I OSK 1073/22

I OSK 1073/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 673/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-11-23
II OSK 1073/22 - Wyrok NSA z 2023-09-25
VII SA/Wa 1577/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 673/21 w sprawie ze skargi E. S. i B. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., II SA/Bd 673/21 w sprawie ze skargi E. S. i B. G. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2. I 3.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły E. S. i B.G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że za "osobę trzecią" w rozumieniu ww. przepisu można uznać następców prawnych jednostki inicjującej wywłaszczenie, w szczególności Przedsiębiorstwo [...] w Bydgoszczy, podczas gdy prawidłowo Sąd I instancji winien uznać, że podmioty będące faktycznymi inicjatorami i beneficjantami wywłaszczenia nie korzystają z ochrony z art. 229 u.g.n. przewidzianej dla pozostających w dobrej wierze nabywców prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i w konsekwencji nie sposób ich uznać za "osobę trzecią" w rozumieniu tegoż przepisu;
II. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez brak zastosowania, polegający na braku uchylenia również decyzji organu I instancji, tj. decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...], podczas gdy prawidłowo Sąd I instancji winien uchylić również tę decyzję w ramach uwzględnionych zarzutów, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Na podstawie ww. zarzutów w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjne z równoczesnym sformułowaniem częściowo odmiennych wytycznych dla organów administracyjnych, tj. w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a to w przypadku uznania, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zastała oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem potwierdził prawidłowość zapatrywania wyrażonego w toku postępowania administracyjnego, iż następca prawny Z. w Bydgoszczy pozostaje osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Z. w Bydgoszczy inicjując postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 1952 r. wykonywało jedynie uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo państwowe ubiegające się w owym czasie o wywłaszczenie spełniało jedynie funkcje organu działającego w imieniu Państwa, a przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że nie doszło do wywłaszczenia, w sytuacji gdy wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Państwa. Sąd I instancji zauważył także, że przepisy u.g.n. nie zawierają definicji pojęcia "osoby trzeciej", ale ugruntowany jest pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda – zarówno fizyczna, jak i prawna – osoba inna niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., I SA/2469/99; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1250/10; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., I OSK 2199/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym Przedsiębiorstwo [...] w Bydgoszczy, będąc odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem prawa, pozostaje osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.
Odnosząc się do powyższego stanowiska należy dostrzec, że przepis art. 229 u.g.n. stanowi, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie ulega wątpliwości, iż celem ww. przepisu jest utrwalenie stosunków prawnorzeczowych ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej, a jako przepis przejściowy odnosi się on do zaszłości ukształtowanych w porządku prawnym przed wejściem w życie przepisów u.g.n. Generalnie przepis art. 229 u.g.n. ma zatem na celu ochronę praw podmiotów, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości, będącej w przeszłości przedmiotem wywłaszczenia. Nabycie prawa do tego rodzaju nieruchomości, w warunkach opisanych w ww. przepisie, stanowi przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości.
Z niekwestionowanych okoliczności badanej sprawy wynika, iż Przedsiębiorstwo [...] w Bydgoszczy decyzjami administracyjnymi nabyło z mocy prawa użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących część parcel gruntowych wywłaszczonych ww. orzeczeniem z dnia 8 kwietnia 1952 r. Nabyte w ten sposób prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n. W takiej sytuacji trafna jest konkluzja Sądu I instancji o wygaśnięciu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest bowiem podstaw do uznania, iż ww. Przedsiębiorstwo nie jest osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., skoro kwestia rozumienia tegoż pojęcia jednolicie postrzegana jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co prawidłowo zaakcentował Sąd I instancji.
Przekonywujące wyłączenie z zakresu tegoż pojęcia jednostki samorządu terytorialnego, dokonane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.10.1999 r., OPK 26/99 (ONSA 2000/1/11), nie daje argumentów aby zakres tego pojęcia ograniczać dalej, w szczególności aby obejmować jego treścią podmioty prawa prywatnego, odrębne od Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Gmina i Skarb Państwa nie są osobami trzecimi w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem to na tych publicznych podmiotach spoczywa (jeśli są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi) obowiązek oddania nieruchomości zbędnej na cel dokonanego wywłaszczenia. Brak jest przekonywujących argumentów aby ten obowiązek rozciągać także na inne osoby. Takim powodem nie może być w szczególności sposób nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego. Wszak przepis 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa do nieruchomości, w szczególności użytkowania wieczystego. Na gruncie tegoż przepisu istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Obojętne jest zatem czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej. Ważne jest jedynie, aby prawo to powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Przepis art. 229 u.g.n., choć niewątpliwie chroni sam fakt nabycia nieruchomości przez osobę trzecią, w tym dobrą wiarę nabywcy, to jednak nie formułuje przesłanki dobrej wiary w chwili nabycia prawa. W sposób nadmierny i nieuprawniony autor kasacji odwołuje się zatem do tegoż pojęcia. Żaden z wyników wykładni art. 229 u.g.n. pojęciu dobrej wiary nie pozwala przyznać istotności w procesie interpretacji tegoż przepisu. Ponadto należy podkreślić, że w okolicznościach badanej sprawy kwestia dobrej wiary nabywcy jest tym bardziej nieuchwytna, gdy uwzględni się, że Przedsiębiorstwo [...] w Bydgoszczy nabyło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości z mocy samego prawa, a zatem z pominięciem świadomości tego tegoż podmiotu, czy nie narusza uprawnień dawnych właścicieli lub ich spadkobierców do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Należy także dostrzec, iż przepis art. 229 u.g.n. ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie przepisów u.g.n. Odnosi się on zatem do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie przepisów tej ustawy i nie można go stosować do innych przypadków. Należy jednak pamiętać, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny bowiem wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie zwrotowe może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego pozostają właścicielami nieruchomości (vide: uchwała SN z dnia 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Wystąpienie powyższych okoliczności wyklucza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego pozostają właścicielami nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym i mają prawo dysponowania nią (vide: wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1375/05; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 336/10; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., I OSK 3497/15, www.orzeczenia.gov.pl )
Nie można zatem potwierdzić zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów kasacji należy zauważyć, iż przedmiot postępowania zwrotowego stanowi nieruchomość znacznej powierzchni, przekraczającej 10 ha, położona w centrum dużego miasta, będąca po wywłaszczeniu przedmiotem wielorakich przekształceń i podziałów. Przytoczenie jedynie informacji o tych faktach Sąd I instancji uznał za adekwatne dla możliwości zweryfikowania tożsamości całości powierzchni wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do powierzchni wskazanych przez organ I instancji działek ewidencyjnych bądź ich nieokreślonych co do powierzchni części. W takiej sytuacji Sąd uznał za przedwczesne stwierdzenie organów, że w stosunku do wszystkich działek objętych postępowaniem zwrotowym zaistniała przeszkoda wskazana w art. 229 u.g.n. Dla czytelności umożliwiającej weryfikację ustaleń o tożsamości wywłaszczonej nieruchomości z nieruchomością objętą wnioskiem zwrotowym, w tym w szczególności w zakresie nabycia prawa do tych nieruchomości przez osoby trzecie, Sąd uznał za konieczne sporządzenie przez osobę uprawnioną mapy obrazującej co najmniej granice wywłaszczonej nieruchomości i odpowiadające im granice działek ewidencyjnych zgłoszonych do zwrotu. Tak aby możliwe było wskazanie, co do których działek zachodzą przesłanki zwrotu, odmowy zwrotu lub umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd uznał także, że mapy znajdujące się w aktach sprawy nie pozwalają wyprowadzić jednoznacznych wniosków w tym zakresie.
Powyższe wyraźnie wskazuje, iż powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były wady postępowania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym ze stanowiska Sądu I instancji wynika, iż dostrzeżone wady nie obejmują szerokiego zakresu postępowania wyjaśniającego, a zatem ponowne przeprowadzenie postępowania nie dotyczy całości lub znacznej części faktów istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Zakres wyznaczonych przez Sąd I instancji czynności dowodowych pozostaje adekwatny do treści wyroku, uchylającego wyłącznie zaskarżoną decyzję i nie daje podstaw do uznania, że doszło w tym zakresie do naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. Ugruntowane jest zapatrywanie, iż przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Powyższa regulacja nie może jednak być odczytywana z pominięciem art. 136 § 1 – 4 k.p.a., który określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niej, iż organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Powinnością organu odwoławczego pozostaje natomiast przeprowadzenie uzupełniającego postępowania (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Powyższe możliwości organ odwoławczy władny jest wykorzystać w sytuacji gdy dotychczasowe postępowanie wyjaśniające jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Przy czym dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych, jak i przeprowadzenie nowych dowodów. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie pozostaje obowiązkiem tegoż organu i organ odwoławczy może się z tego obowiązku uwolnić jedynie w sytuacji gdyby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Sytuacja tego rodzaju nie występuje jednak w niniejszej sprawie z uwagi na zakres wskazanego przez Sąd I instancji koniecznego do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego.
Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.