I OSK 1084/14

I OSK 1084/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 241/13 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-12-31
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 241/13 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Burmistrza Miasta [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13, po rozpoznaniu skargi K.W. na bezczynność Burmistrza Miasta [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt I. zobowiązał Burmistrza Miasta [..] do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K.W. z dnia 19 kwietnia 2013 r.; w pkt II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt III. zasądził od Burmistrza Miasta [..] na rzecz skarżącego K.W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. [..] wystąpił w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art.10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z żądaniem udostępnienia informacji publicznej - dokumentu obejmującego zawartą w dniu 5 lutego 2013 r. ugodę pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P.K. a Gminą [..], dotyczącej zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta [..] przez sądy administracyjne, poprzez wykonanie kserokopii tego dokumentu.
Pismem z dnia 6 maja 2013 r. Burmistrz Miasta [..] przedłużył termin do załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2013 r.
W dniu 31 maja 2013 r. Burmistrz Miasta [..] wydał decyzję znak: S.1431.38.2013 odmawiającą udostępnienia K.W. przedmiotowej informacji publicznej w oparciu o art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na potrzebę ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - radcy prawnego P.K. świadczącego w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego.
W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..]decyzją z dnia 17 lipca 2013 roku znak [..]uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując przy tym że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 1240 z późn. zm.) przesądza o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi.
W dniu 25 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta [..] otrzymał powyższą decyzję wraz z aktami sprawy.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta [..] poinformował wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do dnia 9 września 2013 r. z uwagi na okoliczność, że rozpoznanie wniosku "wymaga wnikliwego zbadania sprawy zleceń wyrażonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]z uwagi na skomplikowany charakter sprawy".
Postanowieniem z dnia 9 września 2013 r. znak: [..]Burmistrz Miasta [..], w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej ugodę zawartą pomiędzy Gminą [..] a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. w dniu 5 lutego 2013 r. Jako przesłankę dla zawieszenia postępowania w sprawie podano, że radca prawny P.K., niezadowolony z decyzji organu odwoławczego, w dniu 29 sierpnia 2013 roku złożył za pośrednictwem Burmistrza Miasta [..] podanie o wznowienie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji oraz uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, a w dniu 9 września 2013 r. wniósł o zawieszenie postępowania.
W dniu 13 września 2013 r. [..] wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o udostępnienie z wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. - ugody zawartej w dniu 5 lutego 2013 r. pomiędzy Gminą [..] a Kancelarią Radcy Prawnego P.K.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta [..] do rozpoznania jego wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. w terminie określonym przez Sąd, również o stwierdzenie że bezczynność Burmistrza Miasta [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego, działania Burmistrza Miasta [..] jako dysponenta informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r., nakierowane na odwleczenie momentu udostępnienia tej informacji, rażąco naruszają przy tym obowiązujące prawo. W szczególności bezprawnym było zarówno bezzasadne przedłużenie do dnia 9 września 2013 r. terminu dla ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2013 r. decyzji organu odwoławczego uchylającej niezgodną z prawem odmowę udostępnienia przedmiotowej informacji, jak i późniejsze zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego.
Skarżący podniósł, że w sprawie udostępnienia informacji publicznej, K.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie tj. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Tym samym przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące chociażby termin załatwienia sprawy administracyjnej, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, czy też zawieszenie postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w wypowiedziach doktryny wielokrotnie podkreślano, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego.
Powyższe wskazuje, że Burmistrz Miasta [..] nie miał prawnej możliwości zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej i po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2013 r. decyzji organu odwoławczego o uchyleniu niezgodnej z prawem odmowy udostępnienia informacji wraz z aktami sprawy, był zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. w terminie i na zasadach zapisanych w art.13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący zauważył, że art.13 ust. 2 ustawy zawiera unormowanie pozwalające w szczególnych przypadkach dysponentowi żądanej informacji publicznej na przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej maksymalnie do dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, jednakże normy tam zapisanej nie można odczytywać jako normy blankietowej, zezwalającej dysponentowi w każdym przypadku na opóźnienie momentu udostępnienia informacji o kolejne 2 miesiące, liczone od momentu zwrotu akt sprawy z organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta [..] wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ewentualnie o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skarżący złożył w dniu 19 kwietnia 2013 r. wniosek o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", informacji polegającej na przekazaniu skarżącemu kserokopii ugody zawartej w dniu 5 lutego 2013 r. pomiędzy Gminą [..] a Kancelarią Radcy Prawnego P.K. dotyczącą zwrotu grzywien wymierzonych organom Gminy [..] przez sądy administracyjne. Taki dokument w postaci ugody zawartej pomiędzy Gminą a odrębnym od Gminy podmiotem prawnym i dotyczący świadczeń pieniężnych z udziałem Gminy, zdaniem Sądu, stanowi informację publiczną.
Następnie Sąd podkreślił, że istota sporu nie dotyczy jednak kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, ale prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (a więc i jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 lipca 2013 r., która to decyzją uchylono poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [..]z dnia 31 maja 2013 r. odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji z powołaniem się na przesłankę w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorcy) – lub w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Od tej zasady istnieją wyjątki. Ocena postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej nie może być dokonywana poprzez istniejące wyjątki, ale w związku z jego istotą, celem jego prowadzenia. Celem postępowania o udzielenie informacji publicznej nie jest załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Udostępnienie informacji publicznej nie jest ani przyznaniem praw lub nałożeniem obowiązków określonych prawem administracyjnym, ani też potwierdzenie takich praw/obowiązków. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne określone w szczególności w art. 61-126 K.p.a. Tym samym to postępowanie kończy się, co do zasady, udostępnieniem wnioskowanej informacji, czyli podjęciem przez zobowiązany organ czynności technicznej. Przy tak prowadzonym postępowaniu nie ma podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., w tym przepisów o zawieszaniu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że od zasadniczego toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegającego na udostępnieniu tej informacji w terminie do 14 dni od daty złożenia wniosku – istnieją wyjątki. Jeden z tych wyjątków objęty został art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie z którym w przypadku, gdy wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie do 14 dni, zobowiązany podmiot do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji, trwającym nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyjątek ten jednak nie oznacza, że po poinformowaniu wnioskodawcy o nowym terminie udzielenia informacji publicznej, następuje "przejście" w tryby postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. Ten wyjątek dotyczy przypadku, w którym z punktu widzenia przede wszystkim technicznego nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, ale zostanie ona udostępniona w terminie późniejszym. Nadal będzie to jednak postępowanie odrębne od postępowania uregulowanego w K.p.a.
Kolejny wyjątek objęty został art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i polega na braku technicznych możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób, w jaki wskazał na to wnioskodawca. W takiej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zawiadamia o tym wnioskodawcę wraz ze wskazaniem innego możliwego sposobu udostępnienia informacji publicznej i w razie braku zgody wnioskodawcy na proponowany przez organ sposób jej udostępnienia – wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania.
Wyjątek dotyczy także przypadku, gdy w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ musiałby ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem jej udostępniania. W takiej sytuacji informowany jest wnioskodawca o wysokości opłaty i w razie zaakceptowania tej opłaty – informacja publiczna jest mu udostępniania wraz z pobraniem opłaty. W przypadku zaś wycofania wniosku – postępowanie umarza się w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wreszcie organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a w tym w przypadku gdy ujawnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Zdaniem Sądu I instancji, opisane powyżej przypadki zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyraźnie wskazują, że tylko tam, gdzie informacja publiczna nie jest udostępniania, ustawodawca nałożył obowiązek wydania stosownej decyzji. Głównym motywem w tego typu sprawach zakończenia postępowania w drodze aktu administracyjnego jest jednak przede wszystkim ochrona wnioskodawcy. Wydanie decyzji pozwala bowiem na szerszą ochronę wnioskodawcy niż w przypadku, gdyby organ nie był zobowiązany do wydania takiego aktu. Wyraźnie nawiązuje do tej tezy art. 16 ust. 2 u.d.i.p.., zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się (zmienione zresztą) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyraźnie przy tym ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania.
Skoro tak, to po wniesieniu odwołania od decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, odwołanie to rozpoznaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które stosuje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 K.p.a. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd I instancji podzielił twierdzenie skarżącego, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma także skarżący wskazując, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej, Burmistrz [..]winien zasadniczo w terminie 14 dni ten wniosek rozpoznać i udzielić wnioskowaną informację. Organ ten mógłby także wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia.
Sąd I instancji podkreślił również, że Burmistrz [..]nie podał żadnego uzasadnionego argumentu usprawiedliwiającego przedłużenie terminu załatwienia wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. Takim argumentem nie jest bowiem ani skomplikowany charakter sprawy (sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej), ani też wnikliwe zbadanie sprawy-zaleceń wyrażonych w decyzji kasacyjnej Kolegium Odwoławczego, skoro organ ten wprost wskazał, że w tej sprawie nie zachodzi przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej.
W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz Rabki-Zdroju pozostaje bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. i stanu tejże bezczynności nie niweczy zawieszenie postanowieniem z dnia 9 września 2013 r. postępowania w sprawie udostępnienia tejże informacji. Nie ma przy tym przeszkód, aby Burmistrz [..]dokonał z urzędu ponownej oceny zasadności zawieszenia tego postępowania i z urzędu podjął tak zawieszone postępowanie.
Ustosunkowując się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę i podtrzymanych w piśmie procesowym Burmistrza [..]z dnia 16 grudnia 2013 r., a dotyczących odrzucenia skargi, Sąd I instancji uznał je za niezasadne i wyjaśnił, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej skuteczne wniesienie skargi nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie to co do zasady nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, ale udostępnieniem informacji publicznej.
Sąd nie podzielił także argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby obowiązek poprzedzenia skargi w tej sprawie wezwaniem organu samorządu do usunięcia naruszenia prawa wynikać miał z art. 101a ust. 1 i art. 102a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej lub gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub bezczynność organu do sądu administracyjnego. Oczywistym jest, że należy pominąć z rozważań w tej sprawie tryb skarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy z zakresu administracji publicznej, ponieważ ta sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pozostaje wobec tego zakres objęty art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o treści: art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Brak wykonywania czynności nakazanych prawem dotyczą tylko takich przypadków, gdy z mocy ustawy organ gminy zobowiązany jest do wydania uchwały lub zarządzenia w zakresie danej sprawy publicznej. Wyraźnie przy tym ustawodawca wskazał, że zakresem art. 101a (i zarazem art. 101) ustawy o samorządzie gminnym objęte są tylko takie sprawy, których rozpoznanie wymaga wydania uchwały przez radę gminy lub zarządzenia przez wójta. Takie akty w ogóle nie są wydawane w postępowaniach dotyczących udzielenia informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd I instancji stwierdził, że regulacja art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje indywidualnych postępowań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej już chociażby z tego powodu, że żaden przepis prawa nie pozwala na udostępnianie takich informacji w drodze zarządzeń wójta lub uchwał rady gminy.
Sąd I instancji dodał, że obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd I instancji nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz [..]udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta [..], zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym;
2) art. 149 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności;
3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności.
Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ I instancji nie stosuje przepisów K.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ I instancji stosuje przepisy k.p.a.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odesłanie zawarte w art. 101a ust. 1 u.s.g. ogranicza się jedynie do zagwarantowania każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone nie wykonaniem przez organy gminy czynności nakazanych prawem, prawa zaskarżenia bezczynności tych organów do sądu. Przy czym jak stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżenie powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Taki jest zdaniem organu sens odesłania zawartego w treści art. 101a ust. 1 u.s.g. Nie można zgodzić się z poglądem, że skoro art. 101a ust. 1 u.s.g. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 101 u.s.g. to tylko do bezczynności w zakresie nie wydania uchwały lub zarządzenia. Art. 101a ust. 1 u.s.g. jak już wskazano posługuje się pojęciem "czynności nakazanych prawem", przy czym ich nie definiuje. Stąd też każda czynność nakazana prawem, a nie wykonana przez organy gminy, a nie tylko nie podjęcie uchwały lub zarządzenia, podlega zaskarżeniu do sądu po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego wniesienie skargi w niniejszej sprawie możliwe było dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g. Tego obowiązku skarżący nie wykonał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego, ani nie bada w całości legalności postępowania przed Sądem I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest natomiast uprawniony do poprawiania, konkretyzowania ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie znajdując przesłanek do odrzucenia wniesionej w sprawie skargi, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. W ustawie tej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innym przypadku Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011, I OSK 667/11).
Zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże że uchwała ta narusza czyjś interes prawny.
Zatem, z powyższego wynika, że przepis art. 101a powyższej ustawy stosuje się w sytuacji bezczynności organu gminy polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo oraz gdy podejmowane przez organ gminy czynności prawne lub faktyczne naruszając prawa osób trzecich (porównaj: komentarz do art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zamieszczony w LEX-ie [w:] B. Dolnicki (red.) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. jochymczyk, A. Matan. C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz ABC, 2010).
W niniejszym stanie faktycznym nie istniała więc indywidualna sprawa administracyjna, w ramach której miałoby zostać ukształtowane uprawnienie skarżącego, a ocena legalności prowadzenia której należałaby do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów nie można uznać, iż w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie powołany w skardze kasacyjnej art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretna norma prawna nakłada na organy gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej.
Zatem całkowicie chybiony jest pogląd skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stwierdzić zatem należy, że sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Usprawiedliwionych podstaw nie mają także zarzuty naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Wadliwa jest bowiem przede wszystkim ich konstrukcja.
Należy wyjaśnić, że art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. są jednymi z tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o bezczynności organu zobowiązanego, jednak nie uznał że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a, gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność miała miejsce ( lub nie ) z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 151 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej bezczynności organu. Powołanie wyłącznie art. 149 § 1 P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a. jako naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc postawić zarzut złamania regulacji zawartych w art. 149 § 1 P.p.s.a. i 151 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z wytykiem naruszenia innych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność podniesionych zarzutów. Ponadto należy zauważyć, iż zarzuty te pozbawione są jakiejkolwiek argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej ( por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85, A. Knopkiewicz , Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d. , R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004r sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04 ). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienie niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do K.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.