I OSK 1096/22

I OSK 1096/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1212/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-01-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 i art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1212/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 23 lipca 2021 r., znak: SKO.4106.674.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz A.S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1212/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.S. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej także: "organ II instancji", "kolegium") z 23 lipca 2021 r. znak: SKO.4106.674.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 4 maja 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W.K.
Decyzją z 17 czerwca 2021 r. znak: DSO.5211.178.2021.3.MS Prezydent Miasta Częstochowy (dalej także: "organ I instancji") odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "ustawa") tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Matka strony posiada bowiem orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z którego nie wynika od kiedy istnieje jej niepełnosprawność.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 23 lipca 2021 r. znak: SKO.4106.674.2021 organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji kolegium podniosło, że odmowa wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest prawidłowa, przy czym z innych względów, aniżeli wskazane przez organ I instancji. Zdaniem kolegium przeszkodą do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy, a mianowicie brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, bądź jej nie podejmowaniem w tymże celu. W ocenie kolegium w postępowaniu ustalono, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 30 grudnia 2020 r. nr Zd.8421.7.8910.2020 wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Częstochowie, ważnym bezterminowo. Ustalono również, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Opieka ta polega na tym, ze jest ona u matki co drugi dzień, a gdy zachodzi taka konieczność nawet codziennie. Zdarzają się również sytuacje, że córka zostaje u matki na noc. Ponadto, do zakresu obowiązków córki należy umawianie wizyt lekarskich, dowożenie matki na wizyty lekarskie, zakup leków i porcjowanie oraz dozowanie. Jednocześnie córka pierze, sprząta, gotuje, prasuje, wykonuje, wszystkie niezbędne prace domowe, także wokół domu. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika również, ze obiady przygotowuje na okres dwóch dni, gdyż matka nie gotuje sama posiłku, jest jedynie w stanie je podgrzać. Wskazano także, że utrzymanie higieny matki również należy do obowiązków córki. Natomiast, raz w tygodniu córka stara się zabrać matkę do siebie do Częstochowy. W wywiadzie pracownika socjalnego podniesiono także, ze matka leczy się neurologicznie, ma zawroty głowy, jest po udarze, ze stwierdzoną chorobą zwyrodnieniową stawów oraz ma kłopoty ze wzrokiem.
W ocenie kolegium, ustawodawca wymaga aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem kolegium, z akt sprawy nie wynika, aby rozmiar i zakres opieki strony nad matką stanowił o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa i podgrzewa przygotowane przez córkę posiłki. Wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności opiekuńcze nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby strona przy należytej organizacji opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Kolegium podkreśla także, że czynności te nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu strony w opiekę nad niepełnosprawną matką, by nie mogła podjąć zatrudnienia, a podane czynności, jak np. umawianie wizyt lekarskich czy wykonywanie prac domowych, równie dobrze wykonują osoby aktywne zawodowo. Tym bardziej, że jak wskazuje skarżąca matka jest w stanie sama podgrzać sobie posiłki, uprzednio wcześniej przygotowane przez córkę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "kpa") oraz art. 139 kpa. Ponadto skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") wniosła o dopuszczenie dowodu z pisemnego wyjaśnienia skarżącej z 19 sierpnia 2021 r.
Wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1212/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie został spełniony jeden z wymogów jakim jest niepodejmowanie zatrudnienia ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy wnioskujący o przedmiotowe świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że w świetle materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym kolegium prawidłowo przyjęło, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nie jest na tyle stała i zakresowo duża, aby wykluczyć zupełnie możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. Nieuzasadniony w ocenie Sądu I instancji jest także zarzut naruszenia zakazu reformationis in pejus przez kolegium, skoro decyzja organu drugiej instancji miała także charakter odmowny. To rozstrzygnięcie, a nie jego uzasadnienie, kształtuje sytuację prawną strony. Z tych względów Sąd Wojewódzki skargę oddalił.
Przy piśmie z 5 maja 2022 r. skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:
1. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa - niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez bezkrytyczne przyjęcie w ślad za organem odwoławczym, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, która zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą, pomimo iż z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, ze czynności opiekuńcze determinowane stopniem niepełnosprawności matki zajmują skarżącej od 8 do 10 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu;
2. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa:
a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa, poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów polegające na dokonaniu w ślad za organem odwoławczym wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, oceny sprzecznej ze wskazaniami wiedzy oraz doświadczeniem życiowym, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, ze z uwagi na to, że matka skarżącej nie jest osobą lezącą jest w stanie podgrzać sobie posiłki to stopień zaangażowania skarżącej w wykonywane czynności opiekuńcze nie jest stały i tak duży żeby nie mogła ona podjąć zatrudnienia, pomimo że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a jak zostało ustalone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżąca bezspornie opiekę sprawuję w zakresie determinowanym potrzebami matki wynikającymi z ograniczeń powodowanych stwierdzonymi schorzeniami;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139 kpa, poprzez zaakceptowanie dokonanego przez organ odwoławczy pogorszenia sytuacji skarżącej polegającego na zakwestionowaniu istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia, pomimo ze istnienie tego związku nie było wątpliwe dla organu pierwszej instancji;
c. art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ma charakter ogólnikowy tj. zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli legalności wydanego przez organ rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a przejawiło się w bezkrytycznym zaakceptowaniu stanowiska organu odwoławczego z ograniczeniem się w uzasadnieniu do podzielenia ustaleń organu przy jednoczesnym braku odniesienia się przez Sąd do twierdzeń i argumentów skarżącej oraz w braku wyjaśnienia, dlaczego argumenty jednej ze stron Sąd I instancji uznał za prawidłowe a argumenty drugiej strony pominął, co uniemożliwia skarżącej zrozumienie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i tym samym uniemożliwia merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie, w razie stwierdzenia braku naruszenia przepisów postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie z podniesionych zarzutów okazały się zasadne.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12).
Przystępując do rozpoznania zarzutów procesowych na wstępie należy wskazać, że w pierwszych dwóch z nich nieprawidłowo powołano naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota wskazanych zarzutów sprowadza się do nieuzasadnionego oddalenia skargi pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem w rzeczywistości podstawą zarzutów jest naruszenie art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie. Tak zrekonstruowane zarzuty mogą podlegać rozpoznaniu.
Pierwszy z zarzutów procesowych dotyczy błędnej oceny materiału dowodowego co do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką. W kontekście tego zarzutu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca złożyła w skardze wniosek dowodowy w trybie art. 106 § 3 ppsa, jednak wnioskowany dowód nie został dopuszczony przez Sąd I instancji. Nieuwzględnienie tego dowodu przez Sąd I instancji nie może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 80 kpa, albowiem wskazany przepis dotyczy wyłącznie postępowania przed organem administracji publicznej, a nie sądem administracyjnym. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 ppsa, sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organy w chwili wydania zaskarżonego aktu. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Skarżąca nie składała powyższego wniosku dowodowego w postępowaniu administracyjnym, nie mógł on zatem zostać oceniony przez organy, a zatem prawidłowość tej oceny nie mogła zostać zweryfikowana przez Sąd I instancji. Z tych względów treść wyjaśnienia skarżącej z 19 sierpnia 2021 r. nie może być brana pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy.
Zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż zarówno moralny jak i prawny obowiązek sprawowania takiej opieki istnieje niezależnie od przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką. Brak wskazanego związku wyklucza możliwość przyznania świadczenia, przez co obowiązkiem organu administracji jest ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej.
Poza sporem jest, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, W.K. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej na dzień złożenia wniosku miała skończone 79 lat i zamieszkiwała sama w domu w Ch. Wymieniona legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Leczy się neurologicznie, ma zawroty głowy, jest po udarze, ze stwierdzoną chorobą zwyrodnieniową stawów oraz ma kłopoty ze wzrokiem. Porusza się samodzielnie, samodzielnie podgrzewa i spożywa posiłki przygotowane przez córkę. W ramach sprawowanej opieki skarżąca co do zasady odwiedza matkę co drugi dzień, w razie konieczności codziennie, zdarza się również, że zostaje na noc, raz w tygodniu stara się zabierać matkę do siebie do domu, i wykonuje czynności takie jak: umawianie wizyt lekarskich, dowożenie na wizyty lekarskie, zakup leków i ich porcjowanie oraz dozowanie, ponadto pranie, sprzątanie, gotowanie obiadów co dwa dni, prasowanie, wykonywanie innych niezbędnych prac domowych, także utrzymanie higieny matki (wywiad środowiskowy z 17 maja 2021 r.).
Sąd Wojewódzki przyjął za organem II instancji, że taki zakres opieki nie świadczy o bezpośrednim związku z niepodejmowaniem zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek ten nie jest uprawniony. O niespełnieniu wskazanej przesłanki nie może świadczyć fakt, że tego rodzaju czynności wykonują również z powodzeniem osoby pracujące. Art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie zawiera żadnych szczególnych wymogów co do treści sprawowanej opieki, przez co w rozumieniu powyższego przepisu opieka ta może polegać również na udzielaniu osobie niepełnosprawnej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Istotne jest jedynie, czy wykonywanie tych czynności uniemożliwia opiekunowi podjęcie pracy zarobkowej, co każdorazowo podlega ustaleniu w postępowaniu. Zdaniem kolegium wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności opiekuńcze nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby strona przy należytej organizacji opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub prowadzenia własnej działalności gospodarczej. W aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, ile czasu dziennie zajmują skarżącej wskazane czynności. Nadto, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie wymaga również, aby opieka sprawowana była nieustannie, bez przerwy i przez całą dobę. Wymóg sprawowania opieki nie został przez ustawodawcę powiązany z jakimkolwiek zakresem godzinowym, w jakim opieka miałaby być sprawowana. Sposób jej sprawowania jest bowiem w każdym przypadku uzależniony od rodzaju schorzeń osoby niepełnosprawnej i związanych z tym jej indywidualnych potrzeb. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że mając na uwadze cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjąć należy, że punkt ciężkości leży w stałości opieki nad niepełnosprawnym, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie, w takim znaczeniu, że opiekun musi stale pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając mu pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).
Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca co do zasady jest u matki co drugi dzień, w razie potrzeby przyjeżdża jednak częściej, czasami zostaje również na noc. Należy przy tym zauważyć, że te ustalenia aktualne były na 17 maja 2021 r., podczas gdy z samego wywiadu wynika, że w związku z pogorszeniem stanu zdrowia W.K. nie jest możliwy jej dalszy pobyt w środowisku (tj. w domu w Ch.) i z uwagi na to podjęto kroki w celu zakupienia mieszkania w Częstochowie, przy córce, gdyż występuje konieczność stałej pomocy drugiej osoby. W piśmie z 12 czerwca 2021 r. skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że zmiana miejsca zamieszkania matki znacząco ułatwi sprawowanie codziennej opieki nad nią. Z powyższego pisma wynika, że W.K. wyprowadziła się z domu w Ch. 31 maja 2021 r., natomiast do mieszkania w Częstochowie miała wprowadzić się do 31 lipca 2021 r. W okresie pomiędzy tymi datami zamieszkiwała razem z córką.
Z całokształtu materiału dowodowego wynika, że poza faktycznie wykonywaną opieką, wskazaną w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, A.S. wykazuje również stałą gotowość do udzielania matce pomocy, w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności faktycznie wykonywane przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki w połączeniu z permanentnym stanem gotowości do niesienia pomocy, który skarżąca deklaruje wobec niepełnosprawnej matki, mogą łącznie stanowić przeszkodę w podjęciu pracy zarobkowej. Przyjęcie przez organ II instancji jakoby z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że nie występuje związek między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką było nieuprawnione, gdyż w przedstawionych okolicznościach sprawy wniosek taki jest co najmniej przedwczesny. Zwraca przy tym uwagę fakt, że kolegium nie podjęło żadnych działań w celu dokładnego ustalenia zakresu sprawowanej opieki po zmianie przez matkę skarżącej miejsca zamieszkania, pomimo że jak wynika ze zgromadzonych materiałów, zakres ten uległ wówczas zwiększeniu.
Z tych względów pierwszy z zarzutów procesowych jest uzasadniony, gdyż organ II instancji nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wydał decyzję z naruszeniem art. 80 kpa, co następnie wadliwie zaakceptował Sąd I instancji. W istocie Sąd Wojewódzki, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy ograniczył się do stwierdzenia, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że przyczyną niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia nie jest sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawną matką. W świetle wskazanych powyżej okoliczności tego rodzaju lakoniczne stwierdzenie, pozbawione pogłębionej analizy, nie odpowiada wymogom prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył w ten sposób art. 151 ppsa w zw. z art. 80 kpa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Pozostałe zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139 kpa należy wskazać, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym wyłącznie sentencja decyzji a nie jej uzasadnienie kreuje sytuację prawną strony nie jest prawidłowy. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zarówno sentencja jak i uzasadnienie decyzji mogą zawierać elementy rozstrzygnięcia, przez co zakazem reformationis in peius objęte są oba te elementy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 511/08). Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi jednak do wniosku, że Prezydent Miasta Częstochowy ograniczył się do ustalenia, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec W.K. oraz że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Częstochowie. Organ I instancji w ogóle nie badał natomiast przesłanki związku między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki, uznając że wydanie decyzji odmownej jest uzasadnione z innego powodu. Tymczasem to właśnie zagadnienie stanowi istotę sporu w sprawie. Ponieważ powyższe zagadnienie stanowiło przedmiot rozważań dopiero w decyzji organu II instancji, przy czym ustalenie tej przesłanki było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie można uznać, że rozważając wskazane zagadnienie kolegium pogorszyło sytuację skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przepis powyższy określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. O naruszeniu powyższego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego ze wskazanych powyżej elementów, a także wtedy, gdy uzasadnienie zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 ppsa ale sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13). Żadna z wymienionych sytuacji nie zaistniała w sprawie, ani ogólnikowy charakter uzasadnienia, ani brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, ani wreszcie jakiekolwiek merytoryczne wady uzasadnienia nie stanowią o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa.
Wobec skutecznego podważenia ustaleń faktycznych uzasadniony jest natomiast zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, albowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Prawidłowej subsumpcji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skoro ustalenia faktyczne zostały skutecznie zakwestionowane poprzez podważenie dokonanej przez organ II instancji oceny dowodów, w tym stanie sprawy subsumcja ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej nie mogła być prawidłowa.
W przedstawionym stanie sprawy zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, jako wydany z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 80 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Uchyleniu podlega również decyzja organu II instancji, jako obarczona naruszeniem art. 80 kpa i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z tych względów na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy kolegium weźmie pod uwagę zaprezentowane powyżej rozważania co do naruszenia art. 80 kpa i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, przeprowadzi postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej, w ramach czego podejmie czynności w celu wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości i oceni zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).