I OSK 1069/07

I OSK 1069/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grażyna Radzicka
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1227/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-03-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka Joanna Runge-Lissowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. – D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1227/06 w sprawie ze skarg A. C., E. K., D. C. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1227/06 oddalił skargę A. C., E. K. i D. C.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd przytoczył przebieg postępowania, treść wydanych decyzji oraz własną ocenę ich legalności, stwierdzając m.in. co następuje:
Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. 372,75 m2 oznaczonej nr hip. [...], objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Grunt ten został objęty w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy [...] sierpnia 1948 r. Pismem z 15 listopada 1948 r. były właściciel J. D. (po zmianie nazwiska J. D.) złożył w terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.
Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z [...] września 1953 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej stwierdzając, że z uwagi na konieczność przejęcia posesji na cele publiczne, wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W 1992 r. nieruchomość ta (z wyjątkiem działki nr 1) została skomunalizowana.
W dniu 4 sierpnia 2004 r. K. S.-D. spadkobierczyni J. D. (D.) wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1953 r. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdziło nieważność przedmiotowego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w zakresie gruntów skomunalizowanych (obecnie działka lub część działki nr [...],[...],[...]). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli Z. A., D. C.-D. oraz A. I. C. właściciele wykupionych lokali mieszkalnych i współużytkownicy wieczyści odpowiednich udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu pod przedmiotowym budynkiem. Po ich rozpatrzeniu organ odwoławczy uznał, że nie mogą one być uwzględnione. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kwestionowane orzeczenie administracyjne wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z treści tego przepisu wynika, że jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom (lub ich następcom prawnym) prawa własności czasowej był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wg obowiązującego planu zabudowy (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Natomiast w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] września 1953 r. odmowę przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] uzasadniło "koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne", nie powołując przy tym nie tylko konkretnego zapisu planu, ale w ogóle nie posługując się pojęciem planu zabudowy w najbardziej nawet ogólnikowej formie. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod obiekty użyteczności publicznej nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem. W dacie wydania zaskarżonego orzeczenia dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowy m.st. Warszawy z 1931 r. zatwierdzony w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość położona była w strefie [...], dla której plan przewidywał zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną o powierzchni zabudowy 50%. W tej sytuacji SKO uznało, że zaskarżone orzeczenie z dnia [...] września 1953 r. w części dotyczącej gruntu skomunalizowanego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, czyli art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Kolegium uznało jednocześnie, że nie wystąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne.
Ne decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. C.-D., E. K., J. O. oraz I. C. W ich uzasadnieniach skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno rozważyć powstanie nieodwracalnych skutków prawnych, które wynikają z wyodrębnieniem poszczególnych lokali i sprzedażą ich na rzecz właścicieli będących stronami niniejszego postępowania. Ponieważ lokale te zostały sprzedane jeszcze przed stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zdaniem skarżących, nabywcy a zarazem właściciele lokali muszą być w sposób prawidłowy chronieni, co zapewni stwierdzenie w decyzji nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie dotyczącym lokali, które zostały zbyte. Równocześnie skarżący wyjaśnili, że przedmiotowy budynek powstał przed rokiem 1945 i uległ bardzo dużemu zniszczeniu w czasie działań wojennych. Po wojnie tylko mieszkańcy inwestowali w remont budynku. Byli właściciele nie finansowali i nie uczestniczyli w żadnych remontach. Obecnie wykupionych jest 6 z 11 lokali. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja opiera się na niezbadanych przez organ ogólnikach i sformułowaniach, dlatego też brak było podstaw prawnych do stwierdzenia, że orzeczenie administracyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący domagają się uchylenia obu decyzji.
W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne, przyjmując, że interpretacja prawa materialnego i procesowego przyjęta w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa a poglądy zaprezentowane w skardze nie znajdują oparcia w prawie materialnym jak również ustaleniach faktycznych sprawy. Sąd podzielił ocenę wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa zawartą w decyzji.
Materialnoprawną podstawę badanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej stanowił art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z jego treścią gmina uwzględniała wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Zasadnie w postępowaniu nadzorczym organ ocenił, iż decydujące znaczenie dla pozytywnego lub negatywnego załatwienia tzw. wniosku dekretowego, stanowiły zapisy planu obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] września 1953 r. odmowę przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] uzasadniło koniecznością przejęcia tego terenu na cele publiczne, nie odnosząc się przy tym w ogóle do konkretnego zapisu Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Stołecznego Warszawy z 1931 r. (mającego w tej sprawie zastosowanie), zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość na rysunku planu położona była w strefie [...], dla której plan przewidywał zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną o powierzchni zabudowy 50%. Takie postępowanie organu stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., który nakładał na organ obowiązek zbadania możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Tylko bezsporne wykazanie braku możliwości pogodzenia tych dwóch sposobów wykorzystania przedmiotowego gruntu (dotychczasowego i przewidzianego w planie), dawało organowi prawo wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku byłego właściciela o ustanowienie własności czasowej. Jak słusznie zauważył organ, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nawet przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod obiekty użyteczności publicznej nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem.
Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego obowiązku, zdaniem Sądu, organ nadzoru wywiązał się prawidłowo. Kolegium prawidłowo również zbadało i oceniło nieistnienie przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ nie stwierdza nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 tego artykułu, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy jego decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Sąd powołał się na literaturę i orzecznictwo, dotyczące tego zagadnienia, w których w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 k.k. pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok SN z dnia 8 stycznia 1982 r., III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8–9, poz. 120). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istniała w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np. wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12, poz. 244).
Sąd nadto powołał się na uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. (publ. OPS 7/96), w której Sąd dokonał analizy omawianego problemu. Wynika z niego, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeniach prawnych. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję.
Przyjmując powyższe Sąd stwierdził, że to, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa. W przypadku kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku, czyli rozstrzygnięcia, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła bowiem Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie wcześniejsza decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Oznacza to, że ocena, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Sprawa ta nie może natomiast być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.
W ocenie Sądu jeśli podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna, a tak było w rozpatrywanej sprawie, to skutki prawne wywołuje ta decyzja a nie decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej byłemu właścicielowi. Skutki prawne decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen także w przedmiocie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
Skoro istnieje droga administracyjna dla dokonywania w odrębnym postępowaniu ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Również nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej. Nakłady te podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. C.-D. reprezentowana przez adw. M. J. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:
1) art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., polegające na błędnej interpretacji prowadzącej do nieuznania powstania nieodwracalności skutków prawnych wskutek wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1953 r.,
2) art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niezastosowanie, i w ten sposób nierozważenie wszystkich przepisów mogących być podstawą rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej polemizuje z oceną nieodwracalnych skutków prawnych dokonaną przez Sąd.
Zdaniem skarżącej nieodwracalne skutki prawne wywołała nie decyzja na sprzedaż lokali i umowa notarialna ustanowienia odrębnej własności lokali i jego sprzedaży na rzecz najemcy. W takiej sytuacji żaden z organów administracji publicznej nie ma kompetencji działając na gruncie przepisów administracyjnych do zmiany lub uchylenia skutków powstałych na podstawie umowy cywilnoprawnej, co z kolei pozwala na stwierdzenia, iż w tym zakresie (odnośnie lokali wyodrębnionych i sprzedanych) powstały nieodwracalne skutki prawne. Decyzja z 1953 r. będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie miała w tym zakresie moc sprawczą rozumianą w ten sposób, iż to ona pozwoliła na powstanie tych skutków, które w chwili obecnej są nie do usunięcia działaniami władzy publicznej.
Ponadto Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę nie wziął w ogóle pod uwagę przepisów art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. § 2 art. 54 tej ustawy rozszerzał działanie tych przepisów na okres sprzed daty wejścia w życie ustawy, w związku z czym miał on również zastosowanie do decyzji będącej przedmiotem zainteresowania w sprawie niniejszej. Zgodnie ze wskazanymi przepisami decyzja odmowna była dopuszczalna jeśli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ani organ, ani Sąd Wojewódzki nie czynił żadnych ustaleń faktycznych w zakresie ostatniej przesłanki dopuszczalności decyzji odmownej, wobec czego postępowanie obarczone jest błędem, który musi spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku, celem dokonania stosownych ustaleń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Oznacza to, że zakres rozpoznawanej sprawy w instancji odwoławczej wyznaczają podstawy skargi kasacyjnej, chyba że zachodzi nieważność postępowania, którą na podstawie art. 183 § 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest uwzględnić z urzędu.
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności nie zachodzi, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zbadania podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego i uznał je za niezasadne.
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy przyjmując za zgodną z prawem ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że orzeczenie z [...] września 1953 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej mimo powołania, jako naruszonego, przepisu art. 7 ust. 2 dekretu kwestionuje ona przyjęcie przez Sąd, iż nie nastąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne, wskutek wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] września 1953 r.
Zarzutu tego nie można uznać za trafny, a argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni zasługuje na aprobatę. Stanowisko Sądu I instancji oparte na uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 49) podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Konsekwencją tego jest uznanie, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skutkiem prawnym decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej w myśl art. 8 dekretu z 1945 r. było przejście na własność gminy wszystkich budynków położonych na gruncie. Grunt bowiem zgodnie z art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy z dniem wejścia w życie dekretu.
Dopiero w przypadku zadysponowania nieruchomością stanowiącą własność Państwa, jeżeli czynność ta została poprzedzona decyzją administracyjną o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu, można rozważać wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych lecz tylko w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Skutkiem prawnym tej ostatniej decyzji jest zawarcie umowy notarialnej ustanawiającej na rzecz najemców lokali prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu oraz sprzedaż lokalu. Tych skutków prawnych organ administracji nie może cofnąć w drodze postępowania administracyjnego przy pomocy działań, do których organ jest ustawowo upoważniony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach wywłaszczania nieruchomości, zezwalający na rozszerzenie przypadków uzasadniających nieprzyznanie prawa własności czasowej należy zwrócić uwagę, iż zarzut ten został uzasadniony tym, że ani organ, ani Sąd nie czyniły żadnych ustaleń faktycznych w zakresie ostatniej przesłanki dopuszczalności wydania decyzji odmownej.
W istocie z akt sprawy wynika, iż przesłanki do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 54 § 2 ustawy z 12 marca 1958 r. nie były przedmiotem postępowania nadzorczego, a także nie odniósł się do nich Sąd. Brak ustaleń w tym zakresie mógłby stanowić zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji ze wskazaniem naruszonych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie w powiązaniu z przepisami K.p.a., naruszenie których przez organ mogłoby w tym przypadku wchodzić w rachubę.
Zarzutu zaniechania poczynienia właściwych ustaleń nie można jednakże skutecznie podnosić powołując się na naruszenie prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego mogą bowiem być stosowane zarówno przez organ jak i Sąd (i oceniane) tylko wówczas gdy został w tym względzie ustalony stan faktyczny. Sformułowany pod poz. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.