I OSK 1086/22

I OSK 1086/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ol 125/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-03-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/OI 125/22 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 125/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi H. W. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej również: Kolegium) z 13 grudnia 2021 r. nr SKO.82.1374.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1) w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia tj. "od dnia 1 października 2021 r.". W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 16 lipca 2021 r. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła do Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt/organ I instancji) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. W.
Decyzją z 13 sierpnia 2021 r. Wójt odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Organ I instancji powołał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, wskazując, iż przyczyną odmowy przyznania zainteresowanej wnioskowanego świadczenia jest zaistnienie negatywnej przesłanki ustawowej określonej art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."). Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że niepełnosprawność S. W. powstała przed 18 rokiem życia lub przed 25 rokiem życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 11 marca 2011 r., tj. w istocie od 70 roku życia). Dodatkowo wskazano, że Skarżąca posiada ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką S. W. na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Na tej podstawie organ I instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Od decyzji Skarżąca złożyła odwołanie.
Kolegium decyzją z 13 grudnia 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, matką:
1) od dnia 1 października 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1971,00 zł miesięcznie,
2) od dnia 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 2119,00 zł miesięcznie,
3) od 1 stycznia 2023 r. bezterminowo w wysokości miesięcznej wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Kolegium wskazało, że przy wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Należy zatem stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Kolegium podniosło, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 16 lipca 2021 r. Zdaniem Kolegium, w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności S. W. za okres od dnia 1 października 2021 r. (tj. od miesiąca, od którego nie przysługuje stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką S. W.) bezterminowo (z uwagi na to, iż orzeczenie o niepełnosprawności S. W. zostało wydane na stałe).
Skargę na decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 125/22 Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1) w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia tj. "od dnia 1 października 2021 r.". W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od lipca 2021 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje od 1 października 2021 r., z uwagi na fakt, iż Skarżąca miała przyznany i wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero prawomocną decyzją z 25 października 2021 r. organ I instancji orzekł o uchyleniu w całości decyzji własnej z 25 listopada 2020 r., na mocy której Skarżąca nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Z treści przedmiotowej decyzji wynika, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługiwało stronie do 30 września 2021 r.
Dalej Sąd I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem Sądu należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz od treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Regulacja obu przepisów nie jest ani jasna, ani "logiczna" w tym znaczeniu, że próba jej dosłownego stosowania prowadzi do sprzeczności. Zdaniem Sądu I instancji, nie można pomijać, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wybór, o którym mowa w tym przepisie przysługuje "osobie uprawnionej" w sytuacji "zbiegu uprawnień do świadczeń". Uprawnienie do świadczeń nie powstaje jednak ex lege, ale na podstawie decyzji. Można zatem być uprawnionym do danego świadczenia jedynie w oparciu o stosowną decyzję. Aby miał miejsce zbieg uprawnień do świadczeń, literalnie rzecz biorąc, powinny one zostać przyznane, czemu sprzeciwia się jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Jednocześnie odmowa przyznana świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na pozostającą w obrocie prawnym decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna nie jest dopuszczalna ze względu na ustawowo zagwarantowane prawo do wyboru świadczenia. Ta sytuacja jest skutkiem niewątpliwie wadliwej regulacji prawnej, stąd potrzeba zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, tak aby końcowy rezultat stosowania przepisów gwarantował osobie uprawnionej prawo pobierania wybranego przez nią świadczenia. Wprowadzenie bezwzględnego wymogu, aby do rezygnacji z przysługującego uprawnienia doszło przed rozpoznaniem wniosku i przyznaniem nowego nie jest uzasadnione już z tego powodu, że wówczas niewątpliwie nie będzie miał miejsca zbieg uprawnień do świadczeń, który jest wszak przesłanką ustawową dokonania wyboru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 483/21, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Zdaniem Sądu I instancji, skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Poza tym, w ocenie Sądu I instancji, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Dlatego też żeby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 832/21, źródło CBOSA).
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Skarżąca, która decyzją z 25 listopada 2020 r. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, dokonała wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 14 lipca 2021 r. złożyła pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Akta sprawy zawierają oświadczenie strony w tej kwestii z 14 lipca 2021 r. (k. - 12 akt adm.). Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji należy stwierdzić, że złożone do akt sprawy oświadczenie strony w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczenia strony jednoznacznie wynika, że chciała ona uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chcąc jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia.
Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę mogło wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, źródło CBOSA). W sytuacji dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez stronę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu zatem, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, źródło CBOSA).
Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz zalecenia zaprezentowane w niniejszym wyroku, którym uchylono zaskarżoną decyzję Kolegium w zakresie daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jego przyznanie z dniem 1 października 2021 r. dokonane zostało z naruszeniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1) w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. "od dnia 1 października 2021 r.". O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 16 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) polegające na uznaniu, że w sytuacji gdy Skarżąca na podstawie decyzji z 25 listopada 2020 r., a uchylonej ostateczną decyzją z 25 października 2021 r., do września 2021 r. włącznie pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku tj. od 1 lipca 2021 r.;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że w przypadku wadliwego ustalenia przez organy administracji okresu, na jaki Skarżącej należało przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty Skarżącego kasacyjnie Kolegium, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.
Nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1297).
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że niewątpliwie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które pobierają specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślić bowiem wypada, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.
Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie należy zatem zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających specjalny zasiłek opiekuńczy w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest - w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).
Rozpoznając zatem niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka - jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - wynika bowiem m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 (M. P. z 2022 r. poz. 1070), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2.458 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Należy podkreślić, iż tego rodzaju stanowisko, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia: 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 335/21; 24 marca 2021, sygn. akt I OSK 263/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 281/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 15 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1280/22) i pogląd ten podziela również skład orzekający. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym - na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej wywody należało uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu wniosku o rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca, w którym strona z niego zrezygnuje. O możliwości złożenia wniosku o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty - jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki - organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a.
Trafnie zauważył Sąd I instancji, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Skarżąca, która decyzją z 25 listopada 2020 r. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, dokonała wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 14 lipca 2021 r. złożyła pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Akta sprawy zawierają oświadczenie strony w tej kwestii z 14 lipca 2021 r. (k. - 12 akt adm.). Wobec tego, słusznie Sąd I instancji stwierdził, że złożone do akt sprawy oświadczenie strony w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.
Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów.
W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.