I OSK 1073/23

I OSK 1073/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1964/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-14
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1577
art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 13a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) oraz akapit 3
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1964/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 maja 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.303.1.2021.AC w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej także: organ/Minister/skarżący kasacyjnie) z 17 maja 2021 r., nr DSZ-V.5321.1.303.1.2021.AC w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 lutego 2021 r., nr 423/ŚW/2021 oraz umorzył postępowanie administracyjne.
W skardze kasacyjnej Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przedstawienie Trybunałowi w trybie art. 267 Traktatu pytania prawnego o następującej treści:
"Czy biologiczny ojciec, matka, oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy też nie, a co za tym idzie, czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinne, zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)"
- a w konsekwencji przedstawienia tego pytania, o zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w związku z art. 193 p.p.s.a.
Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej przez kontrolę kwestii słuszności prawa do świadczenia wychowawczego, wynikającego z informacji Wojewody Mazowieckiego z 26 czerwca 2020 r., która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.
W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 267 zdanie pierwsze lit. b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm., zwanego dalej: "Traktatem"), w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej: "Konstytucją"), a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm., zwanego dalej: "Regulaminem"), przez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
2. art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem 883/2004"), przez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ojciec dzieci nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy literalne brzmienie art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 oraz przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Słanina oraz C-378/14 — Trapkowski, wskazują, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004,
a w efekcie tego:
3. naruszenie art. 68 ust. 1 lit. a) i b) ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia 883/2004 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1 - 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania Rozporządzenia 883/2004, zwanego dalej: "Rozporządzenie 987/2009", przez ich niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie mogą mieć również zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wskazujące Królestwo Norwegii jako państwo członkowskie właściwe na zasadzie pierwszeństwa do wypłaty świadczenia równoważnego świadczeniu rodzinnemu, z uwagi na zamieszkiwanie oraz zatrudnienie ojca dzieci skarżącej ponieważ, zdaniem Sądu, ojca dziecka skarżącej nie można traktować jako członka rodziny, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż zgodnie z przedstawionym powyżej orzecznictwem w zakresie art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny, a przez to dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, przez co również i z tego względu w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
4. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r., poz. 1577, dalej: u.p.p.w.d.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia wychowawczego, poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na uznaniu, że rodzic dziecka (w przedmiotowej sprawie ojciec) wbrew treści przepisu nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, albowiem, zdaniem Sądu, aby zostać uznanym za członka rodziny, musi on spełniać dodatkowe przesłanki określone w treści art. 6 pkt 14 ustawy dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej: u.p.s.), których zdaniem Sądu nie wypełnia, podczas gdy nie wynika to wprost z treści ww. przepisu u.p.p.w.d., jak również prawidłowa wykładnia tego przepisu niemalże wzorcowo wypełnia dyrektywę tzw. przyjaznej wykładni prawa Unii Europejskiej w kontekście przepisów prawa krajowego, której istota jest w pełni zbieżna z wykładnią przepisów rozporządzenia 883/2004 dotyczących definicji "członka rodziny" dokonanej przez TSUE w przywołanym powyżej orzecznictwie, wskazującej, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004;
5. naruszenie art. 16 ust. 2 oraz art. 6 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, przez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albowiem, zdaniem Sądu, ojca dzieci skarżącej nie należy traktować jako członka rodziny dzieci, podczas gdy z treści art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 wraz interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Słanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wynika, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004, a w konsekwencji tego przepisy art. 68 ust. 1 lit. a) i b) ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1 - 3 Rozporządzenia 987/2009 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a czynnikiem decydującym jest jedynie możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim;
6. naruszenie art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 9 w zw. z art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzenia nienależności świadczenia, przez błędne uznanie, iż nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 6 931,84 zł wypłaconego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2016 r. oraz od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. w Polsce wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia całkowitej jego spłaty, podczas gdy z uwagi na występowanie w przedmiotowej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z przebywaniem oraz zatrudnieniem ojca dzieci wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego poza granicami Polski, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy powyższych przepisów;
II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b) Traktatu, art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 Rozporządzenia 883/2004, art. 68 ust. 1 lit. a) i b) ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1 - 3 Rozporządzenia 987/2009, art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 9 w zw. z art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych zarzutów, akcentując, że w przypadku ich nieuwzględnienia, konieczne jest skierowanie do Trybunału pytania wskazanego w petitum skargi kasacyjnej.
W osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że działała w zaufaniu do pouczeń, jakie uzyskiwała przy składaniu wniosków udzielanych przez pracowników GOPS, nadto w analogicznej sprawie wypowiedział się NSA w wyroku z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2402/20, oddalając skargę kasacyjną Ministra.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnej argumentacji, odpowiada prawu. Wadliwe jest przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w wersji obowiązującej w dacie przyznania świadczenia nie zawierała definicji rodziny, a w konsekwencji zbędne i nieuzasadnione jest odwoływanie się w tym zakresie przez Sąd I instancji do przepisów innych ustaw: art. 6 pkt 14 u.p.s. i art. 3 pkt 16 u.ś.r. Zarzuty w tym zakresie podniesione w skardze kasacyjnej, co do braku podstaw do stosowania wskazanych ustaw są trafne, nie dają jednak podstaw do uchylenia wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia wyroku nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że ojciec dzieci niezasadnie został uznany za członka ich rodziny.
Wadliwie przy tym w skardze kasacyjnej, stawiając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Minister powołuje się na brzmienie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci z dnia wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu pobranych świadczeń, podczas gdy o zasadności pobrania świadczeń w konkretnym okresie rozstrzygają przepisy prawa materialnego ówcześnie obowiązujące, na podstawie których osoba ubiegała się o świadczenie i ewentualnie je pobrała. Potwierdza to regulacja zawarta w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924, dalej: ustawa o zmianie u.p.p.w.d.).
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o zmianie u.p.p.w.d., w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, zaś w sprawach o świadczenie wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy u.p.p.w.d. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.p.p.w.d.
Minister orzekał w dniu 17 maja 2021 r., a zatem już po zmianie ustawy obowiązującej od 1 lipca 2019 r., ale postępowanie dotyczyło świadczenia za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i w odniesieniu do ówcześnie obowiązującego stanu prawnego powinno dojść do ustalenia, czy świadczenie to zostało zasadnie przyznane i pobrane. Wadliwe jest wobec tego stawianie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego "w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji", choć zarzuty te nadają się do rozpoznania, jeżeli brzmienie przepisu z tej daty odpowiada brzmieniu właściwemu do rozpoznania wniosku skarżącej. W szczególności nie mógł natomiast podlegać rozpoznaniu zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., albowiem w dacie relewantnej dla sprawy, przepis art. 4 ustawy nie miał takiej jednostki redakcyjnej.
Dla rozpoznania niniejszej sprawy, zmiany ustawy wprowadzone z dniem 1 lipca 2019 r. mają doniosłe znaczenie. Na pierwszym miejscu w skardze kasacyjnej postawiono bowiem zarzut przekroczenia przez Sąd I instancji granic sprawy przez kontrolę trafności stanowiska zawartego w informacji Wojewody z 26 czerwca 2020 r., która nie była przedmiotem zaskarżenia. Co prawda, zarzut ten nie został prawidłowo postawiony, albowiem nie wskazano naruszonego przepisu, nie stanowi takiej podstawy kasacyjnej wyłącznie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., stawiany na tej podstawie kasacyjnej zarzut kasacyjny powinien wskazywać naruszony przepis procedury sądowoadministarcyjnej. Na taki przepis wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdzie wymieniono art. 134 § 1 p.p.s.a., co daje podstawy do rozpoznania tego zarzutu.
Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu podnosi jednak okoliczności, jakie w sprawie nie zaistniały, mianowicie nie miało miejsca uprzednie wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu Minister powołuje się na wydanie decyzji z 26 czerwca 2020 r, która nie została zaskarżona, co otworzyło dopiero drogę do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Takiej decyzji z 26 czerwca 2020 r. w aktach sprawy dotyczącej świadczenia wychowawczego nie ma, natomiast stronie przekazano informację Wojewody z 21 czerwca 2020 r. (k. 80 akt adm.), że w sprawie dotyczącej świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 do 30 września 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i o ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego. Pismo zawiera adnotację, że nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia.
Wyjaśnienia tej sytuacji dostarcza regulacja art. 8 ustawy o zmianie u.p.p.w.d., zgodnie z którym sprawy o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. w zakresie formy rozstrzygania są realizowane na zasadach określonych w u.p.p.w.d w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.p.p.w.d.
Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie u.p.p.w.d., w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się zasadniczo przepisy ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Natomiast co do formy rozstrzygania, w sprawach za ten okres, zastosowanie znajdują zasady ustanowione ustawą o zmianie u.p.p.w.d. Minister orzekał w przedmiocie świadczenia za okres do 30 czerwca 2019 r. i w zakresie formy rozstrzygania zastosowanie znalazł w szczególności art. 13a ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym, że przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji; odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji. Organ właściwy lub wojewoda przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego.
Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 5 i ust. 7, gdy wojewoda ustali, w oparciu o art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d., że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia, zgodnie z art. 11, od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa obcego, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W stanie prawnym obowiązującym do 30 czerwca 2019 r., wojewoda w takiej sytuacji wydawał decyzję, co otwierało stronie drogę do kwestionowania stanowiska organu, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów.
Aktualnie, skoro ustalenie prawa do świadczenia nie wymaga formy decyzji, stosowanie do art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d., a jedynie przesłania informacji, to sytuacja taka zaistniała w sprawie. Jej konsekwencją jest jednak to, że strona pozbawiona została możliwości zakwestionowania stanowiska wojewody co do tego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Konsekwencją stanowiska wojewody było natomiast to, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d., organ właściwy, czyli wójt gminy, decyzją z 31 lipca 2017 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję z 22 czerwca 2016 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego, zaś Wojewoda decyzją z 1 lutego 2021 r. orzekł o ustaleniu, że świadczenie zostało nienależnie pobrane i zobowiązał do jego zwrotu za określone okresy, co zostało utrzymane w mocy przez Ministra zaskarżoną decyzją.
Decyzja właściwego organu, w tym przypadku wójta gminy, ma charakter związany, organ ten nie bada zasadności stanowiska wojewody co do podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów. W odwołaniu od tej decyzji nie można zatem stanowiska tego skutecznie kwestionować, ustawa nie przewiduje żadnych możliwości dla organu właściwego do modyfikacji stanowiska wojewody.
Jak trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2023 r., sygn. I OSK 1350/22, "Ustalenie przez wojewodę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pociąga za sobą konieczność uchylenia przez organ gminy prawa do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie. Organ gminy nie ma w tym zakresie możliwości podjęcia odmiennej decyzji. Organ pomocy społecznej nie ma swobody działania, w szczególności nie jest uprawniony do badania zasadności ustaleń wojewody, ani rozważania, jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji. Organ gminy obowiązany do zastosowania art. 16 ust. 6 p.p.w.d., nie dokonuje przy tym analizy przesłanek, w oparciu o które wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca wyraźnie w art. 16 ust. 6 p.p.w.d. wskazał, że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ lub organy) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana badaniu i ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, przy czym uchylenie decyzji przyznającej świadczenie nie niesie jeszcze ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia wychowawczego na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu - czyli na wojewodę".
Wobec zmiany stanu prawnego i rezygnacji przez ustawodawcę z formy decyzji w przypadku ustalania prawa do świadczenia przez wojewodę, powstaje ważkie zagadnienie, na jakim etapie ustalenie wojewody, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, może być kwestionowane. Sama bowiem czynność wojewody stwierdzająca, czy w określonej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie podlega kontroli instancyjnej. Nie ma ona formy decyzji administracyjnej lub innego aktu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. oraz p.p.s.a. To sam wojewoda ustala czy w przypadku danej sprawy zastosowanie mają przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego (zob. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., I OSK 1168/19). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku I OSK 1350/22, że badanie przesłanek dotyczących zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów mogło w niniejszej sprawie mieć miejsce dopiero w ramach i na etapie kontroli decyzji wydanych w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Stanowisko wojewody w tej kwestii rodzi wszak dla strony daleko idące konsekwencje finansowe i nie jest możliwe przyjęcie, że na skutek rezygnacji z formy decyzji dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego przez wojewodę, strona byłaby pozbawione możliwości kwestionowania stanowiska wojewody. W zaistniałym stanie prawnym uznać należy, że kwestia ta mieści się w graniach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. i Sąd I instancji nie był pozbawiony możliwości odniesienia się do stanowiska wojewody, kontrolując decyzję Ministra ustalającą, że świadczenia były nienależnie pobrane i zobowiązującą do ich zwrotu. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie jest skuteczny.
Nie jest również uzasadnione stanowisko Ministra w kwestii zaliczenia ojca dzieci do ich rodziny.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w dacie ubiegania się o świadczenie, ustawa w art. 2 pkt 16 zawierała definicję rodziny, zgodnie z którą, gdy w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Ponieważ ustawa dotyczy pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dziecko jest stałym elementem rodziny. Tworzy ją z osobami wymienionymi w definicji, jeżeli osoby te wspólnie z dziećmi zamieszkują, a dzieci pozostają na utrzymaniu tych osób. Rodzina w rozumieniu powołanej definicji nie jest zatem oparta wyłącznie na więzach krwi. Wymaga natomiast zamieszkiwania wskazanych kategorii osób razem z dzieckiem (dziećmi) i utrzymywania tych dzieci przez te osoby.
Na marginesie można zwrócić uwagę, że w aktualnym stanie prawnym, mimo likwidacji definicji legalnej rodziny, art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, który odnosi się do przypadku opieki naprzemiennej, zachowany zatem został warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania na utrzymaniu. Wyznaczenie zakresu podmiotowego art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d. następuje przez odesłanie do art. 4 ust. 2 ustawy. Utrzymany został zatem warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania dzieci na utrzymaniu matki lub ojca.
Jak dokumentują akta sprawy, wnioskodawczyni na etapie składania wniosku o świadczenie wychowawcze na dzieci, uczyniła to na urzędowym formularzu, zawierającym informację o tym, kto w rozumieniu ustawy stanowi rodzinę i na tym formularzu potwierdziła, że w skład rodziny wchodzi ona i jej dwie córki. Nie zostało zakwestionowane, że ówcześnie ojciec dzieci założył nową rodzinę, wobec czego nie mieszkał z córkami. Odrębne zamieszkanie w Norwegii nie było zatem wyłącznie kwestią organizacyjną, związaną z miejscem zatrudnienia członka rodziny za granicą, ale skutkiem wyroku rozwodowego i założeniem nowej rodziny. Brak przy tym podstaw, aby przyjąć, że w sprawie miało miejsce ustanowienie opieki naprzemiennej i możliwość zaliczenia dzieci do rodzin obojga rodziców. Również oświadczenie o przebywaniu członka rodziny poza granicami w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów, zawiera odesłanie do definicji rodziny z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. Zarzuty pod adresem skarżącej, że dokonała wadliwej kwalifikacji stanu faktycznego, składając oświadczenie, nie są wobec tego uzasadnione, skoro formularz wniosku zawierał definicję rodziny, a skarżąca złożyła oświadczenie adekwatne do stanu faktycznego. Przez brak wspólnego zamieszkiwania i skoncentrowanie przez ojca swoich spraw w miejscu nie tyle zatrudnienia, co zamieszkania nowej rodziny, ojciec dzieci, zgodnie ze stanem prawnym i z udzielonym stronie pouczeniem, nie wchodził w skład rodziny, niezależnie od łączących go z dziećmi więzów krwi.
Regulacja zawarta w prawie krajowym ma znaczenie przy stosowaniu przepisów rozporządzenia 883/2004. W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) i akapit 3 rozporządzenia 883/2004 w stanie prawnym właściwym dla sprawy, czyli z daty uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego i jego pobierania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, definicja członka rodziny zawarta w rozporządzeniu jest rozbudowana. Zasadniczo jednak można powiedzieć, że zawiera ona generalne odesłanie do ustawodawstw krajowych w zakresie ustalenia podmiotów, jakie mogą być uznane za członków rodziny. Jeśli natomiast ustawodawstwo państwa członkowskiego nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. W sposób szczególny uregulowano kwestię, gdy według przepisów prawa krajowego za członka rodziny uważa się osobę, która zamieszkuje wraz z ubezpieczonym bądź emerytem czy rencistą. Na potrzeby wspólnotowej koordynacji warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty (tak K. Ślebzak [w:] Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Warszawa 2012, art. 1, teza 8). Ten ostatni warunek wskazuje, że prawodawca wspólnotowy racjonalnie zakłada, że w przypadku regulacji dotyczącej skutków podejmowania przez rodziców dzieci zatrudnienia w innym państwie członkowskim, warunek wspólnego zamieszkiwania nie może być rozstrzygający, wszak podejmowanie zatrudnienia w innym państwie członkowskim prowadzi do zmiany miejsca zamieszkania. Gdy zatem taki warunek prawo państwa członkowskiego przyjmuje, rozporządzenie uznaje go za spełniony, gdy dziecko pozostaje głównie na utrzymaniu rodzina przebywającego w innym państwie członkowskim. Rozwiązanie to odpowiada doświadczeniu życiowemu i relacjom w prawidłowo funkcjonujących rodzinach, gdy osoba podejmująca pracę w innym kraju członkowskim czyni to, aby uzyskiwać środki na utrzymanie rodziny, w tym dzieci. W rozpoznawanym przypadku dzieci nie pozostawały głownie na utrzymaniu ojca, zobowiązanego wyrokiem rozwodowym do uiszczania na ich rzecz alimentów w określonej wysokości.
Jak wyżej wskazano, ówcześnie obowiązująca regulacja krajowa zawierała definicję rodziny, zgodnie z którą ojciec dzieci stanowił ich rodzinę, jeżeli dzieci z nim wspólnie zamieszkiwały i pozostawały na jego utrzymaniu. W wyroku zaś rozwodowym miejsce zamieszkania dzieci ustalono przy matce, a z okoliczności sprawy wynika, że miejsce zamieszkania ojca nie wyznaczało miejsca zamieszkania dzieci w rozumieniu k.c. W myśl przepisów krajowych ojciec dzieci nie stanowił zatem ich rodziny. Nie jest wobec tego zasadny zarzut naruszenia art. 1 lit. i) akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 przez błędną wykładnię.
Wobec istnienia w krajowym porządku prawnym definicji rodziny, nie mają dla sprawy rzeczowego znaczenia powołane w skardze kasacyjnej wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach C-363/08 - Słanina oraz C-378/14 – Trapkowski. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 14 grudnia 2022 r., I OSK 2402/20, że w sytuacji, gdy prawo krajowe zawiera definicję rodziny, brak jest podstaw do posiłkowania się orzecznictwem Trybunału określającym, kogo należy uznać za członka rodziny dziecka w przypadku szeroko rozumianych świadczeń rodzinnych. Jak wyjaśnione zostało przez NSA w powołanym wyroku, wyrok Trybunału z 22 października 2015 r. Bundesagentur für Arbeit – Familienkasse Sachsen przeciwko Tomisławowi Trapkowskiemu, C-378/14 i wyrok Trybunału z 26 listopada 2009 r. Romana Slanina przeciwko Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Wien, C-363/08 mają znaczenie wyłącznie w zakresie, w jakim prawo krajowe nie określa istotnych elementów z punktu widzenia przepisów analizowanego rozporządzenia. Trybunał uznał za członka rodziny dziecka jego krewnych pierwszego stopnia wyłącznie z uwagi na fakt, że ustawodawstwo krajowe, istotne dla tej sprawy, nie definiowało pojęcia "członka rodziny", ale przewidywało prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz dziecka dla jego krewnych pierwszego stopnia (sprawa C-378/14 – Trapkowski, pkt 28 i 29). Z kolei w sprawie C-363/08 Trybunał wskazał, że świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być rozważane jako należne danej osobie w oderwaniu od jej sytuacji rodzinnej (por. pkt 31 uzasadnienia). Oznacza to, że nie każda osoba będąca krewnym dziecka może zostać uznana za członka rodziny dla potrzeb ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Jak wynika z uzasadnień przywołanych wyroków, Trybunał rozważał kwestie związane z tym, że prawo krajowe nie wypowiadało się o istotnych dla określonej sprawy elementach. W niniejszej sprawie ustawa w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. zawiera definicję rodziny, przez co wyznacza krąg osób będących jej członkami, a treść przepisów rozporządzenia 883/2004 odsyła do rozwiązań zawartych w przepisach prawa krajowego, w rozpoznawanej sprawie brak zatem podstaw do posiłkowania się brzmieniem wspomnianego rozporządzenia i orzecznictwem Trybunału określającym, kogo można uznać za członka rodziny dziecka na gruncie przepisów regulujących świadczenie wychowawcze. Nie podlega zatem uwzględnieniu zarzut pierwszy skargi kasacyjnej.
Z podanych względów nie zaistniały podstawy do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału. W szczególności zaś nie ma podstaw do wystąpienia z pytaniem o treści, jak sformułowana w skardze kasacyjnej, którego elementy stanu prawnego i faktycznego nie korelują z okolicznościami niniejszego przypadku, albowiem prawo krajowe definiuje członków rodziny a kwestią istotną nie jest to, czy rodzice dziecka są wzajemnie dla siebie członami rodziny.
Nie jest uzasadniony zarzut II. 5 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 16 ust. 1 i 6 w zw. art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.p.w.d. Przepis art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. reguluje czynności podejmowane przez organ właściwy, co nie było przedmiotem postępowania i kontroli. Przepis art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d. reguluje natomiast czynności organu właściwego w przypadku ustalenia, że ojciec dziecka przebywa poza granicami kraju, czynności te dotyczą wystąpienia do wojewody (ówcześnie marszałka województwa) o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów. Z przepisów tych nie wynika zatem podstawa do zastosowania przepisów o koordynacji, to jest bowiem kwestia rozstrzygana w następstwie takiego wystąpienia. Natomiast art. 8 ust. 1 pkt 5 u.p.p.w.d. stanowił, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie ojciec dziecka nie wchodził w skład rodziny dzieci, co wynika z ustawowej definicji rodziny.
Nie mógł odnieść skutku zarzut II. 3 skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy błędu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Wobec braku zakwestionowania ustaleń faktycznych i nieskuteczności zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, zarzut błędnej kwalifikacji prawnej nie mógł znaleźć potwierdzenia.
Wobec niedostatecznego rozważenia przez organy podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji, przedwczesne było zastosowanie w sprawie art. 25 ust. 1, ust. 2 i ust. 9 i art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d., regulujących uznanie świadczeń za nienależnie pobrane i ich zwrot. Uznanie przez Sąd I instancji, że organy nie wykazały podstaw do wydania zaskarżonej decyzji było w tej sytuacji prawidłowe.
Natomiast podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji był przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia tego przepisu, zatem w tym zakresie prawidłowość stanowiska Sądu I instancji nie podlega weryfikacji.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.