierzchni [...] ha, w wierszu dwunastym po wyrazie parceli 1 (część) dodaje się po wydzieleniu katastralnym nr parceli [...] karta mapy [...] " oraz dokonał skreślenia wierszy dwunastego, trzynastego, czternastego i piętnastego decyzji wywłaszczeniowej. Jako podstawę prawną postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] grudnia 1963 r. organ powołał art. 105 §1 kpa (odpowiadający obecnie art.113 §1 kpa). Stosownie do tego przepisu: "Organ administracji państwowej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach". Występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej skarżący podnosił, że w trybie sprostowania oczywistej omyłki niedozwolonym było dokonywanie zmian w decyzji wywłaszczeniowej w zakresie dotyczącym wielkości nieruchomości oraz jej oznaczenia geodezyjnego. Ten zarzut został ponowiony w skardze z dodatkowym uzasadnieniem, że organ nadzoru do tego zarzutu się nie odniósł. Trzeba przyznać rację skarżącemu, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się ani do powyższego zarzutu, ani do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 1963 r. prostującego orzeczenie wywłaszczeniowe, który to wniosek skarżący złożył łącznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ nadzoru dopiero w odpowiedzi na skargę zajął w tej kwestii stanowisko podając, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki z dnia [...] grudnia 1963 r. zostało wydane po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej i nie ma wpływu na ocenę jej legalności. Z takim stanowiskiem organu nadzoru nie można się jednak zgodzić. Sprostowanie decyzji jest przecież integralnie związane z decyzją, która podlega sprostowaniu, a skoro tak to w postępowaniu nadzorczym ocenie co do zgodności z prawem podlegają zarówno decyzja, jak i postanowienie ją prostujące. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organ nadzoru przywołuje, że kwestionowana decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia [...] grudnia 1963 r. a równocześnie twierdząc w odpowiedzi na skargę, że sprostowanie nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji przeczy rozstrzygnięciu zawartemu w zaskarżonej decyzji. Jest prawnie oczywiste, że sprostowanie decyzji stanowi jej integralną część. Zatem postępowanie nadzorcze powinno dotyczyć zarówno decyzji wywłaszczeniowej, jak również postanowienia ją prostującego, tym bardziej że został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu. Jeżeli organ nadzoru dostrzegłby, że postanowienie o sprostowaniu dotknięte jest wadą, to powinien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania uszło uwadze organu nadzoru zarówno to, że skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 1963 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki, jak również to, że sprostowanie dotyczyło istoty decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z brzmieniem dawnego art.105§1 kpa, któremu obecnie odpowiada art.113 §1 kpa dopuszczone jest prostowanie przez organ z urzędu lub na wniosek strony błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, a to oznacza, że organ nie może dokonywać poprawek co do meritum rozstrzygnięcia. Sprostowaniu bowiem podlegają tylko błędy pisarskie i oczywiste omyłki. W przedmiotowej sprawie organ sprostował decyzję wywłaszczeniową w ten sposób, że w istocie zwiększył powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości o [...] m.kw. i dodatkowo wskazał, że wywłaszczenie obejmuje parcelę [...]. Nie takiej powierzchni i nie tak określonej nieruchomości dotyczyła cała przeprowadzona procedura wywłaszczeniowa. Tych okoliczności organ nadzoru jednak nie rozważał, choć było to jego obowiązkiem, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym nie wyjaśnił sprawy w sposób wnikliwy i dostateczny, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 kpa i 77 §1 kpa). Należy w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2003 r. (sygn. I OSK 1959/06, nie publ.), w którym Sąd, w zbliżonym stanie faktycznym sprawy, zajął stanowisko analogiczne do przedstawionego powyżej. Odnośnie natomiast zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] sierpnia 2008 r. stanowiącego uzupełnienie skargi a dotyczących nie dokonania przez organ nadzoru kontroli sposobu zawiadamiania J. G. o czynnościach urzędowych podejmowanych w związku z postępowaniem wywłaszczeniowym a głównie braku dowodów zawiadomienia J. S. G. o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wezwania Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w G. z dnia [...] stycznia 1952 r. o gotowości nabycia nieruchomości, w ocenie Sądu, tego rodzaju zarzuty nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy usunięciu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Zarzuty nie doręczenia zawiadomień o dokonywanych czynnościach przez organ wydający badaną decyzję mogłyby być podnoszone w aspekcie art.145 kpa, nie są to natomiast podstawy do wzruszenia kwestionowanej decyzji w postępowaniu nadzorczym z art.156 kpa. Postępowanie nadzorcze, w tym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, albowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia zaistnienia ściśle określonych przesłanek (art.156 §1 pkt 1-7 kpa). Wadliwości wskazane w art.156 §1 kpa, w tym w pkt 2 tego przepisu dotyczą treści samej decyzji bądź też rażącego naruszenia procedury administracyjnej, o ile to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek wznowienia postępowania oraz odrębny katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego na etapie poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji i to takie rażące naruszenie przepisów proceduralnych, które pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W okolicznościach tej konkretnej sprawy musiałyby zaistnieć takiego rodzaju naruszenia, które dotyczą materialno - prawnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. A takimi nie są podnoszone przez skarżącego naruszenia art.7 kpa i 77 kpa, polegające na nieuwzględnieniu przez organ nadzoru, że w aktach wywłaszczeniowych, według twierdzeń skarżącego, brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru przez właściciela nieruchomości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, o rozprawie wywłaszczeniowej i o wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Należy też zwrócić uwagę, że skarżący nie twierdzi, iż właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie wiedział o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowej, lecz z faktu braku zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i braku zwrotnego odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy wywłaszczeniowej w aktach archiwalnych wyprowadza wniosek, że takie uchybienia miały miejsce. Nie są to jednak uchybienia podlegające ocenie w trybie postępowania nadzorczego - stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Prezydent Miasta Gdyni zarzucił Sądowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy t.j.:
1. naruszenie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., poprzez niezwiązanie się zakresem oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 sygn. akt I OSK 749 /07, który uznał za usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz §§ 1,2 i 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia [...] listopada 1949 r., w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów. Uznając tę podstawę za usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż stwierdzenie nieważności decyzji musi wynikać z okoliczności podjęcia tego aktu z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie z tego, że w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny.
2. naruszenie art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do wydania rozstrzygnięcia w granicach sprawy zakreślonych wiążącą wykładnią prawa dokonanej w tej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 749 /07, który wskazał, że Sąd ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny legalności zaskarżonych decyzji kierując się funkcją jaką w rozpoznawanej sprawie pełni przepis art. 8 ust.l ww dekretu oraz mając na uwadze, iż ustalenie ceny wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem określonej procedury, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
3. naruszenie art.52 § 1 i 2 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. polegające na rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1963 r.. nr [...] prostującego orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1954 r., pomimo objęcia tej kwestii odrębnym postępowaniem przed Ministrem Infrastruktury (nr [...]), co powoduje nieważność postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem część podniesionych w niej zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest trafnych.
1. Nie można uznać za usprawiedliwiony pierwszego z podniesionych zarzutów, ponieważ stwierdzenie, że Sąd I instancji był związany wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 12 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1791/06 oceną prawną odnośnie postanowienia prostującego decyzję wywłaszczeniową (art. 153 p.p.s.a.) jest chybione, ponieważ wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z 15 maja 2008 r., I OSK 749/07. Przypomnieć należy, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Skoro jednak nie budzi wątpliwości fakt, że ocena prawna jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, to konsekwentnie należy przyjąć, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także, 4) gdy po wydaniu orzeczenia, w którym ją zawarto zostanie wydana uchwała składu poszerzonego NSA, w której Sąd ten zajmie stanowisko odmienne niż wyrażone w ocenie prawnej sformułowanej na tle konkretnej sprawy.
2. Natomiast należy podzielić zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Skoro przepis ten, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, to nie wystarcza stwierdzenie Sądu I instancji, że podziela on stanowisko NSA w kwestii znaczenia art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., ale należy jeszcze dokonać ustaleń, czy na gruncie tak rozumianego przepisu i istniejących okoliczności sprawy doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że Sąd I instancji powinien ocenić skutki braku dopełnienia wymogów art. 8 ust. 1 cyt. dekretu dla ustalenia, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też nie.
3. Trafny jest również trzeci z podniesionych zarzutów, ponieważ Sąd I instancji formułując ocenę prawną odnośnie zgodności z prawem postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] grudnia 1963 r., nr [...] prostującego decyzję wywłaszczeniową z [...] października 1954 r., wbrew zakazowi wynikającemu z art. 134 § 1 p.p.s.a. wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. Wszak należy mieć na względzie, że w świetle postanowień zawartych w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. decyzja administracyjna i wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, stanowią odrębne przedmioty skargi do sądu administracyjnego. Następstwem tego uchybienia było – jak słusznie wywodzi kasator – rozstrzygnięcie Sądu I instancji w odniesieniu do aktu administracyjnego, w stosunku do którego nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przysługujące skarżącemu w postępowaniu przed właściwym w sprawie organem administracji. Tym samym zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.