I OSK 11/24

I OSK 11/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 947/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-09-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, 77 par. 1 oraz 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 947/23 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO I 427/46/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 947/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO I 427/46/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej też SKO, Kolegium, postanowienie SKO z 2023 r.) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Ustroń z dnia 9 lutego 2023 r. zawieszające postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] położonej w Ustroniu przy [...] objętej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Cieszynie stanowiącej własność [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w dniu 19 maja 2023 r. do Kolegium wpłynęła decyzja Wojewody Śląskiego odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Gminę Ustroń własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Ustroń oznaczonej jako działka nr [...], projektowana do wydzielenia z działki nr [...] stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa. Ponieważ decyzja Wojewody Śląskiego na dzień wydania rozstrzygnięcia przez Kolegium była nieostateczna, Kolegium uznało, że zasadne jest wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą postanowienie wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym z urzędu przez wojewodę w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę. Jest to postępowanie potwierdzające zmianę podmiotu prawa własności pod drogę publiczną, a decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny. Zdaniem Sądu, jeżeli w sprawie brak jest rozstrzygnięcia co do nabycia z mocy prawa części nieruchomości, która ma ulec podziałowi, nie można jej podzielić, ponieważ wnioskodawca nie dysponuje prawem własności do całości nieruchomości. Usunąć stan niepewności w tej kwestii może dopiero deklaratoryjna decyzja wojewody podjęta na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze. zm., dalej też ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące, ustawa z dnia 13 października 1998 r., p.w.u.r.a.) lub odmowa jej wydania. Słusznie więc organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie wcześniej "ponaglając" swoim wnioskiem wojewodę do wydania decyzji w powołanym wyżej trybie. Ostateczna decyzja wojewody w tej materii umożliwi podjęcie postępowania i rozstrzygnięcie wniosku skarżącej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa procesowego, tj:
a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, mimo że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. za sprawą jego zastosowania i zawieszenia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy w zakresie wniosku właściciela o podział nieruchomości i dalsze prowadzenie postępowania nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - wydania decyzji przez Wojewodę Śląskiego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, ponieważ brak jest norm prawnych ograniczających prawo własności wnioskodawczym w związku ze złożonym (bezzasadnie) wnioskiem o komunalizację mienia przez Burmistrza Miasta Ustroń.
b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji prawidłowo dokonały ustalenia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia, a zwłaszcza nieuwzględnienia że w toku postępowania strona podkreślała i wynikło to ze zgromadzonych dokumentów wstępnego planu podziału, że wniosek strony nie pozostaje w żadnym związku z bezzasadnie złożonym wnioskiem Burmistrza Miasta Ustronia, czym naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1, oraz 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że prowadzenie postępowania w przedmiocie komunizacji części nieruchomości skarżącej uniemożliwiało dokonanie podziału pozostałej części nieruchomości na wniosek jej właściciela czym ograniczono prawo własności gwarantowane w art. 64 konstytucji i art. 140 k.c. w zakresie swobody dysponowania nieruchomością.
c) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu i i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, a zwłaszcza przyjęcie, iż tryb postępowania w zakresie określonym w art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, ogranicza prawo własności, zwłaszcza w sytuacji gdy proponowany podział nieruchomości zatwierdzony przez organ samorządowy postanowieniem z dnia 14.10.2022 o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nie przewidywał żadnej kolizji z wnioskiem (całkowicie bezzasadnym) o uwłaszczeniem Gminy na części nieruchomości, ponieważ część nieruchomości wnioskodawczyni o uwłaszczenie której wystąpiła Gmina przebiega od strony północno- zachodniej, gdy wydzielenie działki na wniosek strony miało nastąpić od strony południowo wschodniej.
e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w tym przepisie poprzez: niewskazanie argumentacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, niewskazanie związku przyczynowego, oceny wszystkich okoliczności faktycznych, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej , niewyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia zrozumienie jego motywów i przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.
f) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nie rozpoznanie istoty sprawy, a oparcie się na nieistniejących wątpliwościach w orzecznictwie i doktrynie co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy powołany prejudykat - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 roku oraz też powołane stanowisko Eugeniusza Mzyk dotyczyły kwestii odmiennej - kolizji art. 73 z art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przedmiotem postępowania była regulacja w oparciu o art. 92 i nast. Ustawy o gospodarce nieruchomościami.
II. naruszenia prawa materialnego, tj.:
- art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości wnioskodawczyni w toku postępowania o podział nieruchomości pozbawiając ją możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością w sytuacji, gdy zaopiniowany pozytywnie postanowieniem z dnia 14.10.2022 projekt podziału nieruchomości nie pozostawał w żadnym związku przyczynowym ze złożonym do Wojewody Śląskiego wnioskiem Burmistrza Miasta Ustroń o komunalizacje części nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.
Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
W środku odwoławczym, odpowiednio w ramach naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, sformułowano m. in. zarzuty naruszenia – w powiązaniu z wskazywanymi konkretnie w środku zaskarżania normami (przepisami) prawa – następujących przepisów prawa: art. 7 k.p.a. (s. 2) określającym kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl); wielokrotnie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (s. 2, 4), obejmującego zasadniczo kilka ustępów (ust.) o różnej treści normatywnej (w tym ust. 2 zawierający jeszcze dwa punkty); wielokrotnie art. 64 Konstytucji RP (s. 3, 4) obejmującego trzy ustępy (ust.) o różnej treści normatywnej; art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami (obejmującego dwa ustępy (ust.) o różnej treści normatywnej) i następnych tej ustawy (s. 4); art. 3 ustawy o księgach wieczystych, który zwiera dwa ustępy (ust.) o różnej treści normatywnej (s. 5); czy art. 7a, 8 i 12 k.p.a. zwierających właściwe dwa ustępy (ust.) o różnej treści normatywnej (s. 8).
Powyższe liczne niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
Nie wskazano też, co należy zupełnie marginalnie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (s. 2). Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie podzielił. W ocenie Sądu odwołwczego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I CSK 573/18; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747).
Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi w środku zaskarżania przepisami prawa. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, gdy sąd ten powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10. Wbrew stanowisku środka odwoławczego w realiach sprawy nie można zatem potwierdzić zasadności naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nieuprawnione są też zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ulokowane w środku odwoławczym. Charakter ustrojowy odnośnych przepisów p.u.s.a. pozwala stwierdzić, że sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 4 marca 2015r., sygn. akt II GSK 109/14, Lex 1751054; zob. M. Masternak–Kubiak, Komentarz do art. 1, [w:] M. Masternak–Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 11–58). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku nie naruszając w/w przepisów ujętych w skardze kasacyjnej.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że rozstrzygnięcie sprawy nabycia z mocy prawa przez Gminę Ustroń części nieruchomości skarżącej zajęta pod ul. [...] ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi zagadnienie wstępne określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W stanie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
W realiach sprawy trzeba przypomnieć, że w myśl judykatury – co w pełni podziela skład orzekający – przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ (zob.: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2323/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Inaczej ujmując, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (II GSK 2323/24; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 278).
W rozpoznawanej sprawie, pomimo przywoływanych wyżej usterek środka odwoławczego, zauważenia wymaga trafne zapatrywanie zaskarżonego wyroku, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.
Tym samym, wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd odwoławczy przyznaje rację Sądowi wojewódzkiemu, bowiem jeżeli – w okolicznościach sprawy – brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) co do nabycia z mocy prawa na podstawie art. 73 p.w.u.r.a. części nieruchomości, która ma ulec podziałowi, nie można jej podzielić, ponieważ nie ma niezbędnej pewności, że wnioskodawca dysponuje prawem własności do całości nieruchomości (por. odpowiednio: uchwała 7 sędziów SN z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 oraz wyroki NSA z dnia: 17 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 2453/14; 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1/17; 3 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1189/22. Zob. też: G. Bieniek, Podziały nieruchomości, [w:] Prawo obrotu nieruchomościami, S. Rudnicki (red.), Warszawa 1999, s. 888; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2018, s. 134; M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 375).
W związku z powyższym, usunąć przedmiotowy stan niepewności prawnej w tej kwestii może dopiero właściwa deklaratoryjna decyzja administracyjna organu podjęta na podstawie art. 73 p.w.u.r.a. lub odmowa jej wydania, jak trafnie zaaprobował Sąd wojewódzki.
Zrealizowana sądowoadministracyjna kontrola instancyjne pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. oraz p.u.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa, w tym w istotnej części zarzutami kasacyjnymi skonstruowanymi wbrew wymogom p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli postanowienia SKO z 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku środka zaskarżania, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasadnie uznał, że są one zgodne z prawem, stąd też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a odmienne zapatrywanie skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.