I OSK 1065/05

I OSK 1065/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Dolecki
Jan Paweł Tarno
Zbigniew Rausz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1968/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-06-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91 ust. 1, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 52, art. 183 par. 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190 ust. 4, art. 208
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
1. Rzecznik Praw Obywatelskich, a także prokurator zwolnieni są przed wniesieniem skargi nie tylko od wyczerpania środków zaskarżenia jakie przysługiwałyby stronie postępowania administracyjnego, ale także od zastosowania środka niejako równorzędnego, jeżeli idzie o możliwość uruchomienia sądowej kontroli aktu administracyjnego, tj. wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
2. Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest też zobowiązany przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy wyczerpać tryb przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, ponieważ uchwała nie dotyczy jego interesu prawnego czy uprawnienia.
3. Artykuł 183 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn nieważności postępowania, które można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa to wypadki rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 par. 1 pkt 1, 4 i 5. Są to przyczyny nieważności wymienione w art. 183 par. 2 pkt 1, 2 i 3. W drugiej grupie przyczyn nieważności znajdują się rażące wadliwości postępowania przed sądem I instancji wymienione w art. 183 par. 2 pkt 4, 5 i 6.
4. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności o jakiej stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr), Sędziowie NSA Henryk Dolecki, Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1968/04 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy W.-C. z dnia 15 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie wprowadzenia "Regulaminu Funkcjonowania Systemu Parkowania Płatnego Niestrzeżonego (SPPN)" oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. VI SA/Wa 1968/04 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W.-C. z dnia 15 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie wprowadzenia "Regulaminu Funkcjonowania Systemu Parkowania Płatnego Niestrzeżonego /SPPN/". W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na uchwałę Rady Gminy W.-C. z dnia 15.04.2002 r., o której wyżej mowa zarzucając jej rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały.
Rozpoznając skargę Sąd uznał ją za zasadną podzielając zawartą w niej argumentację.
Zgodnie ze wskazanym w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Dla skarżącego nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Gminy W.-C. z dnia 15.04.2002 r. (...) w sprawie wprowadzenia "Regulaminu Funkcjonowania Systemu Parkowania Płatnego Niestrzeżonego /SPPN/" ma charakter przepisu prawa miejscowego, wywodząc z tego, iż oparcie jej na przepisach, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10.12.2002 r. w sprawie 96/02, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem skarżącego uchwała została umocowana na wadliwej podstawie prawnej, co skutkuje obecnie tym, że osoby zobowiązane do uiszczenia opłat dochodzonych w postępowaniach egzekucyjnych, muszą opłaty te wnieść, nie mogąc powołać się na niekonstytucyjność podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Zajmując powyższe stanowisko Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.09.1994 r. w sprawie W 5/94. Uchwała ta w pierwszych dwóch punktach stanowi: "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Omawiana uchwała Rady Gminy została uchylona uchwałą tego samego organu z dnia 25.11.2003 r. Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem z dnia 10.12.2002 r. stwierdził w pkt 2 i 3, że par. 3 ust. 1 i par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.07.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. nr 51 poz. 608/ są niezgodne z Konstytucją RP. W związku z powyższym podstawa prawna zaskarżonej uchwały uznana została za niezgodną z Konstytucją, a tym samym i sama uchwała przestała obowiązywać. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w pkt III powołanego wyroku zajął stanowisko w przedmiocie czasu, w którym wymienione przepisy trącą moc - "III Art. 13 ust. 4 ustawy powołanej w części I pkt 1 wyroku w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, a także przepisy par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 8 ust. 2 rozporządzenia powołanego w części I punkt 2 trącą moc z dniem 30 listopada 2003 r.". W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny w pkt II postanowił, iż pobrane na podstawie przepisów par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1 i par. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. nr 51 poz. 608/ opłaty nie podlegają zwrotowi. Uchwała stanowiąca przedmiot rozpoznania Sądu została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 13 ust. 2 pkt 4, ust. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, art. 8 ustawy z 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ i par. 3 ust. 1c ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. Sąd stwierdził, że powstaje pytanie czy sąd administracyjny jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez ten organ, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności z prawem takiej uchwały, o ile obowiązuje ona w dacie orzekania sądu administracyjnego.
W literaturze prawa konstytucyjnego /L. Garlicki, Glosa do postanowienia TK z 21.09.1987 r. - P 3/87 - Nowe Prawo 1988 nr 5-6 s. 111/ podkreślono, że nie można zawsze utożsamiać uchylenia i utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Uchylenie aktu normatywnego /płaszczyzna formalna/ ogranicza zasadniczo zakres jego mocy obowiązującej /płaszczyzna materialna/, jeśli prawo nakazuje by uchylony przepis stosować do pewnych sytuacji. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 11.04. 1994 r. /K 10/43 - OTK 1994 cz. I poz. 7/ w rozważaniach na tle uchylonego wówczas przepisu ustawy, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wyjaśnił istotę relacji między uchyleniem przepisu a utratą przezeń mocy obowiązującej, stwierdzając m.in. że o obowiązywaniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy pojęcie to zostanie odniesione do określonej sytuacji i określonego momentu w czasie. Innymi słowy przepis obowiązuje - w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany i dopiero wtedy można uznać, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej przepisu w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał wyprowadził wówczas wniosek, iż pojęcie obowiązywania prawa, stosowane przez Trybunał Konstytucyjny ma odniesienie także do kontroli zgodności uchwał organów gminy z prawem, wykonywanej przez sąd administracyjny na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8.03.1999 r. o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta ww. art. 94 otrzymał brzmienie: - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 tego przepisu a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Omawiana nowelizacja art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. W związku z powyższym należy zdaniem Sądu odpowiedzieć pozytywnie na postawione wyżej pytanie to znaczy, że Sąd orzekający w sprawie może odnieść się do ważności zaskarżonej uchwały, pomimo jej uchylenia, a także pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10.12.2002 r. niezgodności z Konstytucją ww. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był m.in. par. 3 ust. 1 i par. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. W ocenie Sądu, co potwierdza przedstawiony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r. /P 6/02/ wymienione przepisy rozporządzenia naruszyły przepis art. 217 Konstytucji wchodząc w zakres materii zastrzeżonej dla ustawy. Upoważnienia tego nie można domniemywać lub ustalać w drodze wykładni funkcjonalnej. Zdaniem Sądu Rzecznik Praw Obywatelskich wykazał interes prawny polegający na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną obywateli, wskazując na rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP. Zatem zgodnie z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /Dz.U. 2001 nr 14 poz. 147/ wniósł on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na prawach przysługujących prokuratorowi. Stosownie do art. 52 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zatem w myśl powołanego przepisu p.p.s.a. Rzecznik Praw Obywatelskich nie musiał wyczerpać postępowania określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Na powyższe wskazuje także art. 102a ww. ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący, że - w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów art. 52 par. 2 i 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez co należy rozumieć, że art. 52 par. 1 cyt. ustawy ma zastosowanie. W tych warunkach sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie nie uwzględnił wniosku organu administracji samorządowej o odrzuceniu skargi w powodu niewyczerpania drogi postępowania z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała została oparta na wadliwej podstawie prawnej, a zatem zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r., o samorządzie gminnym, podlega stwierdzeniu nieważności. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.06.2003 r. w sprawie WSA 564/03 stwierdzając wadliwość podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Charakter taki miały rozpatrywane przez NSA uchwały poprzedzające zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie uchwałę, zajmujące się tym samym przedmiotem co uchwała zaskarżona w tej sprawie. Sąd zaznaczył, że podkreślenia wymaga, iż podobnie jak w rozpoznawanej sprawie NSA zajmował się uchwałami, które były uchylone w dacie orzekania, wskazując na uwzględnienie treści wyroku TK z 10.12.2002 r. w sprawie P 6/02 o niezgodności z Konstytucją RP aktów normatywnych stanowiących podstawę prawną wydania tych uchwał, biorąc pod uwagę wynikające z wyroku TK, dalsze obowiązywanie wadliwych par. 3 ust. 1 i par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Rada m.st. Warszawy reprezentowana przez radcę prawnego Marię K. zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 52, 53 par. 3 i art. 183 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990 o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma obowiązku wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz na wydaniu zaskarżonego wyroku w sytuacji, kiedy w tej samej sprawie toczyło się postępowanie wcześniej wszczęte,
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 190 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w związku ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją RP przepisów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r. /P 6/02/ - uchwała Rady Gminy W.-C. została oparta na wadliwej podstawie prawnej, oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że powyższa uchwała była sprzeczna z prawem.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Powołany w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich jako jeden z przepisów stanowiących podstawę jej wniesienia art. 53 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa jedynie terminy w jakich organ ten może wnieść skargę do sądu administracyjnego, nie reguluje natomiast innych warunków jakie muszą spełniać wnoszone przez niego skargi. Ze względu na zakres regulacji jaki zawiera cyt. art. 53 par. 3 ustawy przepis ten służy jedynie do oceny dochowania terminu przez wnoszącego skargę, ocena zaś spełnienia pozostałych przesłanek wniesienia skargi podlega ocenie przez sąd administracyjny na podstawie innych przepisów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku niezgodnie z obowiązującym prawem ocenił obowiązek dokonania przez Rzecznika Praw Obywatelskich wezwania do usunięcia naruszenia prawa, błędnie przyjmując, że w sprawie ma zastosowanie art. 52 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta wyraźnie dzieli sposób postępowania w zakresie przyznanych Rzecznikowi Praw Obywatelskich, uprawnień do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. W przypadkach kiedy obowiązująca procedura przewiduje dla danego postępowania środki zaskarżenia, rozumiane jako środki odwoławcze w ramach danego postępowania podmiot inny niż prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich musi wyczerpać środki zaskarżenia. O tym co ustawa uznaje za środki zaskarżenia wymienione jest w jej art. 52 par. 2. Wśród tych środków zaskarżenia nie ma wezwania do usunięcia naruszenia o jakich mowa w art. 52 par. 3 i 4 ustawy, bowiem wezwanie to nie jest środkiem zaskarżenia jak blednie to przyjął Sąd I instancji. Od aktów prawa miejscowego nie przysługują wymienione w art. 52 par. 2 środki zaskarżenia, a tym samym wnoszenie od nich skarg wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Przyznane przez art. 52 par. 1 zwolnienie Rzecznika Praw Obywatelskich z wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy tylko przypadków, kiedy w ramach danego postępowania przysługują środki zaskarżenia wymienione w art. 52 par. 1. Takiego zwolnienia ustawodawca nie przewidział w przypadku wnoszenia skargi na akty, od których nie przysługują określone w art. 52 par. 2 ustawy środki zaskarżenia. Oznacza to, że w przypadkach kiedy istnieje obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, dotyczy on także prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku powołał się na art. 102a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym jako przepis wyłączający stosowanie art. 52 par. 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do spraw związanych z wnoszeniem skarg na uchwały i zarządzenia organów gminy. Sąd pominął istotny fakt, a mianowicie, że przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym zawierają regulacje lex specialis w stosunku do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy przy tym mieć na uwadze, że ww. rozdział 10 zawiera także art. 101, zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zawiera tym samym powtórzenie wymogu jaki zawierają przepisy ustawy wyłączone z mocy art. 102a ustawy o samorządzie gminny. Nie można zatem zgodzić się z Sądem, że w przypadku sprawy o stwierdzenie nieważności uchwały Gminy W.-C. z dnia 15.04.2002 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu funkcjonowania Systemu Parkowania Płatnego Niestrzeżonego /SPPN/" nie istniał obowiązek wezwania Rady m.st. Warszawy przez Rzecznika Praw Obywatelskich do usunięcia naruszenia prawa bowiem art. 102a ustawy o samorządzie gminnym nie wyłączył od stosowania w przedmiotowej sprawie art. 52 par. 1 ustawy. Przywołany przez Sąd przepis dotyczy spraw, od których przysługują środki zaskarżenia, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest środkiem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rzecznik Praw Obywatelskich "wykazał interes prawny polegający na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną obywateli wskazując na naruszenie art. 94 Konstytucji RP", a tym samym przyjął, że skarga została przez niego wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, oraz że ze względu na postanowienia art. 52 par. 1 ustawy nie miał on obowiązku wyczerpania trybu określonego w ww. art. 101.
Jednakże według wnoszącego skargę kasacyjną podmiotu treść powyższych przepisów nie daje podstaw do takiego stanowiska. W tym stanie sprawy skarga - jako wniesiona bez wyczerpania trybu określonego w obowiązujących przepisach winna być odrzucona. Podniesiono także, że w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały wcześniej niż Rzecznik Praw Obywatelskich skargę do sądu administracyjnego wniósł Erwin G. Skarga z dnia 11.08.2003 r. /6/II SA 3066/03/ została złożona przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jej odpis został przesłany Radzie m.st. Warszawy w dniu 20.08.2003 r. Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na tę samą uchwałę została wniesiona ponad rok później. W chwili wydania zaskarżonego wyroku pierwsza ze spraw toczyła się jeszcze przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Orzeczenie w tej sprawie zostało wydane w dniu 6.07.2005 r. W związku z powyższym, zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 183 par. 21 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że oba postępowania dotyczyły tej samej sprawy, a mianowicie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W.-C. Art. 183 par. 2 pkt 3 omawianej ustawy stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Przepis powyższy nie wymaga, aby wcześniej wszczęte postępowanie przed sądem administracyjnym toczyło się między tymi samymi stronami, tak jak to ma miejsce w przypadku określonym w art. 58 par. 1 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z postanowieniem art. 183 par. 2 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania zachodzi także w przypadku, kiedy stronami w postępowaniach przed sądem administracyjnym w tej samej sprawie są inne podmioty. W sprawie, w której został wydany zaskarżony wyrok jak i w sprawie 6/II SA 3066/03 przedmiotem skargi był wniosek o stwierdzenie nieważności tego samego aktu prawa miejscowego. Dlatego też w tym przypadku, w związku z wcześniejszym wszczęciem postępowania w tej samej sprawie - zachodziła nieważność postępowania.
Niezależnie od zarzutu nieważności postępowania zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego. Art. 190 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w tym przepisie Trybunał Konstytucyjny może określić inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia datę wejścia jego w życie. Na podstawie przyznanego przez przepisy Konstytucji uprawnienia Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10.12.2002 r. określił dzień 30.11.2003 r. jako datę utraty mocy obowiązującej przez przepisy, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdził. Tym samym w okresie od wydania powyższego wyroku do dnia utraty przez nie mocy obowiązującej uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy stanowiły system obowiązującego w Polsce prawa, a tym samym nie ma podstaw do przyjęcia tak jak to uczynił w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.06.2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "zaskarżona uchwała została podjęta na wadliwej podstawie prawnej a zatem zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym podlegała stwierdzeniu nieważności". Przepisy na podstawie których została podjęta przedmiotowa uchwała obowiązywały nie tylko w dacie jej podjęcia, ale i przez cały okres jej obowiązywania, w tym także przez pewien okres także po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Stanowisko takie prezentuje także Zbigniew Radwański, który uważa, że "jeżeli TK nie postanowi inaczej to jego orzeczenie o niekonstytucyjności normy prawnej wywołuje skutki prawne na przyszłość oraz Krzysztof Petrykowski, który uznając co do zasady działanie orzeczeń TK ex tunc przyznaje, że "od tej zasady istnieją trzy wyjątki: Po pierwsze zgodnie z art. 190 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, przy czym termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę. Po drugie Trybunał może zgodnie z regułą a maiori ad minus określić utratę mocy obowiązującej przepisu ustawy na dzień ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw wyłączając moc wsteczną orzeczenia /glosa do wyroku SN z 19.01.2000 r. II CKN 688/98 - Palestra 2001 nr 12 str. 219/. Także SN w postanowieniu z dnia 12.03.2003 r. /I PZ 157/02/ uznał, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny późniejszej daty utraty mocy przez niekonstytucyjny przepis powoduje, że do daty utraty mocy jest on częścią obowiązującego porządku prawnego". Przy podejmowaniu uchwały Rada Gminy W.-C. działała zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej uchwalenia. Regulacje jakie zawarte są w tej uchwale mają podstawę prawną w przepisach obowiązujących przez cały okres jej obowiązywania. Przywołana w uchwale podstawa prawna dawała radom gmin uprawnienie do stosowania przepisów w zakresie uregulowanym w tej uchwale, a przepisy te jako niezgodne z Konstytucją RP utraciły moc dopiero z dniem 30 listopada 2003 r. Po dacie utraty mocy prawnej przez przepisy określone w wyroku TK nie obowiązywała już także przedmiotowa uchwała. Tak więc przedmiotowa uchwała jako zgodna z obowiązującym prawem nie mogła być uznana za nieważną.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc o jej oddalenie ponieważ jego zdaniem w postępowaniu, w którym wydano zaskarżony wyrok nie występują przesłanki błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Rzecznik Prawy Obywatelskich podkreślił, że przepisy art. 52 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzają regułę, według której skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a jeżeli ustawa ich nie przewiduje - po zwróceniu się z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa. Wspomniany wniosek jest swoistym środkiem /quasi środkiem zaskarżenia/ będącym namiastką środka zaskarżenia w stosunku do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 powołanej ustawy, aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wniosek wzywający do usunięcia naruszenia prawa uruchamia bowiem po stronie podmiotu, który wydał akt, samokontrolę polegającą na dokonaniu oceny swojego działania i umożliwia temu podmiotowi weryfikację aktu bez angażowania organów nadzoru lub sądu administracyjnego. Skoro zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest quasi środkiem zaskarżenia, to w kontekście art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Rzecznik Praw Obywatelskich zwolniony jest z obowiązku skorzystania z tego środka przed złożeniem do sądu skargi na akt /uchwałę organu gminy/. Jeżeli Rzecznik nie jest zobligowany do wyczerpania środków zaskarżenia zanim wniesie skargę do sądu, to przyjąć należy, że nie ciąży na nim także powinność uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tezę o braku wezwania Rzecznika Praw Obywatelskich do usunięcia naruszenia prawa potwierdza także specjalna pozycja Rzecznika, jako podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 50 par. 1 i art. 52 par. 1 nakazuje traktowanie Rzecznika Praw Obywatelskich jako odrębnego podmiotu skarżącego. Wobec tej odrębności nie byłoby zasadne odnoszenie do Rzecznika dowolnie wybranych reguł dotyczących podmiotów, które składają skargę do sądu administracyjnego ze względu na swój własny interes prawny. Błędny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Rzecznik Praw Obywatelskich powinien wyczerpać tryb przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że wnoszący skargę w jego trybie musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Jest oczywiste, że Rzecznik Praw Obywatelskich działając jako konstytucyjny organ kontroli państwowej na rzecz ochrony praw obywateli, nigdy nie wykaże takiego związku. Żadna bowiem uchwała organu gminy zaskarżona przez Rzecznika, nie dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że powołany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - z natury rzeczy nie ma zastosowania do skarg wnoszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Identyczne stanowisko - w odniesieniu do prokuratora - zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10.06.1996 r. /OPS 2/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 1/. Odnosząc się do zarzutu, że sprawa niniejsza jest tożsama z wniesioną wcześniej sprawą ze skargi Erwina G. z dnia 11.08.2003 r. /II SA 3066/03/ określonego jako naruszenie art. 183 par. 2 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rzecznik zauważył, że zgodnie zarówno z poglądem utrwalonym w literaturze jak i orzecznictwie o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy dotyczy ona tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Nawet jeśli przedmiot postępowania w sprawie ze skargi Erwina G. był taki sam jak w skardze wniesionej przez Rzecznika to ponad wszelką wątpliwość - podmioty postępowania nie są te same. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich w dalszej części wywody skargi kasacyjnej są w istocie polemiką z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Radę m.st. Warszawy skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za błędny należy uznać postawiony w podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania - zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 52 par. 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ przez przyjęcie, iż Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego bez uprzedniego pisemnego wezwania organu, który akt ten wydał do usunięcia naruszenia prawa. Otóż analiza przepisów art. 52 powołanej ustawy nie pozwala uznać wyrażonego w tym względzie przez organ wnoszący skargę kasacyjną, stanowiska za słuszne. Art. 52 par. 1 wyraża generalną zasadę, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia przepis par. 2 art. 52 nakazuje rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Od obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia ustawa zwalnia prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Co oznacza, że mogą oni wnosić skargę sądowoadministracyjną nie dopełniając obowiązku przewidzianego w cyt. art. 52 par. 1. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w par. 3 i par. 4 art. 53 stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje w sprawie będącej przedmiotem skargi - jak w tym przypadku - środków zaskarżenia, to skarga może zostać wniesiona do sądu administracyjnego dopiero po pisemnym wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęte przez ustawodawcę w tych przepisach rozwiązanie, że jeżeli ustawa nie przewiduje w przypadku określonego aktu /czynności/ wniesienia środka zaskarżenia od niego to obowiązkiem jest przed wniesieniem skargi wezwanie organu, który akt ten wydał, do usunięcia naruszenia prawa - wskazuje, że ustawa te dwie przesłanki warunkujące skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego traktuje równorzędnie., Muszą być one spełnione przed wniesieniem skargi sądowoadministracyjnej. W tym przypadku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem środka zaskarżenia, jeśli idzie o warunki wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Nie może więc ulegać wątpliwości, że Rzecznik Praw Obywatelskich a także prokurator zwolnieni są przed wniesieniem skargi nie tylko od wyczerpania środków zaskarżenia jakie przysługiwałyby stronie postępowania administracyjnego, ale także od zastosowania środka niejako równorzędnego jeżeli idzie o możliwość uruchomienia sądowej kontroli aktu administracyjnego tj. wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest też zobowiązany przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy wyczerpać tryb przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, ponieważ uchwała nie dotyczy jego interesu prawnego czy uprawnienia. Zaskarżając taką uchwałę Rzecznik Praw Obywatelskich działa z innej pozycji, jako konstytucyjny organ kontroli państwowej działający na rzecz ochrony praw obywateli, którego status reguluje Konstytucja RP /art. 208/ oraz ustawa z dnia 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Stąd też powołany art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma, jak zaznaczono, zastosowania do skarg wnoszonych przez ten organ.
Błędny jest też kolejny zarzut skargi kasacyjnej jakoby w rozpoznawanej sprawie doszło do nieważności postępowania przed Sądem I instancji z przesłanki wymienionej w art. 183 par. 2 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Cytowany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo, jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Nie jest bowiem w rozumieniu tego przepisu tą samą sprawą sprawa, w której podmioty wnoszące skargę - jak w tym przypadku - są różne choć przedmiotem zaskarżenia jest ten sam akt administracyjny. Art. 183 par. 2 zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn nieważności postępowania, które można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa to wypadki rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 par. 1 pkt 1, 4 i 5. Są to przyczyny nieważności wymienione w art. 183 par. 2 pkt 1, 2 i 3. W drugiej grupie przyczyn nieważności znajdują się rażące wadliwości postępowania przed sądem I instancji wymienione w art. 183 par. 2 pkt 4, 5 i 6 /por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 r., str. 569/. Tak więc art. 183 par. 2 pkt 3 ma zastosowanie wówczas jeśli wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 58 par. 1 pkt 4 omawianej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy w tym miejscu przypomnieć, że w podstawie kasacyjnej musi być wskazana ściśle określona norma prawa materialnego, której naruszenie zarzuca się sądowi I instancji. Podstawy kasacyjne określają m.in. granice skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a jedynie nieważność postępowania bierze pod rozwagę z urzędu. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami. Jeżeli zatem w podstawie kasacyjnej nie wskazano w sposób jednoznaczny przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi to Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu nie może się merytorycznie odnieść. Sąd bowiem nie ma obowiązku domniemywać czy domyślać się jaki w rzeczywistości przepis miał na myśli wnoszący skargę kasacyjną formułując jej podstawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej Rady m.st. Warszawy zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 190 Konstytucji RP. Otóż art. 190 Konstytucji RP składa się z 5 ustępów, z których każdy reguluje inną sytuację prawną. Należało zatem wskazać w podstawie kasacyjnej, który z przepisów omawianego art. 190 zawartych w poszczególnych ustępach stanowi przedmiot zarzutu. Nieuczynienie tego powoduje, że tak przedstawiony zarzut uznać trzeba za chybiony. Nie został też - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - naruszony zaskarżonym wyrokiem przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym ponieważ uchwała Rady Gminy W.-C. z dnia 15.04.2002 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu Funkcjonowania Systemu Parkowania Płatnego Niestrzeżonego /SPPN/" naruszała prawo, gdyż została wydana w oparciu o przepisy, których niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10.12.2002 r. P 6/02. W tym przypadku należy mieć na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Musi zostać podjęte przez uprawniony podmiot działanie właściwe dla rodzaju postępowania, w którym zostało wydane kwestionowane orzeczenie Sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innej sprawie, w wyniku którego to wadliwe orzeczenie lub rozstrzygnięcie zostanie wzruszone. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w ww. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. umową międzynarodową lub ustawą. Wydanie przez organ administracyjny po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny w omawianym przedmiocie aktu administracyjnego w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny skutkowałoby traktowaniem takiego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej ponieważ przepis ten utracił moc obowiązującą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności o jakiej stanowi ww. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym.
W świetle przedstawionych okoliczności skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy nie można uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę należało oddalić.