I OSK 1069/24

I OSK 1069/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Północ w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1/24 w sprawie ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Północ w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Północ w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2023 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość warszawską.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił J. G., T. G., E. B., A. B., A. S. i A. L. M. przyznania odszkodowania w przysługującym ww. osobom udziale w prawie żądania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy d. ul. [...], ozn. nr hip. [...], w zakresie nierozpoznanym decyzją z dnia 2 października 2007 r. nr [...].
Odwołanie od tej decyzji wniósł J. G.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 24 października 2023 r. uchylił ww. decyzję z dnia 14 lutego 2022 r. do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że Prezydent m.st. Warszawy wydając zaskarżoną decyzję w części, w jakiej odmówił ustalenia odszkodowania za część gruntu nieruchomości o pow. [...]m2, należnego następcom prawnym E. L. oraz W. K. w zakresie odpowiadającym przysługującym im udziałom - wydał ją z naruszeniem art. 110 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a.
Organ I instancji nie uwzględnił bowiem wskazanego już rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji z dnia 2 października 2007 r. w zakresie, w jakim w sposób ostateczny oraz prawomocny zostało przesądzone, że w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, w zakresie części gruntu o pow. [...]m2, spełnione zostały przesłanki odszkodowawcze wynikające z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Tym samym, uznano uprzednio, że w zakresie tej części udziałów w odszkodowaniu za ww. nieruchomość następcom prawnym E. L. oraz W. K. przysługuje ono także za pozostałe udziały w prawie do odszkodowania, które nie zostały objęte decyzją z dnia 2 października 2007 r. Bowiem, uprzednie ustalenie odszkodowania jedynie za część udziałów osób uprawnionych nie oznacza, że badanie przesłanek odszkodowawczych z art. 215 ust. 2 u.g.n nastąpiło wówczas jedynie do części nieruchomości, gdyż zarówno przesłanka utraty faktycznego władania jak i możliwości przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne w decyzji z dnia 2 października 2007 r. zbadana została całościowo, w stosunku do całej powierzchni gruntu, a jedynie druga część rozstrzygnięcia, tj. przyznanie kwot odszkodowania za odpowiednie udziały na rzecz ówczesnych wnioskodawców, nastąpiło w formie częściowej.
Zdaniem Wojewody konieczne jest zbadanie, czy tego rodzaju działanie Prezydenta i wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty i ponownie rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek przewidzianych w art. 215 ust. 2 u.g.n. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości narusza zasadę res iudicata, gdyż w przypadku jej zajścia, należy uznać, iż ponowne orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] jest niedopuszczalne.
Sprzeciw na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Północ w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z ww. przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę Mazowieckiego od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw w pełni podzielił powody na jakie powołał się organ II instancji rozpoznający sprawę. Zdaniem Sądu, kwestie związane ze spełnieniem bądź nie przesłanek odszkodowawczych wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. są bowiem istotą sprawy, a uprzednie ustalenie odszkodowania jedynie za część udziałów osób uprawnionych nie oznacza, że badanie przesłanek odszkodowawczych z art. 215 ust. 2 u.g.n. nastąpiło wówczas jedynie do części nieruchomości, gdyż zarówno przesłanka utraty faktycznego władania jak i możliwości przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne w decyzji z dnia 2 października 2007 r. zbadana została całościowo, w stosunku do całej powierzchni gruntu pod placem – [...]m2, a jedynie druga część rozstrzygnięcia, tj. przyznanie kwot odszkodowania za odpowiednie udziały na rzecz ówczesnych wnioskodawców, nastąpiło w formie częściowej.
W ocenie Sądu sytuacja w której wystąpiłaby konieczność ponownego badania przez organy administracji publicznej przesłanek określonych w art. 215 u.g.n. w stosunku do tej samej nieruchomości, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek innych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej, względnie ich następców prawnych stanowi naruszenie art. 110 K.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem w postępowaniu administracyjnym ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Północ w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na błędnym uznaniu, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu I instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Taka zaś sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności jednakże należy ustosunkować się do kwestii dotyczącej terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2023 r., do którego nie odniósł się w swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie Prokuratora sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wniesiony przez prokuratora w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Zdaniem wnoszącego sprzeciw przemawia za tym rola jaką pełni prokurator w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Termin sześciomiesięczny będzie dla prokuratora wiążący w sytuacji, gdy nie brał udziału w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, w przypadku zaś zainicjowania postępowania lub wstąpienia do postępowania wszczętego na żądanie innego podmiotu prokurator będzie mógł wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu decyzji kasatoryjnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanego przez Prokuratora poglądu i stoi na stanowisku, które prezentowane było również w postanowieniach tego Sądu z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt I OZ 499/23, z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt I OZ 583/23, a także z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OZ 572/23 oraz I OSK 2608/23, że określony w art. 64c § 1 P.p.s.a. termin na wniesienie sprzeciwu dotyczy również prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Odesłanie przewidziane w art. 64b § 1 P.p.s.a. nie daje podstawy do stosowania w postępowaniu ze sprzeciwu przepisu art. 53 § 3 P.p.s.a. Prowadzi to do wniosku, że termin na złożenie sprzeciwu również dla prokuratora wynosi czternaście dni od dnia doręczenia stronie decyzji kasatoryjnej – stosownie do art. 64c § 1 P.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi J. G. w dniu 8 listopada 2023 r., pełnomocnikowi E. B., A. B. i T. G. w dniu 2 listopada 2023 r., a A. S. i A. M. w dniu 3 listopada 2023 r. Oznacza to, że skoro termin do wniesienia sprzeciwu dla ostatniej ze stron minął 22 listopada 2023 r. (środa) to również Prokurator mógł wnieść sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego do tego dnia. Jak wynika z akt sprawy sprzeciw został wniesiony w dniu 22 listopada 2023 r., a zatem czynności tej dokonano w terminie przewidzianym ustawą.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalne podmioty (art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA lub działające w sprawie organy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 813/23 oraz z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2080/23 oraz wyrok z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2530/20).
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie Prokurator w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania) podniósł zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy P.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był przepis art. 151a § 2 P.p.s.a., a zarzutu jego błędnego zastosowania w skardze kasacyjnej w ogóle nie podniesiono.
Takie niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje podniesionego zarzutu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wraz z uzasadnieniem, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że w istocie zarzut ten dotyczy naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 K.p.a.
Odnosząc się do ww. zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18, z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21 oraz z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1736/23).
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę zawartą w uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowieckiego, że kwestie związane ze spełnieniem bądź nie przesłanek odszkodowawczych wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. są istotne dla rozstrzygnięcia, a uprzednie ustalenie odszkodowania za część udziałów osób uprawnionych nie oznacza, że badanie przesłanek odszkodowawczych z art. 215 ust. 2 u.g.n. nastąpiło wówczas jedynie do części nieruchomości. W toku dotychczasowego postępowania kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało uchylenie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia 14 lutego 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy wady ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy niewątpliwie świadczą o jej wydaniu z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wady postępowania administracyjnego były natomiast na tyle istotne, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 136 § 1 K.p.a. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Taka zaś ocena potwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował art. 151a § 2 P.p.s.a. i oddalił sprzeciw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną ma prawo wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności ma on wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Przy czym zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych (...). O treści rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, decydować powinien wyłącznie ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji. Przepisy K.p.a. nie przewidują związania organu I instancji wytycznymi, a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. "Wytyczne" wiążą więc organ I instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności i ocena dowodów, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do kompetencji organu I instancji. Przed tym organem bowiem postępowanie toczy się "od początku" w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 706 i powołane tam orzecznictwo).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki nie rozstrzygnął o zasadności wniosku o przyznanie odszkodowania. Organ II instancji, którego decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu stwierdził natomiast, że ponowne orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] jest niedopuszczalne z uwagi na możliwość naruszenia zasady res iudicata.
W skardze kasacyjnej nie podważono zaś oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji w tym trybie. Przede wszystkim uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, a niemal wyłącznie przytacza poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących istoty decyzji kasatoryjnej. Jedynie końcowo skarżący kasacyjnie, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 803/23, który nie pozostawał w związku z niniejszą sprawą, sformułował ocenę, że Wojewoda Mazowiecki jako organ odwoławczy miał nie tylko kompetencję ale również obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a. bez uszczerbku dla art. 15 K.p.a. Taka ogólnikowa argumentacja dotycząca naruszenia przepisów postępowania nie pozwala na ich merytoryczną ocenę w świetle wcześniej przedstawionych rozważań na temat konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, a w konsekwencji nie mogła doprowadzić do skutecznego zakwestionowania wyroku Sądu I instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.