I OSK 1069/23

I OSK 1069/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 957/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-03
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 30 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 957/22 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od W. P. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 957/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a") – oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Rodziny
i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.P. zarzucając Sądowi I instancji:
I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art. 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - przez uznanie, że na podstawie tych przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce, jako uzyskanych bez podstawy prawnej - nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie przysługiwały w związku ze zbyt krótkim okresem składkowym w państwie właściwym lub niespełnianiem innych wymogów formalnych takich jak zameldowanie w państwie właściwym,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie, jako że zgodnie z jego treścią: "świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe
o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej", gdy w niniejszej sprawie przepisy
o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego rozstrzygają, że świadczenie rodzinne w innym kraju członkowskim UE przysługuje, jeżeli osoba uprawniona posiada odpowiedni okres składkowy uprawniający do pobierania świadczenia w innym państwie, niż państwo dotychczas wypłacające świadczenia społeczne,
3. art. 145 S 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie, jako że przesłanką negatywną wypłaty świadczenia rodzinnego jest okoliczność, że członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, gdzie skarżącemu nie przysługiwało świadczenie rodzinne na terenie Niemiec w okresie objętym zaskarżoną decyzją;
II. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że skarżący miał w chwili pobierania zasiłku rodzinnego za okres wskazany w decyzji świadomość tego, iż pobiera je w sposób nienależny, podczas gdy takiej świadomości nie miał, jako że nie przysługiwało jemu świadczenie na terenie Niemiec.
Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Ponadto oświadczył, że nie wnosi o wyznaczenie rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny i Polityki Społecznej wnosił o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna
z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych i - w ocenie składu orzekającego - nie były trafne.
Przechodząc do oceny tych zarzutów, przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 października 2021 r. o ustaleniu i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."). Zgodnie z tymi przepisami osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Według art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się natomiast świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, tj. w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji - o której mowa w ust. 2 - ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika więc, że decyzja wydawana w powyższym zakresie nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy: 1. przyznanie przez właściwy organ świadczenia rodzinnego; 2. stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia rodzinnego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; 3. uchylenie z tej przyczyny przez właściwy organ swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Zatem sam fakt, że świadczenie rodzinne zostało wypłacone stronie w warunkach opisanych w art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi podstawę uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17 oraz z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1611/21).
Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, wskazać należy, że nie było w niej sporne, iż decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] przyznał skarżącemu świadczenia rodzinne w formie: zasiłku rodzinnego na okres od 1 maja 2015 r. do 31 października 2015 r. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci – A. P. i J. P.. Decyzja ta została następnie uchylona, decyzją Burmistrza z dnia 14 listopada 2019 r., w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Istotne jest przy tym to, że od powyższej decyzji skarżący nie wniósł odwołania, zaś decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r., Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego na wspomniane dzieci w wysokości dodatku dyferencyjnego w ww. okresie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Decyzja ta także nie została zaskarżona.
Wyjaśnić zatem w tym miejscu wypada, że kwestia prawidłowości decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję, stanowiącą podstawę uprawnienia do świadczeń, stanowi osobną sprawę administracyjną, odrębną od sprawy uznania świadczenia za nienależnie pobrane czy nakazania jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi i mogła być ona przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 807/17). Z tego względu, jak słusznie wskazywał Sąd I instancji, wszelkie okoliczności dotyczące uchylenia decyzji z dnia 30 grudnia 2014 r. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego - pomimo że są związane ze sprawą uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane – odnoszą się jednak do odrębnej sprawy i nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia tych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Wskazać przy tym należy, że uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r., przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem w art. 23a ust. 5 u.ś.r., że to wojewoda samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być zatem poddana ocenie na etapie kontrolowania wydanej przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia. W postępowaniu o zwrot świadczeń kwestii tych organ już nie bada ponownie. Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność podjęcia przez skarżącego zatrudnienia na terenie Niemiec i zastosowania wobec niego przepisów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i nr 987/2009 dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego była więc badana na wcześniejszym etapie, tj. w trakcie ustaleń podejmowanych przez Wojewodę w decyzji z dnia 29 stycznia 2021 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego. Wobec braku zaś zaskarżenia tej decyzji stała się ona ostateczna i prawomocna.
W kontekście powyższych rozważań, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało zatem uznać za nietrafne, gdyż w całości odnosiły się one do okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji przez Wojewodę w dniu 29 stycznia 2021 r. Zarzuty koncentrujące się wokół kwestii braku przysługiwania skarżącemu świadczeń w innym państwie członkowskim mogły być bowiem podnoszone jedynie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody, wydaną na podstawie art. 23a ust. 6 w zw. z art. 21 u.ś.r.
W postępowaniu dotyczącym zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami zarzuty te były spóźnione i nie mogły z podanych wyżej względów być rozważane.
Nie był również zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - Sąd Wojewódzki w żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku nie stwierdził, iż skarżący miał w chwili pobierania zasiłku rodzinnego za okres wskazany w decyzji świadomość tego, iż pobiera je w sposób nienależny. Przeciwnie, Sąd ten wyraził pogląd, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia okoliczności związanych z ustaleniem, czy skarżący był świadomy tego, że świadczenie mu się nie należy, przyjmując, że dla wydania przez Wojewodę decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jedyną i jednocześnie obligatoryjną przesłanką był sam fakt zaistnienia okoliczności określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Stanowisko to, z uwagi na przedstawione wyżej rozważania dotyczące kwestii materialnoprawnych, należało zaś uznać za prawidłowe.
Z tych względów, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na względzie charakter sprawy.