I OSK 1092/22

I OSK 1092/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Po 83/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-03-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a)
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 83/22, w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2021 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 83/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2021 r., [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2021 r. D. N. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką A. K.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Wójt Gminy R. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślono wprawdzie, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność powyższej regulacji prawnej z przepisami Konstytucji RP, jednakże omawiany wyrok nie skutkował zmianą tego przepisu. Tym samym, w ocenie organu I instancji, organy administracji, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), mają obowiązek stosować art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W pierwszej kolejności Kolegium odniosło się do kwestii stanowiącej podstawę odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji. SKO uznało, że stanowisko Wójta w tym zakresie jest wadliwe, albowiem w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek było posłużenie się podstawą materialnoprawną z art. 17 ust. 1 u.ś.r. bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez organ wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. W omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie skorzystano z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Mając na uwadze powyższe uznano, że wydanie w tej sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie nie znajduje uzasadnienia.
Niezależnie od błędnego stanowiska organu I instancji w powyższym zakresie, Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Rozpatrując powyższą przesłankę organ II instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, w którym uznano, że niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Równocześnie podkreślono, że nie istnieje żadna obiektywna przeszkoda w spełnianiu obowiązku alimentacyjnego względem osoby wymagającej opieki przez jej małżonka.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę.
Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życia przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W rezultacie Kolegium prawidłowo oceniło spełnienie przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wieku w jakim powstała niepełnosprawność określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i przyjęło, że spełnione są wyżej wymienione przesłanki.
Przechodząc do kwestii, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Wskazano, iż niespornym jest, że A. K. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 maja 2021 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wyżej wymieniona jest zamężna. Mąż A. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje zawodowo. Twierdzi, że jako jedyny żywiciel rodziny nie może zrezygnować z pracy zawodowej, gdyż jego wynagrodzenie stanowi w chwili obecnej jedyne źródło dochodu rodziny. Skarżąca zamieszkuje w tej samej miejscowości co niepełnosprawna matka i zrezygnowała z dotychczasowej pracy, aby sprawować nad nią opiekę.
Sąd I instancji w pełni zaaprobował stanowisko organu II instancji i jego wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zasadnie wskazano, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się zaświadczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu, co uniemożliwia przyznanie świadczenia skarżącej. Podkreślono, iż jest to zasadnicza okoliczność w niniejszej sprawie, która rozstrzyga o jej wyniku.
WSA powołał się na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. W tym zakresie powołano się na wyroki NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 635/21 oraz z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18.
Sąd I instancji podkreślił także, iż NSA w wyroku z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, uznał, że niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
Jednocześnie WSA podkreślił, iż znane mu jest stanowisko reprezentowane w judykaturze, że istnieją sytuacje w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Dotyczy to np. sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnego obiektywnie w ogóle nie może świadczyć opieki. Powołano się na wyroki WSA: w Poznaniu z 08.12.2021 r., sygn. akt II SA/Po 764/21, z 14.01.2022 r., sygn. akt IV SA/Po 942/21, a także w Łodzi z 16.12.2021 r. o sygn. akt II SA/Łd 689/21.
Sąd I instancji dopuszcza taki wyjątek od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z podkreśleniem wyjątkowości stanu faktycznego.
Wskazano, że w stanie sprawy niewątpliwie małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się zaświadczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu, co uniemożliwia przyznanie świadczenia skarżącej w świetle literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Równocześnie podkreślono, że obowiązkiem organu było dokładne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego, a tym samym poczynienie ustaleń w zakresie możliwości sprawowania opieki nad A. K. przez jej męża. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy trafnie uznał, że skoro małżonek osoby wymagającej opieki pracuje zawodowo, to brak jest przeciwwskazań aby przyjąć, że z przyczyn obiektywnych nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną.
Sąd I instancji podzielił pogląd, iż formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., można nie stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków.
W ocenie WSA w niniejszej sprawie nie zachodzą jednak obiektywne okoliczności wykluczające alimentowanie osoby wymagającej opieki przez współmałżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykonywanie pracy zawodowej nie jest obiektywną okolicznością niezależną od woli danej osoby, uniemożliwiającą sprawowanie opieki osobistej nad żoną, bądź też finansowanie opieki nad żoną przez inną osobę.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy, w świetle obowiązujących aktualnie przepisów prawa, trafnie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrolowana decyzja nie ma bowiem charakteru uznaniowego, lecz charakter decyzji związanej. W związku z tym organy nie miały żadnego luzu decyzyjnego i ściśle musiały kierować się powyższymi przepisami prawa.
Mając na uwadze powyższe, WSA orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.").
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy te nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, niedostatecznie wyjaśniły okoliczności sprawy oraz niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ponadto wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w Koninie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżąca kasacyjnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita, na co zwrócił uwagę zarówno organ II instancji, jak i Sąd I instancji.
Na tle wykładni powyższych przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
W przedmiotowej sprawie zarówno organ administracyjny II instancji, jak i Sąd I instancji, nie podzieliły w sposób jednoznaczny jednego z powyżej przedstawionych stanowisk funkcjonujących w orzecznictwie sądów administracyjnych. W rozpoznaniu sprawy odniesiono się zarówno do literalnego brzmienia powyżej przedstawionych przepisów, jak również do wykładni celowościowej i systemowej. Mając na względzie stanowisko części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym nie tylko fakt dysponowania przez osobę zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszej kolejności orzeczeniem o jej znacznym stopniu niepełnosprawności pozwala na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego następnej osobie, na której ten obowiązek spoczywa, po stwierdzeniu, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dokonano analizy obiektywnych przesłanek warunkujących realną możliwość sprawowania opieki przez małżonka osoby wymagającej opieki.
Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta posiada małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"
- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).
Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.
W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.
Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
W obliczu omówionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec jednoznacznego uznania, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, podczas gdy powyższy przepis wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, albowiem stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia, które po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu nie uległoby zmianie. Ustawodawca na mocy art. 184 p.p.s.a. dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.w zw. z art. 182 par. 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
Sygn. akt I OSK 1092/22