I OSK 1082/20

I OSK 1082/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1062/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-12-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1062/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 lipca 2019 r. nr N-VI.7581.1.4.2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1062/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę P. S.A. w K. (dalej: Skarżąca) na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda) z 5 lipca 2019 r. nr N-VI.7581.1.4.2019 w przedmiocie ustalenie odszkodowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta J. (dalej: Starosta) na wniosek W. D. wszczął 14 grudnia 2017 r. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w obr. N. gm. W., oznaczonej jako działka nr 165, w związku z wybudowaniem na niej przez Zakład Energetyczny w R. w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy W. z 9 września 1981 r. nr 8332/8/81 napowietrznej linii elektroenergetycznej 750 kV.
Decyzją z 7 sierpnia 2018 r. nr GN.683.117.2017 Starosta ustalił na rzecz W. D. odszkodowanie w wysokości 3151 zł i obciążył obowiązkiem jego zapłaty Skarżącą jako następcę prawnego Zakładu Energetycznego w R.
Na skutek odwołań W. D. i Skarżącej – Wojewoda decyzją Wojewody z 4 października 2018 r. nr N-VI.7581.1.6.2018 uchylił ww. decyzję Starosty z uwagi na nieustalenie przez organ I instancji, czy nie zostało wcześniej wypłacone odszkodowanie oraz niewyjaśnienie kwestii przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji z 9 września 1981 r. Wojewoda wskazał również na uchybienia sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta decyzją z 22 lutego 2019 r. nr GN.683.117.2017 - wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, art 130, art. 132 ust. 1 a, 2 i 6, art. 134 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a.") ustalił na rzecz W. D. odszkodowanie w wysokości 4403 zł z tytułu poniesionych szkód spowodowanych realizacją na działce nr 165 o pow. 0,77 ha w obr. N. inwestycji celu publicznego polegającą na założeniu i przeprowadzeniu przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej (pkt 1), zobowiązując do wypłaty tego odszkodowania Skarżącą (pkt 2).
Odwołanie od ww. decyzji wniosła W. D. oraz Skarżąca.
Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z 5 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - w pkt 1: uchylił pkt 1 decyzji Starosty z 22 lutego 2019 r., w pkt 2: ustalił na rzecz W. D. odszkodowanie w wysokości 4180 zł z tytułu wybudowania na nieruchomości, położonej w obr. N. gm. W., oznaczonej jako działka nr 165, urządzeń linii elektroenergetycznej kV 750, w pkt 3: utrzymał w mocy pkt 2 ww. decyzji Starosty.
W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył ustalenia organu I instancji, wg których linia elektroenergetyczna została usytuowana na działce nr 165 na podstawie decyzji Naczelnika Gminy W. z 9 września 1981 r. nr 8332/8/81, zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w R. na wybudowanie napowietrznej linii elektroenergetycznej 750 kV ZSRR – R. (W.) na działkach położonych na terenie gminy W., zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w P. z 2 lipca 1981 r. nr WBPP-ZPW4.10/9/81 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego elektroenergetycznej linii 750 kV ZSRR - R.
Podstawę prawną decyzji z 9 września 1981 r. stanowił art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64; dalej: "u.z.t.w.n."). W dacie wydania tej decyzji właścicielką przedmiotowej nieruchomości była W. D., która pozostając nią nadal posiada legitymację do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia jej wartości.
W treści decyzji z 9 września 1981 r. nie podano jednak szczegółowego wykazu działek objętych tą inwestycją, a przebieg linii 750 kV zawierał załącznik nr 1 do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, którego to dokumentu nie udało się odszukać (nie posiada go również aktualny właściciel linii). Z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji - w tym z wniosku ZE R. z 2 grudnia 1985 r. w sprawie korekty decyzji Wicewojewody P. z 26 lutego 1982 r. zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pod budowę linii 750 kV, z decyzji Urzędu Gminy W. z 23 listopada 1988 r. L.dz.74202/6/88 dot. zmiany klasyfikacji gruntów wsi N. (w tym działki nr 165) oraz z pisma Spółki z 15 listopada 2016 r. nr 3089-OR-PSWZ. 7073.539.(ERR205)2016 - bezspornie jednak wynika, że w oparciu o decyzję z 9 września 1981 r. na nieruchomości W. D. wybudowano odcinek linii 750 kV, co potwierdza także stanowiący załącznik do operatu szacunkowego protokół oględzin działki sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.
Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta. Roszczenia odszkodowawcze wynikające z tego przepisu – z wyłączeniem odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach - nie podlegały przedawnieniu.
Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się adresowana m.in. do W. D. decyzja Naczelnika z 23 listopada 1988 r. L. dz. 74202/6/88 dot. zmiany klasyfikacji gruntów pod słupami linii energetycznej 750 kV wsi N. (w tym gruntu pod słupem położonym na działce nr 165), która w pkt 3 zawiera rozstrzygniecie oparte na art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazujące na konieczność ustalenia jednorazowego odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności w wysokości 10 - krotnej rocznej wartości utraconych pożytków i zobowiązania do jego wypłaty ZE w R. w terminie do 31 grudnia 1988 r. Wojewoda zaznaczył przy tym, że podjęte przez Starostę działania zmierzające do odszukania decyzji o odszkodowaniu okazały się bezskuteczne. W związku z tym organ i instancji opierając się na oświadczeniu W. D. z 9 maja 2018 r. prawidłowo uznał, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.
Wojewoda zaznaczył, że w przypadku, gdy doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania, to obecnym przepisem umożliwiającym odpowiednie działanie w tym zakresie jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowiący, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, powołany przepis ma zastosowanie również do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie u.g.n. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W przypadku gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszania wartości nieruchomości o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zawarte są w § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Stosownie do jego § 43 ust. 1 pkt 1, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględnia się stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona przez organ I instancji w oparciu o operat szacunkowy z 14 grudnia 2018 r. na kwotę 4403 zł. Uwzględniając w toku postępowania odwoławczego uwagi Wojewody (poczynione w wyniku uwzględnienia w tym zakresie zarzutu odwołania Skarżącej) co do błędnie przyjętej przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości powierzchni gruntu stanowiącego pas technologiczny (w powierzchni tej wynoszącej 0,7338 ha znalazł się również grunt o pow. 0,05 ha zajęty pod posadowienie słupów linii elektroenergetycznej, co powoduje, że grunt wykorzystywany w 100% przez właściciela sieci został wyceniony dwukrotnie, tj. przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz przy określaniu wartości szkody jaką jest posadowienie słupów na gruncie), rzeczoznawca majątkowy przedłożył 15 maja 2019 r. skorygowany operat szacunkowy określający wartość poniesionych szkód i zmniejszenie wartości nieruchomości odpowiednio na kwotę 1119 i 3061 zł. W związku z tym Wojewoda uchylił punkt 1 decyzji Starosty z 22 lutego 2019 r. i ustalił odszkodowanie na rzecz W. D. w wysokości 4180 zł. Wyceny działki dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęto nieruchomości gruntowe przeznaczone w opracowaniach planistycznych na cele rolne. Z uwagi na brak dokumentów planistycznych określających przeznaczenie nieruchomości wg stanu na dzień 9 września 1981 r., rzeczoznawca uwzględnił położenie działki nr 165 w kompleksie gruntów rolnych (taki sposób jej użytkowania potwierdziły także informacje uzyskane od właścicielki). Obecnie działka jest użytkowana jako teren zielony, w części zadrzewiona. Wyliczona przez biegłego jednostkowa wartość rynkowa nieruchomości wynosi 22380 zł za 1 ha gruntu i mieści się w przedziale cen nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania.
Za bezpodstawny Wojewoda uznał zarzut Skarżącej wskazujący na brak podstaw do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Wojewody, nieuzasadniony był również zarzut W. D., iż przy wyliczaniu odszkodowania nie uwzględniono utraty pożytków w okresie od dnia zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji wywłaszczeniowej (zdaniem jej pełnomocnika, ponosi ona stratę w związku z posadowieniem urządzeń elektroenergetycznych, ponieważ nie może zmienić przeznaczenia nieruchomości w rodzaju upraw, np. na uprawę chmielu lub posadzenia drzew owocowych, a ponadto ma utrudnioną możliwość wprowadzenia na nieruchomość ciężkiego sprzętu w celu wykonania określonych prac polowych, których to aspektów nie uwzględniono przy ustalaniu odszkodowania). Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. (§ 43 ust. 1 pkt 2), utrata pożytków dotyczy okresu od dnia wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie na drodze administracyjnej przy określaniu wartości poniesionych na nieruchomości szkód utraty pożytków w okresie od dnia zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Wszelkie powstałe na niej ograniczenia wynikające z wybudowania urządzeń elektroenergetycznych (w tym związane z reglamentacją upraw) zostały uwzględnione przy określaniu przez rzeczoznawcę majątkowego zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości poprzez zastosowanie odpowiedniego współczynnika.
Za bezzasadny Wojewoda uznał również zarzut właścicielki nieruchomości, że rzeczoznawca majątkowy w dokonanej wycenie nie uwzględnił faktu, że ulokowanie linii na działce uniemożliwia jej odrolnienie i lokalizację siedliska. Zdaniem Wojewody, kwestie te nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Późniejsze (potencjalne) możliwości zagospodarowania nieruchomości pozostają więc bez znaczenia. Według Wojewody, nie budziła też zastrzeżeń wartość podważanego przez właścicielkę nieruchomości współczynnika współkorzystania z nieruchomości, ustalonego w wysokości 0,20, co biegły przekonująco uzasadnił. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca grunt rolny może być bowiem wykorzystywana przez cały czas bez zakłóceń przez jej właścicielkę na cele rolne w sposób niezmieniony (poza obszarem o pow. 0,05 ha, na którym zlokalizowane są słupy sieci elektroenergetycznej), czyli w większym stopniu niż przez właściciela urządzenia przesyłowego, który będzie z niej korzystał jedynie w razie konserwacji lub awarii urządzeń.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Skarżąca.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 1062/19 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy jako istotne jawią się ustalenia poczynione przez orzekające w sprawie organy, że żadne odszkodowanie W. D. nie zostało ustalone i wypłacone, a ustalenia te - którym organy dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji - nie budzą zastrzeżeń Sądu, nie są także kwestionowane przez żadną ze stron, w szczególności przez Skarżącą.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że ponieważ u.z.t.w.n. utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r., a wniosek W. D. został złożony w czasie obowiązywania aktualnej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kwestią zasadniczą było ustalenie, czy jej przepisy stwarzają materialnoprawną podstawę do uwzględnienia żądania. W u.g.n. kwestie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu zakładania i przeprowadzania na nich ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń - jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody - uregulowane są w art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n., które nakazują też odpowiednie stosowanie art. 128 ust. 4 u.g.n. w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Analiza tych przepisów, zdaniem Sądu I instancji, wskazuje na analogiczne uregulowanie kwestii odszkodowawczych za ograniczenie własności nieruchomości jak w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. Sytuacja, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4, wypełnia hipotezę art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Stanowi on, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".
W ocenie Sądu I instancji, w związku z rodzajem podniesionych w skardze zarzutów, decydującego znaczenia dla sprawy nabierają dwie kwestie, tj. czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje swoim zakresem stany faktyczne sprzed wejścia w życie u.g.n. oraz czy znajduje on zastosowanie do ograniczenia prawa do nieruchomości, czy wyłącznie do jego pozbawienia w ramach wywłaszczenia, zwłaszcza wobec dokonanego w art. 112 ust. 2 u.g.n. wyraźnego normatywnego rozróżnienia obydwu tych pojęć.
Sąd I instancji zaznaczył, że ma świadomość rozbieżności, jakie dotyczyły możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed jego wejściem w życie (22 kwietnia 2004 r.), czy wręcz przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.). Zgodnie z pierwotnie dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 129 ust. 5 u.g.n. znajdował zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami tej ustawy lub takich, w których sprawa została wszczęta i niezakończona przed wejściem jej wżycie (art. 233 u.g.n.); podkreślano brak przepisów przejściowych pozwalających rozszerzyć stosowanie tej regulacji na przypadki wywłaszczeń dokonywanych w przeszłości na podstawie innych aktów prawnych, o ile sprawa odszkodowania nie została wszczęta przed wejściem u.g.n. w życie. Zgodnie jednak z aktualnie prezentowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie również do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., a więc dotyczy sytuacji w których w obrocie prawnym pozostaje akt na mocy którego doszło do wywłaszczenia, a nie zostało z tego tytułu ustalone i wypłacone odszkodowanie, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie takie odszkodowanie przewidywały. Jako niedopuszczalna jawi się zatem taka interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n., wg której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia tej ustawy w życie. Skoro bowiem zarówno poprzednia ustawa pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu.
Sąd I instancji zwrócił uwagę przy tym, mimo że nie zostało to objęte zarzutami skargi, iż bez znaczenia w sprawie pozostaje upływ czasu od wydania decyzji z 9 września 1981 r.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oceniając w ww. zakresie sporządzony w sprawie operat szacunkowy Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody co do jego prawidłowości i dopuszczalności ustalenia na jego podstawie zaskarżoną decyzją należnego wnioskodawczyni odszkodowania. Operat ten odpowiada wymaganiom wynikającym z regulacji u.g.n. oraz z przepisów rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym jego § 43, który w ust. 1 i 3 precyzuje wymagania jakie w przypadku o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. powinny być w szczególności uwzględnione przy określaniu wartości poniesionych na nieruchomości szkód oraz przy określaniu zmniejszenia jej wartości.
Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie, w oparciu o wskazane przepisy oraz ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że w sprawie zaistniała po stronie wnioskodawczyni szkoda oraz zmniejszyła się wartość stanowiącej jej własność nieruchomości. Ich łączna wysokość ustalona w operacie szacunkowym z 14 grudnia 2018 r. na kwotę 4403 zł stanowiła punkt odniesienia dla ustalonego przez organ I instancji na rzecz wnioskodawczyni odszkodowania, które w toku postępowania odwoławczego w wyniku dokonanej 14 maja 2019 r. korekty operatu zostało następnie skorygowane na kwotę 4180 zł i w takiej wysokości przyznane zaskarżoną decyzją (1119 zł z tytułu szkody spowodowanej posadowieniem na działce wnioskodawczyni słupów kratowych oraz 3061 zł za zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości); jak trafnie bowiem zauważył Wojewoda rozpatrując odwołanie, rzeczoznawca przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości przyjął błędną powierzchnię gruntu, uwzględniając całą powierzchnię pasa technologicznego (0,7338 ha), bez wyłączenia z niej gruntu zajętego w całości przez właściciela urządzenia przesyłowego na posadowienie słupów linii elektroenergetycznej (0,05 ha), co powodowało, że grunt wykorzystywany tylko przez właściciela sieci został wyceniony dwukrotnie, tj. przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz przy określeniu wartości szkody wynikającej z posadowienia słupów na gruncie.
Zdaniem Sądu, tak poprawiony operat szacunkowy jawi się jako wewnętrznie spójny i logiczny oraz uwzględniający wszystkie mające wpływ na ustalenie odszkodowania okoliczności. Zostały one wyczerpująco przedstawione i uzasadnione wraz z opisem podstaw prawnych wyceny, jej metodologii i obliczeniami niezbędnymi do jej wykonania, co prawidłowo uznał i wyczerpująco wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda i co nie jest wraz z wyliczoną kwotą odszkodowania kwestionowane przez strony postępowania. Analiza akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie stwarza również żadnych podstaw, aby wiązać z nią naruszenie przepisów postępowania o możliwym istotnym wpływie na jej wynik. W sprawie - stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony niezbędny do jej materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zarzutów odwołania. W konsekwencji, nie stwierdzając uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - w tym nie podzielając podniesionych w skardze zarzutów – Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- polegające na przyjęciu, że ww. przepis znajduje zastosowanie także do wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa do nieruchomości, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika, że odnosi się on wyłącznie do pozbawienia prawa w ramach wywłaszczenia oraz w świetle dokonanego przez ustawodawcę wyraźnego rozróżnienia pojęć: ograniczenie oraz pozbawienie prawa nieruchomości;
- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że roszczenie o zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa do nieruchomości nie uległo przedawnieniu,
2. art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie ustawowego rozróżnienia na wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa do nieruchomości oraz wywłaszczenie polegające na pozbawieniu prawa do nieruchomości,
3. art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. ( t.j. Dz. U. z 2023, poz.1610 ze zm., dalej: "k.c.") poprzez jego pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy i przyznaniu odszkodowania, podczas gdy roszczenie o odszkodowanie przedawniło się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.
Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych wraz z rozpoznaniem sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 112 ust. 2 u.g.n.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 1985 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia na gruncie obecnie obowiązującej ustawy u.g.n., a tym samym czy przysługuje i zostało ustalone oraz wypłacone w przeszłości roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości.
Zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wielu orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1455/21, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę z 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06 (źródło CBOSA), w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08; z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13; z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13 i z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1857/15 (źródło CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej objętej decyzją Naczelnika Gminy W. z 9 września 1981 r. oraz decyzją z 23 listopada 1988 r. dotyczącą zmiany klasyfikacji gruntów pod słupami linii energetycznej 750 kV wsi N. (w tym gruntu pod słupem położonym na działce nr 165), doszło do ograniczenia, na podstawie art. 35 ówcześnie obowiązującej ustawy z 1985 r., sposobu korzystania z nieruchomości, należącej również wówczas do W. D.
W tym miejscu należy wskazać, że kwestia uprawnień do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości na skutek umiejscowienia na niej urządzeń przesyłowych była przedmiotem licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, a zagadnienie dopuszczalności uznania następców prawnych pierwotnych właścicieli nieruchomości za osoby uprawnione do ubiegania się o takie odszkodowanie spowodowało istotne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wspomniane rozbieżności spowodowały, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała ta o sygn. akt I OPS 1/20 (źródło CBOSA), została podjęta 22 lutego 2021 r. w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., wiąże inne składy orzekające w tego typu sprawach. Zgodnie z jej treścią odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Dlatego też uznać należy, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie ustawy z 1985 r. zastosowanie znajduje art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Niezasadnie zatem również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 112 ust. 2 u.g.n. (zob. wyroki wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, źródło CBOSA). Nie ma bowiem racji Skarżąca kasacyjnie co do tego, że niedopuszczalne było wydanie decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wobec stanów faktycznych sprzed jego wejścia w życie.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 118 k.c. wskazać należy, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1985 r., ani w obecnie obowiązującej - u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest zatem występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia (roszczenia odszkodowawczego), jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach, w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Dlatego zarzut przedawnienia nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.