I OSK 1077/24

I OSK 1077/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 362/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-10-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 98a ust. 1, art. 7, art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 362/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 2 lutego 2023 r., nr SKO-714-140/22 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 października 2023 r., II SA/Bd 362/23, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J. M. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 2 lutego 2023 r., nr SKO-714-140/22 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej pierwotnie działki [...] i [...] (obręb [...]), z których decyzją Prezydenta Miasta Torunia z 25 września 2017 r. wydzielono kolejno działki o nr [...] i [...] (dalej: sporna nieruchomość).
W skardze kasacyjnej od ww. wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez WSA, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 98a ust. 1 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w wyniku podziału działek nr [...] i [...] wzrosła wartość nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się niezasadne.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania - ustalonej w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanej przez Sąd I instancji - wyceny spornej nieruchomości dokonanej w operacie szacunkowym sporządzonym 8 lutego 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, w oparciu o którą to wycenę ustalono wysokość opłaty adiacenckiej.
Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899 t.j.; dalej: u.g.n.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio.
Opłata adiacencka stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę z cudzej nieruchomości gminie z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Dopuszczalność pobrania tej opłaty uwarunkowana jest wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Wzrost ten wymaga potwierdzenia stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, zwierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu niż nieruchomości sprzed podziału o jednolitym kształcie ewidencyjnym. Ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga zatem uzyskania dowodu wzrostu wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 7, art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Fundamentalną zasadą przy określaniu tej wartości jest przyznanie przez ustawodawcę rzeczoznawcy majątkowemu niezależności wobec zleceniodawcy, która przejawia się między innymi brakiem związania wskazaniami zleceniodawcy co od sposobu wyliczania wartości nieruchomości. Operat szacunkowy ma bowiem stanowić dowód o charakterze bezstronnym, obiektywnym, będący efektem czynności podejmowanych przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób i w trybie określonym jedynie przepisami prawa. W świetle art. 154 ust. 1 u.g.n. uprawnienie do wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości zostało normatywnie przypisane rzeczoznawcy majątkowemu i uzależnione jest ono tylko od czynników wskazanych w ustawie. Rzeczoznawca majątkowy związany jest zleceniem o wycenę jedynie w zakresie celu wyceny. Natomiast decyzje co do pozostałych elementów procedury szacowania wartości nieruchomości należą do rzeczoznawcy. Wybór ten nie jest oczywiście dowolny i wymaga uzasadnienia oraz opisania w operacie szacunkowym wszystkimi czynnikami istotnymi z prawnego lub metodologicznego widzenia, do których - zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. - należą w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy z 8 lutego 2022 r. uwzględnia wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, co świadczy o jego kompletności i poprawności sporządzenia. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy administracji prawidłowo przyjęły dopuszczalność wykorzystania wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego do ustalenia opłaty adiacenckiej, a WSA zasadnie to zaakceptował.
Podnoszone natomiast ponownie przez skarżącego kasacyjnie kwestie dotyczące po pierwsze - rzekomo całkowicie dowolnego uznania przez rzeczoznawcę majątkowego, że przeznaczenie części nieruchomości podlegającej podziałowi pod drogi publiczne, z uwagi na niewielką powierzchnię nie ma wpływu na wartość nieruchomości; po drugie – niewykazania przez rzeczoznawcę, że ceny gruntów przeznaczonych pod drogi utrzymywały się na zbliżonym poziomie do cen gruntów przeznaczonych pod usługi – do których to kwestii rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w piśmie z 10 października 2022 r., a jego wyjaśnienia zostały przyjęte przez organ II instancji - należy wskazać, że zagadnienie te stanowią wiedzę specjalistyczną, dotyczącą metodyki dokonywania wyceny nieruchomości, zastrzeżoną do kompetencji biegłego w postępowaniu administracyjnym i z tego względu nie mogą być poddane polemicznej ocenie organów administracji i sądu administracyjnego. Ani organ administracji, ani sąd nie dysponują bowiem wiedzą specjalistyczną i zobowiązane są tylko do oceny, czy przedstawiony dowód w postaci operatu szacunkowego nie pozostaje w kolizji z obowiązującymi przepisami prawa i czy jest wystarczający do wykazania faktów wymagających udowodnienia w danej sprawie. Przedstawiony w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy spełnia te warunki i jest miarodajny dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.