I OSK 1091/21

I OSK 1091/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1595/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-28
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2, art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/19 w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę P[...] (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") z [...] czerwca 2019 r., nr [...],w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z [...] listopada 2017 r., nr [...], dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w jednostce ewidencyjnej Miasta S., w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].
W uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że powodem umorzenia przez Ministra postępowania było uznanie, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą decyzją komunalizacyjną z [...] listopada 2017 r. Jednocześnie WSA w Warszawie, po dokonanej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, podzielił ocenę organu o braku wykazania przez skarżącą aby przysługiwał jej tytuł prawny do spornej nieruchomości.
Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła skargę kasacyjną od podanego na wstępie wyroku zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniosła o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Skarżąca wniosła również o zasądzenie od Ministra na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1-2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej jako u.g.g.w.n.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu,
2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz ort. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty,
3) art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,
4) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; dalej jako p.w.) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji,
b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona,
2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 105 §1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. polegające na stwierdzeniu bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i jego umorzeniu, pomimo iż orzeczenie to zapadło w postępowaniu, w którym skarżąca nie brała udziału, a rzutuje ono bezpośrednio na jej sferę praw i obowiązków,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej.
Należy wyjaśnić, że NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W tej sytuacji podkreślić należy, że gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Jednocześnie mimo wielości postawionych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów, niezależnie od tego czy wskazywano na naruszenie prawa materialnego czy też naruszenie przepisów postępowania, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na jednym problemie, tj. legitymacji skarżącej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 2017 r., nr [...], a w konsekwencji do kwestii przysługiwania skarżącej tytułu prawnego do nieruchomości objętej ww. decyzją komunalizacyną.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej NSA uznał je za nieusprawiedliwione. WSA w Warszawie nie naruszył bowiem żadnego z przepisów tak prawa materialnego jak i procesowego, wskazanego w jej podstawach.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić na żądanie strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, przywołane w sprawie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie natomiast do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia również wymaga, że oceny legitymacji do bycia stroną dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba (fizyczna lub prawna), której sfery prawnej ma ono dotyczyć (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex).
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). W przedmiocie istoty interesu prawnego NSA wypowiadał się wielokrotnie wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga zatem od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest podmiot posiadający interes prawny. W konsekwencji złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania.
W rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 p.w. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie p.w.
Nie jest sporne w sprawie, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją z [...] listopada 2017 r., której żąda stwierdzenia nieważności. Przy czym okoliczność niebrania udziału w postępowaniu w trybie zwyczajnym niewątpliwie nie musi oznaczać, że podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie ma przymiotu strony. Każdorazowo bowiem, jak to już zostało uprzednio wspomniane, organ właściwy ma obowiązek ustalić krąg stron postępowania. Jednocześnie nie jest wystarczające powoływanie się przez wnioskodawcę na przysługujące mu prawo do spornej nieruchomości, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie takiego prawa, z którego wywodzony jest interes prawny legitymujący stronę do wszczęcia postępowania. Prawa takiego nie można domniemywać.
Poczynienie tych uwag było konieczne ze względu na sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca swoją legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego wywodzi zasadniczo z okoliczności, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych o czym mają świadczyć wypis z rejestru gruntów wg. stanu na dzień 27 maja 1990 r., zgodnie z którym działka stanowiła tereny kolejowe, będące w użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych oraz księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa – Fiskus Kolejowy. Skarżąca podkreśliła również, iż na działce infrastruktura kolejowa znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r., w związku z tym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że obecnie brak jest na działce tej infrastruktury.
Żądając wszczęcia postępowania nieważnościowego skarżąca powołała się zatem na nieuwzględnienie w postępowaniu komunalizacyjnym okoliczności, że sporna nieruchomość wchodzi w skład obszaru kolejowego i znajdowała się w zarządzie skarżącej od początku powołania przedsiębiorstwa państwowego PKP, a co za tym idzie nie była przeznaczona na cele związane z realizacją zadań organów administracji terenowej. Z tych okoliczności skarżąca wywodzi, że zarząd tej nieruchomości nieprzerwanie do chwili obecnej (a więc także w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 2017 r.) miałby przynależeć najpierw do przedsiębiorstwa państwowego PKP, a następnie do skarżącej, jako jego następczyni prawnej. Jednocześnie skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, chociaż mieści się w granicach wytyczonych przez najnowszą linię orzeczniczą, w tym przez uchwałę NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz uchwalę NSA z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w ocenie skarżącej jest błędne, logicznie sprzeczne i naruszające zasady demokratycznego państwa prawa.
Zdaniem NSA z zaprezentowanym poglądem skarżącej nie można się zgodzić. W istocie przysługiwanie przedsiębiorstwu państwowemu PKP tytułu prawa zarządu do działki, której dotyczyło orzeczenie komunalizacyjne z [...] listopada 2017 r stanowiłoby o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego do wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, jednak w aktach sprawy taki tytuł się nie znajduje. Skarżąca nie przedstawiła żadnego – wymaganego przez porządek prawny – dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu lub użytkowania w dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do spornej nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika, że ani skarżąca ani jej poprzednik prawny (przedsiębiorstwo państwowe PKP) zarówno w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak też w dacie wydania orzeczenia komunalizacyjnego, a także w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, tj. 6 grudnia 2017 r. oraz w dacie wydania decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe (17 czerwca 2019 r.) nie dysponowali dokumentami wskazującymi na tytuł prawny do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją komunalizacyjną. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, aby orzeczenie komunalizacyjne z [...] listopada 2017 r. dotyczyło jej praw do opisanej w tym orzeczeniu nieruchomości. Stronami postępowania komunalizacyjnego jest bowiem Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Wobec tego, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy.
Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko to potwierdza rozliczne i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednocześnie NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumentację Sądu pierwszej instancji oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.
Podkreślenia także wymaga, że obowiązująca w dacie komunalizacji ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. W myśl art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 87 ust. 2 tej ustawy zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Z kolei według ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Wobec czego sam fakt posiadania nieruchomości i zlokalizowania na niej w relewantnej dacie infrastruktury kolejowej, nie decydował o powstaniu tego prawa. Tym samym o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.
Analizując wskazywane zagadnienie posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do komunalizowanej nieruchomości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podkreślić trzeba, że było ono przedmiotem trzykrotnej oceny składów powiększonych NSA – uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OPS 4/17 – i w świetle tych orzeczeń nie budzi ono obecnie wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt. I OSK 753/23).
W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono dalej, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że P[...] wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo P[...] do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.
NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w podziela stanowisko zaprezentowane we wskazanych uchwałach. Ponadto zauważa, iż postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OPS 4/17, NSA co prawda odmówił podjęcia uchwały w pełnym składzie, jednak w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował aktualność obu ww. uchwał oraz brak rozbieżności orzecznictwa występujących na tym tle. Mając na względzie powyższe Sąd kasacyjny – w okolicznościach rozpoznawanej aktualnie przedmiotowej sprawy – nie znalazł podstaw do przedstawienia do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej wnioskowanego przez środek odwoławczy, w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a., zagadnienia prawnego dotyczącego art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. (zob. m. in. wyroki NSA z: 26 lipca 2024 r., sygn. akt. I OSK 388/23; 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt. I OSK 753/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Kabat, Komentarz do art. 269, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 905–911).
W konsekwencji za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, a uwzględniające poglądy tożsame z poglądami wyrażonymi we wskazanych uchwałach.
Reasumując , zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, iż skarżącej przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej, skoro nie udokumentowała w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., że w dacie komunalizacji przysługiwało jej do wskazanej nieruchomości prawo zarządu znajdujące podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r. Tym samym ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżąca nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Przy czym słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokumentu takiego nie stanowi wypis z rejestru gruntów potwierdzający fakt władania oraz sposób gospodarowania omawianą działką przez PKP na 27 maja 1990 r. gdzie jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa Polskiego (zarząd kolejowy) a jako użytkownik P[...]. Dokumentu takiego nie stanowi także wpis w księdze wieczystej nieruchomości, w którym jako jej właściciel ujawniony jest Skarb Państwa (Fiskus Kolejowy). Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Natomiast faktyczne zajmowanie nieruchomości czy władanie nią, nie może stanowić w sprawie żadnego argumentu za przyjęciem, że z tego tytułu skarżącej przysługuje interes prawny w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Nie można też było podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie Sadu pierwszej instancji narusza art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wydane bowiem przez Radę Ministrów na podstawie ustawy komunalizacyjnej rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało P[...]. Tym samym powyższe nie pozwalało na uwzględnienie żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.
W ocenie NSA nie doszło także do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. WSA w Warszawie zasadnie bowiem podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra, słusznie uznając, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 712/23). Jednocześnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał również, iż organ z urzędu podjął wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy skarżącej przysługuje tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, co skutkowało wszczęciem postępowania nadzorczego. Przy czym postępowanie organu przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., nadto Minister w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko.
NSA wskazał, że spór w kwestii praw do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego warunkującego jej udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W konsekwencji brak udokumentowania przynależnego skarżącej tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości powoduje, że nie ma ona opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ją do skutecznego żądania weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności wspomnianego ostatecznego orzeczenia komunalizacynego z [...] listopada 2017 r. Skutki prawne jego wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia wydania (ex tunc) nie mogły by bowiem oddziaływać w sposób bezpośredni na sferę przynależnych skarżącej praw do objętej tą decyzją nieruchomości. Konsekwencją z kolei stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej było umorzenie, wszczętego na jej wniosek, postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bowiem bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego, zgłosił inicjatywę w tym względzie.
W tym miejscu przypomnieć jeszcze raz należy, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji w pierwszej kolejności inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku. Stwierdzony na tym etapie brak przymiotu strony wnioskodawcy, uniemożliwia zatem badanie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności co do meritum.
Zauważyć także należy, iż decyzja stwierdzająca nieważność kwestionowanego aktu administracyjnego ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc. Ze względu zaś na deklaratoryjny charakter wydawanej w takim postępowaniu decyzji, nie znajduje w nim zastosowania ustalona w art. 81a § 1 k.p.a. reguła rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony. Ma ona bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie jej uprawnie - co wprost wynika z brzmienia ww. przepisu.
Tym samym Sąd kasacyjny nie podziela zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Konkludując, przeprowadzona przez NSA sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, NSA uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.