I OSK 1079/06

I OSK 1079/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska /zdanie odrebne/
Irena Kamińska (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1258/05 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2006-03-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 6 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1258/05 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. w [...] na zarządzenie Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany przepisów portowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Spółka z o.o. w [...] na rzecz Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1258/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na zarządzenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 56, poz. 1276 z późn. zm.) w przedmiocie zmiany przepisów portowych, oddalił skargę.
Wydane przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie zarządzenie wprowadzało m.in. dodatkowy wymóg dla asysty holowniczej, obok minimalnej ilości użytych holowników, także minimalnej siły uciągu. Ponadto przewidywało dodatkowy obowiązek, iż dla statków o długości powyżej 180 m. co najmniej jeden z holowników musi posiadać napęd azymutalny lub cykloidalny.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji podniósł, iż do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie wystarczy subiektywne przekonanie o sprzeczności kwestionowanego przepisu z prawem, czy też przekonanie o istnieniu potencjalnego zagrożenia naruszenia prawa. Skarżący ma obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikają dla skarżącego prawa podmiotowe.
Natomiast Skarżąca spółka, wnosząc skargę do sądu administracyjnego na przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.), nie wykazała istnienia związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawnym, a jej indywidualną sytuacją prawną. Nie udowodniła również, że zaskarżony akt, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sferę prawnomatrialną, pozbawiając ją pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację.
W ocenie Sądu I instancji Skarżąca wykazała jedynie, że zaskarżony akt prawa miejscowego narusza jej interes faktyczny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], zaskarżając wyrok w całości.
Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła :
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, polegające na dowolnym uznaniu, że zaskarżony przepis nie narusza interesu prawnego Skarżącej, a w konsekwencji że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia zarządzenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie w przedmiocie zmiany przepisów portowych
- oraz niewłaściwe zastosowanie art. 94 Konstytucji RP, art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1502 z późn. zm.) i art. 37 ustawy z dnia 09 listopada 2000r. o bezpieczeństwie morskim ( tekst jednolity Dz. U. 2006r. Nr 99, poz. 693) poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżony akt prawny mieści się w granicach delegacji ustawowej.
W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania naruszenia jego interesu prawnego.
Wskazując powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dowolnie uznał, iż przedmiotowa skarga na akt prawa miejscowego nie może zostać uwzględniona, dlatego, że Skarżąca nie wskazała w jaki sposób doszło do naruszenia jej interesu prawnego oraz że nie posiada ona legitymacji procesowej, ponieważ nie istnieje związek pomiędzy zakwestionowanym aktem prawnym, a jej indywidualną sytuacją prawną.
Zdaniem Skarżącej zakwestionowany przez nią przepis prawa miejscowego, wprowadzając nowe warunki korzystania z usług holowniczych, ogranicza możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w branży usług portowych. Wprowadzone ograniczenia powodują, że podmiot wykonujący obsługę holowniczą musi zapewnić określony uciąg w stosunku do wielkości statku oraz specjalny rodzaj napędu holowników. Z tego względu Skarżąca, jako – jej zdaniem - bezpośredni adresat tego przepisu, ma interes prawny w poddaniu weryfikacji sądowej legalności tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że nowe przepisy wprowadzone przez Urząd Morski nie są uzasadnione bezpieczeństwem żeglugi, a jedynie limitują - w wyższym stopniu niż dotychczas - zasady działalności holowniczej.
Wskazano również, że Sąd I instancji pobieżnie i marginalnie potraktował problem zasadności zaskarżonej regulacji w stosunku do uzasadnienia braku legitymacji procesowej Spółki. Tym samym Sąd nie rozważył istoty sprawy, to jest naruszenia przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie granic delegacji ustawowej poprzez brak oparcia wprowadzonych obowiązków w ustawowym wymogu bezpieczeństwa żeglugi.
Okoliczność ta winna – zdaniem Skarżącej - skutkować stwierdzeniem nieważności przepisów prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Urzędu Morskiego w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony przepis prawa miejscowego nie reglamentuje prowadzenia działalności gospodarczej w branży usług holowniczych i nie ogranicza też warunków świadczenia tych usług.
Adresatem zaskarżonej normy prawnej nie jest skarżąca Spółka a statki wchodzące lub wychodzące z portu, ponieważ to na statki został nałożony obowiązek korzystania z asysty holownika w miejscach określonych przepisami. Dlatego przepis § 97 zarządzenia nr 4 Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie z dnia 17 września 2002r. Przepisy Portowe (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2003r. Nr 67, poz. 1429) w nowym brzmieniu, nie ogranicza praw Skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej oraz nie narusza jej innych praw podmiotowych. Tym samym Skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia tej normy prawnej.
Ponadto art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowi lex specialis w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarżąca Spółka miała obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jej interes prawny. Natomiast skarżąca Spółka wykazała jedynie, że ma interes faktyczny w tym, aby możliwość świadczenia przez nią usług holowniczych była jak najszersza.
Zdaniem Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie nie zostały też naruszone przepisy art. 94 Konstytucji RP, art. 37 ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o obszarach morskich RP i o administracji morskiej, ponieważ na podstawie tych przepisów dyrektorzy urzędów morskich mają szerokie uprawnienia do wydawania przepisów prawa miejscowego w zakresie bezpieczeństwa morskiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano również, że Sąd I instancji nie naruszył zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, w szczególności nie uchybił art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w pierwszej kolejności badał, czy skarżąca Spółka wykazała, że ma interes prawny w zaskarżeniu § 97 zarządzenia nr 4 Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie, a następnie ocenił, czy zaskarżony przepis naruszył prawa Skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało przyjęte, że Sąd ten powinien z urzędu badać również, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (por. uchwała NSA z 11 kwietnia 2005r., OPS 1/04, publ. w ONSAiWSA z 2005r. nr 4, poz. 62).
Jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.) oraz
- art. 94 Konstytucji RP, art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1502 z późn. zm.) i art. 37 ustawy z dnia 09 listopada 2000r. o bezpieczeństwie morskim ( tekst jednolity Dz. U. 2006r. Nr 99, poz. 693).
Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego.
Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), który wskazuje jakie podmioty mają uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Istnienie legitymacji skargowej, jak już wcześniej wskazano, podlega badaniu przez sąd.
Jeżeli uprawnienie podmiotu do wniesienia skargi opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi bez konieczności badania merytorycznej zasadności skargi. Dlatego Sąd rozpoznający sprawę w I instancji w pierwszej kolejności badał, czy Skarżąca ma interes prawny w niniejszej sprawie i nie naruszył przepisów prawa, stwierdzając jedynie na marginesie, że nie jest uzasadniony zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie w zakresie objętym zaskarżonym zarządzeniem.
W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to wskazać przepis prawa, uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005r. OSK 519/04, Lex nr 179232).
Posiadanie interesu prawnego przez podmiot oznacza więc, że jest to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego i dotyczy sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie takiego podmiotu za stronę.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest taką sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany w rozstrzygnięciu danej sprawy - jednak z przepisu, będącego źródłem interesu prawnego, nie wynika, że to właśnie ten podmiot jest jej adresatem.
Pojecie interesu prawnego, na którym jest oparta legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, jest podobne do przyjętego w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Pojęcia "interes prawny" i "uprawnienie" – występujące w tym przepisie - nie stanowią odrębnych i samodzielnych pojęć prawnych, bowiem jak podkreśla się w doktrynie - w zakres pojęcia "interes prawny" wchodzi również "uprawnienie" (por. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., str.216).
Oznacza to, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego dotyczącego bezpieczeństwa ruchu statków w portach może wystąpić tylko taki podmiot, który wskaże, że przepis ten narusza jego prawa do korzystania z portu lub świadczenia usług portowych.
Ustalenia poczynione przez Sąd I instancji nie dają podstaw do przyjęcia, że Skarżącej Spółce przysługują prawa strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że Skarżąca wskazała jedynie faktyczne następstwa zmiany przepisów portowych, które utrudniają jej prowadzenie działalności gospodarczej i podwyższają koszty działalności, natomiast nie przedstawiła skutków prawnych, jakie wraz ze zmianą prawa miałyby jej dotyczyć.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Spółka nie jest adresatem zaskarżonej normy prawa miejscowego.
Z faktu, że Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług holowniczych nie wynika, że ma ona uprawnienie do żądania stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności przepisu prawa miejscowego dotyczącego zasad bezpieczeństwa morskiego przy korzystaniu z portów morskich Szczecin, Police i Świnoujscie poprzez podniesienie wymogów dotyczących ilości holowników, ich minimalnej siły uciągu oraz napędu. Wielkości te zostały określone w zależności od długości statku korzystającego z asysty holowników. Zaskarżony przepis § 97 przepisów portowych określa sytuacje i rodzaje statków, które mają obowiązek korzystać z usług holowników oraz warunki, na jakich ma się to odbywać. Z tych względów to kapitan statku wpływającego lub wypływającego z określonego portu jest adresatem wyżej wymienionego przepisu, ponieważ to on zobowiązany jest korzystać z usług holownika, jeśli wymagają tego przepisy lub bezpieczeństwo statku.
Ponadto porównując brzmienie § 97 przed zmianami i po ich wprowadzeniu należy wskazać, że zmiany te nie są radykalne i dotyczą jedynie parametrów technicznych, a nie sytuacji prawnej podmiotu. Przepis ten nie ogranicza prawa Skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług holowniczych z tego powodu, że określa m.in. wymogi dotyczące uciągów holowników i w żaden inny sposób nie zmienia warunków prawnych tej działalności.
Natomiast faktyczne następstwa zmiany przepisów portowych nie stanowią podstawy do uznania, że P. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] ma legitymację skargową w niniejszej sprawie.
Dlatego należy stwierdzić, iż Sąd I instancji słusznie uznał, że Skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zmienionego § 97 przepisów portowych i prawidłowo zastosował art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie musiał badać merytorycznie zarzutu dotyczącego przekroczenia przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów portowych w zakresie objętym zaskarżonym zarządzeniem.
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy o bezpieczeństwie morskim ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył właściwego terytorialnie dyrektora portu morskiego w określaniu wymagań bezpieczeństwa morskiego w korzystaniu m.in. z portów morskich.
W powyższej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie badał w pierwszej kolejności czy skarżąca była stroną uprawnioną do wniesienia skargi. Za słuszny uznać należy pogląd, iż przymiotu strony nie miała, nie mogła bowiem wykazać interesu prawnego opartego na normie prawa materialnego. Niezasadny jest w tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie.
Przy takim zaś stanowisku za nietrafne uznać należy również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem sąd I instancji choć częściowo odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie miał obowiązku ich rozpoznawania.
Z tych względów skargę kasacyjną – jako niezasadną – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), o kosztach orzekając w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 tej ustawy.