I OSK 1059/08

I OSK 1059/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1252/07 - Wyrok WSA w Krakowie z 2008-03-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 69 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1252/07 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz S. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 1252/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi H. K. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...] Starosta Krakowski orzekł o:
a) zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0205 ha, obj. [...], położonej w obrębie [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, w granicach wywłaszczonej części o pow. 1832 m²- parceli l. kat. [...] byłej gminy katastralnej B., na rzecz: S. K. w 2/3 częściach, H. K. w 1/3 części, zobowiązując ich jednocześnie do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 323,40 zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu ustalonemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;
b) odmowie zwrotu części działki nr [...] położonej w obrębie [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, nie stanowiącej przedmiotu ksiąg wieczystych,
w granicach parceli l. kat. [...] obj. Kw [...], b. gm. kat. B., powstałej z podziału wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., na rzecz S. K.
c) umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek: S. K. i H. K., w sprawie zwrotu działek:
• nr [...] o pow. 0,0064 ha i nr [...] o pow. 0,0171 ha, stanowiących poprzednio działkę nr [...] o pow. 0,0231 ha, obj. [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków,
• nr [...] o pow. 0,0099 ha i nr [...] o pow. 0,0040 ha, stanowiących poprzednio działkę nr [...] o pow. 0,0139 ha, obj. [...], poł. w br. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków,
• części nr [...], obj. Kw [...], pół. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków.
W uzasadnieniu decyzji Starosta Krakowski stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek S. K., który pismem
z dnia [...] marca 1998 roku wniósł "o odwłaszczenie działek wywłaszczonych
w latach 1965 – 1979".
S. K. wskazał, że działki te były własnością jego rodziców, zostały zagospodarowane niezgodne z przeznaczeniem, a niektóre do dnia dzisiejszego
są niezagospodarowane i stoją odłogiem. Podał, że parcele katastralne [...]
i [...] przewidziane były pod kotłownię niemniej jednak z chwilą jej likwidacji nie nastąpił ich częściowy zwrot. Działka nr [...] "stoi ugorem", a na działce nr [...] będącej byłym placem składowym jest bałagan, składowisko złomu i starych samochodów osób trzecich. Również działki nr [...] i nr [...] powinny być częściowo zwrócone. Parcela [...] przeznaczona była pod budowę pętli tramwajowej i z chwilą zmiany projektu nie została zwrócona, lecz zniszczona
i przeznaczona na inne cele jak droga. Reszta została włączona do szkoły. Natomiast działka nr [...] została wywłaszczona cała pod budowę jezdni ul. [...] o pow. 703 m z czego około 530 m zostało zagospodarowane.
Do wniosku S. K., w dniu [...] lipca 1998 roku dołączył się jego brat H. K.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca swym roszczeniem objął teren wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa w latach 1965 – 1973 znajdujący się w granicach nieruchomości, stanowiącej poprzednio własność jego rodziców, oznaczonej poprzednio jako parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. B. oraz działkę nr [...] obr. [...] (mały) B.
Starosta Krakowski wskazał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Zdaniem Starosty w świetle w/w przepisów przesłankami zwrotu wywłaszczonych nieruchomości są zatem: po pierwsze – wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; po drugie
– objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub ich części)
tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; po trzecie
– zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy.
Za nieruchomość zbędną na cel wywłaszczenia, w myśl art. 137 ustawy, uznaje taką, na której pomimo upływu 7 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo taką, na której pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja
o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Starosta stwierdził, że w oparciu o zgromadzoną dokumentację geodezyjno
– prawną ustalono, iż część o pow. 1832 m2 parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., stanowiąca własność A. K. i część o pow. 1430 m2 parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., stanowiąca własność H. K., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1965 roku [...], z przeznaczeniem budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".
Na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1965 roku, nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa również parcela l. kat. [...] o pow. 1803 m - b. gm. kat. B., stanowiąca własność H. K. Natomiast działka nr [...] o pow. 703 m2 obr. [...] (mały) B., stanowiąca własność A. K., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków – K. z dnia [...] października 1979 roku, nr [...], pod budowę II jezdni ul. [...].
Starosta stwierdził, że w dniu [...] września 1998 roku przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami terenu, w trakcie której dokonano następujących ustaleń: od strony zachodniej parcela l. kat. [...] b. gm. kat. B. w części włączona została do działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. stanowiącej pas drogowy ulicy [...], na którym to terenie znajdowały się: jezdnia asfaltowa, pas zieleni i rząd drzew. Pozostała część tej parceli włączona została do działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. stanowiącej ogrodzony teren szkoły. Ponadto ustalono, że objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. stanowiły w terenie betonowy podjazd
do usytuowanych na odrębnych działkach garaży, oddanych w użytkowanie wieczyste. Od ul. [...] przedmiotowy teren oddzielała dwuskrzydłowa brama
z furtką i ogrodzenie z elementów stalowych; działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. stanowiła w całości teren pozostający w użytkowaniu wieczystym MPEC, zabudowany budynkiem wymiennikowni ciepła, z placem manewrowym wybetonowanym, na którym zostały wydzielone miejsca na gruz, żużel, złom, itp. Teren przedmiotowej działki został w całości ogrodzony, a od strony działki nr [...] wmontowana została dwuskrzydłowa, stalowa brama wjazdowa. Główny dojazd
do nieruchomości istniał od ulicy [...]. Natomiast działka nr [...] stanowiła ogrodzony, ogrodzeniem z siatki metalowej na słupkach stalowych, teren położony wzdłuż nasypu kolejowego, zajęty pod uprawy warzywne; ponadto wnioskowana
do zwrotu wywłaszczona działka nr [...] obr. [...] (mały) B., w części odpowiadającej działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., od strony zachodniej stanowiła teren częściowo porośnięty trawą, chwastami, częściowo stanowiący wysypisko gruzu i kamieni. Część wschodnia zajęta została pod uprawy warzywne ("dziki" ogródek). Pozostała część działki nr [...] zajęta została pod ulice [...] (poprzednio ul. [...]) oraz ulicę [...].
Organ I instancji wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia zwrotowego zostały objęte działki: nr [...] o pow. 0,0205 ha, obj. [...], położona w obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, w granicach wywłaszczonej części o pow. 1832 m2 parceli l. kat. [...] byłej gminy katastralnej B. oraz część działki nr [...] położona w obrębie [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, nie stanowiącej przedmiotu ksiąg wieczystych, w granicach parceli l. kat. [...] obj. Kw [...],
b. gm. kat. B., powstałej z podziału wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B.
Starosta Krakowski stwierdził, że postępowanie dotyczące zwrotu działek
nr [...] o pow. 0,0064 ha i nr [...] o pow. 0,0171 ha, stanowiących poprzednio działkę nr [...] o pow. 0,0231 ha, obj. [...] , poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, nr [...] o pow. 0,0099 ha i nr [...] o pow. 0,0040 ha, stanowiących poprzednio działkę nr [...] o pow. 0,0139 ha, obj. [...], poł. w br. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, części nr [...], obj. Kw [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, będących w granicach wywłaszczonych części parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat, B., należało umorzyć jako bezprzedmiotowe wskutek rozstrzygnięcia decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] kutego 1997 roku,
nr [...], którą to decyzję Wojewoda Krakowski utrzymał
w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...]. Powtórne rozpoznanie naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, iż: "decyzje, od których nie służy odwołanie
w administracyjnym toku instancji są ostateczne" oraz uzasadniałoby zarzut nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1998 roku, nr [...], Wojewoda Krakowski rozpoznał natomiast sprawę zwrotu nieruchomości w stosunku do działki nr [...] obr. [...] (mały) B.
Starosta Krakowski poddał analizie projekt podziału nieruchomości sporządzony w dniu [...] października 2005 roku przez geodetę uprawnionego inż. E. K., nr upr. [...], działającą w Zakładzie Usług Inwestycyjnych "[...]" sp. z o.o., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego w dniu [...] listopada 2005 r. Nr [...]
i zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku.
Wynika z niego, że działka nr [...] o pow. 0,0283 ha obr. [...] jedn. ewid. K. podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0078 ha i nr [...] o pow. 0,0205 ha. Powstała w wyniku podziału działka nr [...] o pow. 0,0205 ha poł.
w obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków stanowi przedmiot zwrotu.
W ocenie Starosty Krakowskiego dokonane w sprawie ustalenia w części obejmującej działkę nr [...] poł, w obr. [...] jedn. ewid. K., w granicach wywłaszczonej części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., bez wątpienia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki do zwrotu zostały spełnione. Wnioskodawcami są bowiem spadkobiercy poprzedniego właściciela,
a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności części o pow. 1832 m2 parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionej w art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Starosta poddał analizie dokument w postaci pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Kraków Miasto III w Krakowie z dnia [...] marca 1965 roku, znak:
[...], skierowanego do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie w związku z odwołaniem A.
i H. K. i stwierdził, iż w stosunku do części o pow. 1832 m2 parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., stanowiącej własność A. K. i części
o pow. 1430 m2 parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., stanowiącej własność H. K., na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] w Krakowie z dnia [...] stycznia 1965 roku, Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe.
Przedmiotowe nieruchomości, w części objętej wnioskiem o wywłaszczenie, zgodnie z zatwierdzonym planem urbanistycznym osiedla mieszkaniowego "[...]" przeznaczone były pod budowę kotłowni dla sektora "B" tego osiedla, której realizację przewidziano w drugiej połowie 1965 roku. Zgodnie z planem sytuacyjnym podziału parcel położonych w b. gm. kat. B., przyjętym do ewidencji geodezyjnej w dniu [...] października 1964 roku, nr [...], parcela l. kat. [...] o pow. 1 1103 m2, objęta Lwh [...] (własność A. K.) podzieliła się
na parcele: l. kat. [...] o pow. 722 m2, l. kat. [...] o pow. 4551 m2 i l. kat. [...] o pow. 2416 m2 – pozostające przy właścicielu, l. kat [...] o pow. 557 m2 – przeznaczona pod drogę, l. kat. [...] o pow. 1025 m2 – przeznaczona dla PKP
i l. kat. [...] o pow. 1832 m2 – przeznaczona do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa.
Starosta wskazał, że zgodnie z wykazem zmian (równoważników) nr ks. rob. [...] wykonanym w 1975 roku, dla obiektu o nazwie: kotłownia przy ul. [...],
w związku z korektą planu podziału, wykazano, iż operatem pomiarowym nr ewid. [...] wykonanym w 1974 roku (nowa ewidencja gruntów) parcela l. kat. [...]
o pow. 1832 m2, obj. Kw [...], podzieliła się na parcele: l. kat. [...] o pow. 92 m2 , l. kat. [...] p pow. 365 m2, l. kat. [...] o pow. 1221 m2 oraz l. kat. [...] o pow. 154 m2. Wymieniona wyżej parcela l. kat. [...] o pow. 1221 m2 wraz z innymi utworzyła zabudowaną działkę nr [...] o pow. 3410 m2 poł. w obr. [...] K.
Starosta ustalił, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków – K. z dnia [...] kwietnia 1977 roku, nr [...] przekazano odpłatnie, na czas nieokreślony, w użytkowanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej
w Krakowie – nieruchomość położoną w obr [...] K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3410 m2 obj. Kw [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, zabudowaną budynkiem kotłowni dla osiedla [...]. W wykonaniu tej decyzji
w dniu [...] maja 1977 roku spisany został protokół zdawczo – odbiorczy. Następnie decyzją Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] października 1994 roku nr [...], stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Kraków, położonego w Krakowie przy
ul. [...], składającego się z zabudowanej działki nr [...] obr. [...] K. o pow. 34 a 10 m-, obj. Kw [...]. Okres użytkowania ustalono na 40 lat licząc od dnia
5 grudnia 1990 roku do dnia 4 grudnia 2030 roku Jednocześnie stwierdzono odpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez to Przedsiębiorstwo prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na działce nr [...].
Starosta wskazał następnie, że projektem podziału nieruchomości sporządzonym przez geodetę uprawnionego B. T., ks. prac: [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2000 roku pod nr ewid. [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2000 roku, nr [...], działka nr [...] o pow. 0,3410 ha obr. [...] jedn. ewid. K. podzielona została na działki: [...] o pow. 0,160 ha i nr [...] o pow. 0,3250 ha.
Starosta, powołał się także na ustalenia dokonane podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Urząd Wojewódzki w Krakowie w dniu
[...] września 1998 roku, na której stwierdzono, że działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. (z podziału której powstała działka nr [...]), stanowiła ogrodzony, ogrodzeniem z siatki metalowej na słupkach stalowych, teren położony wzdłuż nasypu kolejowego, zajęty pod uprawy warzywne. Stan zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie od dnia [...] września1998 roku,
co stwierdzono w trakcie wizji dokonanej w dniu [...] stycznia 2007 roku.
Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody w sprawie, zdaniem Starosty Krakowskiego, pozwalają uznać za zbędną, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działkę nr [...] w granicach wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1965 roku, nr [...] części
o pow. 1832 m2 parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., stanowiącej poprzednio własność A. K.
Starosta stwierdził również, że spełniona została także przesłanka zbędności wynikająca z treści ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie
z opinią Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa zawartą w piśmie z dnia [...] września 2006 roku, nr [...] istnieje możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 roku (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 12, poz. 62) obowiązującego w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości tj. [...] marca 1998 roku.
W odniesieniu do żądania zwrotu części nieruchomości obejmującej działkę
nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., w granicach parceli l. kat. [...] o pow. 1803 m2 b. gm. kat. B., stanowiącej poprzednio własność H. K., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1965 roku, nr [...], na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", Starosta wskazał, że dokonane ustalenia bez wątpienia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki, ustanowione w przepisach art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami także zostały spełnione.
Dla ustalenia, czy ta nieruchomość stała się zbędną na cele wywłaszczenia
w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta Krakowski poddał analizie orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1965 roku, nr [...], którym na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa parcela l. kat. [...] o pow. 1803 m2 b. gm. kat. B., będąca własnością H. K.
Starosta podniósł, że w jego treści wskazano, iż nieruchomość obj. Lwh [...], wymieniona w poz. 2 sentencji tego orzeczenia, zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budowę kotłowni. Starosta wskazał, że dla potrzeb budowy kotłowni dla osiedla "[...]" z całą, pewnością nie została wykorzystana opisana wyżej parcela l. kat. [...] b. gm. kat. B. Przedmiotowa parcela nie została również wykorzystana pod budowę pętli tramwajowej kończącej linię tramwajową projektowaną
w ul. [...], o czym mowa jest w piśmie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Kraków Miasto III w Krakowie z dnia [...] marca 1965 roku, znak:
[...] skierowanym do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie, w związku z odwołaniem A.
i H. K. wniesionym od orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1965 roku, nr [...].
Natomiast bezspornym, zdaniem Starosty, jest fakt, że część przedmiotowej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B., obecnie stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., zajęta została pod ulicę [...], która jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zaliczoną do kategorii dróg lokalnych obecnie gminnych, zgodnie z Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 roku. Funkcję zarządcy drogi obecnie pełni Krakowski Zarząd Komunalny.
Starosta podniósł, że w dniu 22 września 2004 roku weszła w życie ustawa
z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141 póz. 1492), która
to nowelizacja dodała do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowy przepis
– art. 229a.
Starosta podkreślił, że organy prowadzące postępowanie o zwrot nieruchomości zobowiązane są do przestrzegania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania i dlatego Starosta Krakowski wydając przedmiotową decyzję, zobowiązany był do uwzględnienia, przy rozstrzyganiu sprawy zwrotu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]
o pow. 1803 m- b. gm. kat. B., treści art. 229a ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym: "Przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawą wywłaszczenia".
Natomiast art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi,
że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku), nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.
Starosta wyjaśnił, że wzajemna relacja przepisów art. 229a i art. 229 ustawy
o gospodarce nieruchomościami oznacza, że poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji
o wywłaszczeniu. Warunkiem koniecznym jest jednak, aby zrealizowany
na nieruchomości inny cel również mógł stanowić podstawę wywłaszczenia w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.
Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, póz. 64 - tekst jednolity z 1974 r. ze zm.),
a w szczególności art. 3 ust. 1, dopuszczały przejmowanie nieruchomości w sytuacji, gdy była ona niezbędna między innymi na cele użyteczności publicznej. W ocenie Starosty nie budzi wątpliwości fakt, że budowa drogi publicznej była celem użyteczności publicznej pod rządami wskazanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 roku, obowiązującej w dniu [...] stycznia 1965 roku, tj. w dniu wydania orzeczenia
o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...].
Starosta Krakowski stwierdził zatem, że pomimo niezrealizowania na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., w granicach parceli l. kat. [...] o pow. 1803 m- b. gm. kat. B., celu określonego w orzeczeniu
o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1965 roku, działka ta została wykorzystana
na inny cel publiczny, to jest pod budowę drogi publicznej, który w dacie orzeczenia
o wywłaszczeniu mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Ze względu fakt, że stan faktyczny i prawny sprawy w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., w granicach parceli l. kat. [...] o pow. 1803 m - b. gm. kat. B., odpowiada hipotezie art. 229a, Starosta Krakowski odmówił jej zwrotu.
Od powyższej decyzji Starosty Krakowskiego odwołanie złożył S. K.
Odwołujący się podniósł, że nie zgadza się z odmową zwrotu działek [...]
i [...] obr. [...] jedn. ewid. K., gdyż, jego zdaniem, działki te są obecnie zbędne Gminie i powinny być zwrócone jako dopełnienie do działki [...]
i dz. [...] odwołujący się wskazał również, że działka [...] przestała pełnić funkcję dojazdu do kotłowni z chwilą jej likwidacji, a obecnie służy jako złomowisko oraz teren prywatny – dojazd do dz. nr [...] jego sąsiada. Skarżący stwierdził,
że art. 156§1 pkt 3 k.p.a. nie ma zastosowania do wniosku o "odwłaszczenie" działek [...] i [...], ponieważ obejmują one inny teren niż w decyzji z dnia [...] lutego 1997 roku Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie. Odwołujący się nie zgodził się również z odmową zwrotu części działki nr [...] stanowiącej obecnie ulicę [...] samowolnie wykonaną przez użytkowników w miejscu gdzie miało przebiegać torowisko tramwajowe. Z kolei działka nr [...] jest, zdaniem odwołującego się, dużo szersza od obecnej ul. [...] i jest to teren niezagospodarowany od lat.
Decyzją z dnia decyzją z dnia [...] września 2007 roku, znak: [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając zawarte w niej stanowisko.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie złożył H. K. podnosząc zarzut, że organy administracji orzekając o zwrocie działki [...] winien mieć świadomość, że działka ta powinna mieć dojazd służebny. W ocenie skarżącego powinny być zwrócone działki nr [...] i [...]. Tereny wywłaszczone pod kotłownię i pętlę tramwajową nie zostały bowiem w pełni zagospodarowane. Na terenie tym powstały nielegalnie garaże i brama.
Zdaniem skarżącego odmowa zwrotu działek [...] i [...], które nie
są wykorzystywane cel, na który zostały wywłaszczone jest nieuzasadniona. Skarżący wniósł również o zwrot południowej części ul. [...] – dz. [...] – od strony ul. [...] do końca ogrodzenia szkoły dz. [...], gdyż, jak podniósł, możliwy jest dojazd przez działkę nr [...] do ul. [...].
W odpowiedzi na tą skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł
o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 21 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 1252/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia
[...] września 2007 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...]
w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdził, że żądanie wnioskodawców obejmowało dawne parcele l. kat: [...],[...] i [...]. Tymczasem organ I instancji na wstępie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskodawcy domagali się zwrotu dawnych parceli l. kat. [...],[...] i [...]. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ
I instancji raz mówi o parceli l. kat. [...], po czym pod koniec uzasadnienia znowu mówi o parceli l. kat. [...]. Kwestie te, zdaniem Sądu, winny zostać wyjaśnione, czy chodzi tu o błąd w ustaleniach liczby katastralnej dawnej parceli objętej niniejszym postępowaniem, czy tylko o błąd pisarski, jaki wkradł się podczas sporządzania tekstu uzasadnienia decyzji.
Z treści rozstrzygnięcia organów obu instancji wynika, że zwrotowi podlega działka nr [...] o pow. 0.0205 ha poł. w granicach wywłaszczonej części 1832 m2 parceli l. kat. 1151 b. gm. kat. B. Skoro żądaniem wnioskodawców objęta m. in. była parcela o l. kat: [...], to obowiązkiem organów prowadzących sprawę było wykazanie poprzez zebranie stosownych dokumentów geodezyjnych w postaci map planów podziału i zmian równoważników gruntowych, że działka nr [...] wchodzi w skład dawnej parceli gruntowej l. kat. [...]. W ocenie Sądu znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są w tym względzie niewystarczające. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że ustalenia,
iż zwracana działka wchodzi w skład dawnej parceli gruntowej l. kat. [...] b. gm. kat. B. zostały poczynione w oparciu o oględziny przeprowadzone
w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 1998 roku oraz, jak wskazał organ, ustalenia "wizji" z dnia [...] stycznia 2007 roku. Opieranie się na spostrzeżeniach pracownika urzędu, nie określonego jako posiadającego uprawnienia geodety, zdaniem Sądu, musi budzić poważne wątpliwości, co do rzetelności tego rodzaju dowodu, w sytuacji, gdy nie jest on poparty innymi dokumentami potwierdzającymi zmiany równoważników gruntowych. Oględziny
w tego rodzaju sprawach są dowodem pomocnym, ale nie mogą być dowodem wyłącznym. Nie ma bowiem pewności, czy osoba dokonująca w ramach oględzin czynności dokładnie umiejscawia zwracaną działkę oraz czy prawidłowe
są poczynione przez nią ustalenia, czy na działce tej w całości lub w części nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Zdaniem Sądu zwrócić należy uwagę, że o ile w dniu [...] września 1998 roku zostały przeprowadzone w ramach rozprawy administracyjnej oględziny, to nie można powiedzieć o przeprowadzeniu tego rodzaju dowodu w dniu [...] stycznia 2007 roku, nazywanych przez organy "wizją" według starego nazewnictwa. Wówczas
to organ dokonywał ustalenia stanu zagospodarowania działki nr [...]. W aktach sprawy nie znajduje się protokół z przeprowadzonych w tym dniu czynności, a taki powinien być sporządzony w świetle postanowień art. 67 k.p.a. Stosownie do treści art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Zgodnie z § 2 tego przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu tego dowodu. Uchybienia w tym zakresie godzą, zdaniem Sądu, w zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. Wobec tego, zdaniem Sądu, ustaleń poczynionych w dniu [...] stycznia 2007 roku nie można traktować jako dowodu. Stosownie bowiem do treści art. 72 k.p.a. "notatka służbowa" (ustalenia poczynione w tym dniu zostały utrwalone w formie w tego rodzaju dokumentu, k – 285 akt administracyjnych opisanych jako "cz. II"), czy też notatka urzędowa, w żadnym razie nie mogą zastąpić protokołu, gdyż nie ma ona takiej mocy dowodowej (wyrok NSA z 4 czerwca 1982 roku, I SA 258/82; ONSA 1982, Nr 1, poz. 54). Adnotacje tego rodzaju nie mogą utrwalać czynności, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu nie ulega żadnej wątpliwości,
że te dokonywane w dniu [...] stycznia 2007 roku są tymi, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Sąd stwierdził, że organ I instancji, jak i II instancji, powtórnie rozstrzygając sprawę, odmówiły zwrotu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., znajdującej się w granicach byłej parceli l. kat. [...] o pow. 1803 m2. W motywach rozstrzygnięcia w tym zakresie organy podniosły, że co prawda nie zrealizowano
na niej celu na jaki została ona wywłaszczona, ale działka ta została wykorzystana na inny cel tj. pod budowę drogi publicznej, która w dacie orzekania o wywłaszczeniu stanowić mogła podstawę wywłaszczenia. W konsekwencji, zdaniem organów, spełniona została hipoteza art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji
o wywłaszczeniu, przy czym inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu w dniu wydania tej decyzji może stanowić podstawę wywłaszczenia. Organy administracji wskazały jedynie, że zgodnie z uchwałą 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 roku ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, obecnie gminnych i jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086 ze zm.).
Zdaniem Sądu z treści art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje wnioskodawcy w sytuacji, gdy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie chodzi więc tutaj o zdarzenia przyszłe lecz o te, które nastąpiły. Z realizacją celu polegającego na budowie ulicy muszą wiązać się konkretne roboty budowlane i nakłady inwestycyjne wskazujące na wykonanie takiego obiektu. Podkreśla się w orzecznictwie (wyroki SN z 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNAP 21/2002, poz. 513 oraz wyrok NSA z 8 listopada 1999 r., IV SA 2428/98 niepublik.), że nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę.
Kwestii tych, zdaniem Sądu, w sposób dostateczny nie wyjaśniły organy orzekające, a mają one znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika,
że istnieją okoliczności poddające pod wątpliwość realizację ul. [...].
W odpowiedzi na pismo z dnia [...] marca 2005 roku, znak: [...]
(k. 202 akt administracyjnych "cz. II"), którym Starosta zwracał się z prośbą
o udostępnienie dokumentacji dotyczącej budowy w/w ulicy nadesłano odpowiedź pismem z dnia [...] marca 2005 roku, znak: [...], że Zarząd Dróg
i Komunikacji w Krakowie nie posiada żadnej dokumentacji związanej z budową tej ulicy (k. 204 akt administracyjnych "cz. II"). Z protokołu wspomnianych już oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 1998 roku wynika natomiast, że: "ulica Wilcza została urządzona nietrwale, dopiero w 1991 lub 1992 roku na wniosek użytkowników garaży, kotłowni itd. został położony asfalt." Nie wiadomym jest jednakże, czy roboty związane z jego położeniem wykonały wspomniane podmioty, czy też inwestor w imieniu Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy utwardzenie jej części, i to nie przez inwestora, lecz przez okolicznych mieszkańców. Ponadto "w sytuacji, gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy. Jednak w takiej sytuacji trudno sobie wyobrazić wniosek wywłaszczonego lub jego następców prawnych o zwrot nieruchomości."( wyr. NSA
z 22 marca 2006 r., I OSK 623/05; LEX nr 198167).
Wobec tego, zdaniem Sądu, organy administracji będą musiały ustalić, czy
ul. Wilcza została zrealizowana przez inwestora w imieniu Skarbu Państwa, czy przez wspomnianych użytkowników garaży i innych obiektów, a także, czy położenie asfaltu jest trwałym, nie dającym się usunąć zagospodarowaniem przedmiotowej działki.
W odniesieniu do rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia postępowania
w sprawie zwrotu działek: [...],[...],[...],[...] i [...], Sąd stwierdził,
że nie podziela stanowiska organów orzekających, że stało się ono bezprzedmiotowe wskutek tego, iż były one już przedmiotem rozstrzygnięcia, które stało się ostateczne.
W każdej sprawie administracyjnej pomiędzy podmiotem indywidualnym,
a organem administracji zawiązuje się swoisty stosunek prawny zwany administracyjnym. Powstaje on w sytuacji, gdy prawo przedmiotowe łączy sytuacje tych dwóch podmiotów. Przedmiotem tego stosunku administracyjnego są wzajemne uprawnienia i obowiązki (nakazane, dozwolone lub zakazane), przy czym wynikają one bezpośrednio lub pośrednio z prawa materialnego (w tym wypadku z ustawy
o gospodarce nieruchomościami). Rolą organu administracji jest natomiast wyznaczenie danego zachowania i jego kontrola. Stosunek administracyjny powstaje zatem, gdy:
a) w danym stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowiązywać norma prawna, która z tym stanem wiąże określone skutki prawne, wyrażające się
w nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa, bądź ich modyfikacji,
b) w danym stanie prawnym zmienia się sytuacja faktyczna bądź prawna albo podejmowana jest jakaś czynność, i z tą zmianą sytuacji faktycznej lub podjęciem czynności norma prawna wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa, bądź ich modyfikacji (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s.297-302).
Przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot, nazywa się sprawą administracyjną (por. T. Woś: Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 1022, Prawo CLVIII, s. 344 oraz T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32-34).
Zgodzić się należy z poglądem, że traci ona swój prawny byt, w założeniu definitywnie, z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień
i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana poprzez wydanie decyzji administracyjnej noszącej miano ostatecznej, a trwałość jej jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 k.p.a. Wspomniana zasada trwałości wprawdzie literalnie odnosi się do decyzji administracyjnej, ale tak naprawdę implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej (wyrażonej w przepisie prawnym mającym zastosowanie i w oparciu o który wydano decyzję administracyjną) i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Aby ta ingerencja mogła nastąpić konieczna jest nie tylko zmiana prawnych elementów, które uprzednio kształtowały rozstrzygniętą już sprawę administracyjną, ale także – a raczej przede wszystkim – związanie z nią upoważnienia organu administracji do tego rodzaju działania. Jest oczywiste, że takiego upoważnienia nie mogą zawierać przepisy regulujące w danym czasie określoną instytucję. Ustawodawca, ustanawiając te przepisy, nie obejmuje ich nowelizacji wraz
ze skutkami prawnymi z tego wynikającymi. Znaczenie mogą mieć tutaj przepisy przejściowe, w których ustawodawca przesądza wyraźnie lub w sposób dorozumiały o losach uprzednio skonkretyzowanych w decyzjach administracyjnych uprawnień
i obowiązków dysponując określonymi możliwościami pozostawienia ich
w niezmienionym kształcie, poprzez ich modyfikację, do całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego. W rachubę mogą wejść tutaj dwa sposoby. Pierwszy, związany
z ingerencją w moc wiążącą lub treść indywidualnej normy bezpośrednio w drodze aktu normatywnego (poprzez orzeczenie o utracie mocy wiążącej decyzji ostatecznej wydanej na podstawie dotychczasowych przepisów), drugi, przez ustanowienie upoważnienia dla organu administracji publicznej do dokonania takiej ingerencji
w drodze nowej decyzji stosowania prawa. Dopóki istnieje zatem w obrocie prawnym indywidualna norma oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny, dopóty będzie istniał zakaz powtórnego orzekania w tej samej sprawie (zasada ne bis in idem).
Nadto każda decyzja administracyjna zostaje przy jej wydaniu obciążona dorozumianą klauzulą, że wiąże ona tak długo, jak długo istnieją identyczne stosunki faktyczne jak te, które stanowiły podstawę faktyczną tej decyzji (klauzula rebus sic stantibus – w takim stanie rzeczy, przy zachowaniu istniejących okoliczności).
W przepisach ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami nie znalazły się takie przepisy, które by rozstrzygały o losie decyzji wydanych w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujące. Zdaniem Sądu zauważyć jednak należy,
że decyzja administracyjna zawiera regulację powinnego zachowania się jej adresata dla konkretnego stanu faktycznego. W sytuacji, gdy stan ten przestaje istnieć staje się zatem bezprzedmiotowa regulacja zawarta w decyzji. Skoro tak, to fakt istnienia ostatecznej (ostatecznych) decyzji nie może stanowić przeszkody w podjęciu nowej, kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości. Wraz ze zmianą stanów faktycznych (lub zupełnym ich odpadnięciem), przestaje bowiem istnieć stosunek prawny skonkretyzowany w tej decyzji i sama decyzja jest bezprzedmiotowa. Ustawodawca zatem niejednokrotnie w normach prawa materialnego zawiera upoważnienie
do ingerencji w uprawnienia i obowiązki ukształtowane decyzją administracyjną,
a więc aktem jurysdykcji.
Decyzja, przez którą dokonuje się przekształcenie bądź zniesienie uprawnień
i obowiązków jest decyzją w nowej, odrębnej sprawie administracyjnej. Na powstanie tej nowej, odrębnej sprawy wpływa przede wszystkim wyraźny przepis prawa materialnego, dający organowi upoważnienie do podjęcia kolejnej decyzji stosowania prawa, a nie tylko sama zmiana okoliczności faktycznej (por. T. Woś w glosa
do wyroku Sądu Najwyższego z 6 lipca 2001 r., III RN 116/00). Taka sytuacja, zdaniem Sądu, ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.),
do treści przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadziła nową przesłankę uznania nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu, a mianowicie wprowadzając dodatkowo, że za taką może być uznana nieruchomość, na której cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wskutek tej zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (decyzja z dnia [...] lutego 1997 roku, znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 1997 roku, znak: [...]). Okoliczność upływu 10 lat od dnia wydania decyzji
o wywłaszczeniu nieruchomości nie miała znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego następnie we wspomnianej powyżej ostatecznej decyzji administracyjnej. Ta niezmiernie ważna okoliczność determinuje natomiast powstanie nowej sprawy w świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy
o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu nic nie stało więc na przeszkodzie w ponownym orzekaniu na podstawie wniosku złożonego w 1998 roku o zwrocie przedmiotowych nieruchomości, mimo, że uprzednio została wydana ostateczna decyzja. Istnieje wyraźna zmiana stanu faktycznego objęta hipotezą przywołanej powyżej normy prawa materialnego, która to daje upoważnienie organowi
do konkretyzacji nowego stosunku prawnego w oparciu o nowo brzmiący przepis
art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska organu I instancji, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.
Z tą kwestią, w ocenie Sądu, wiąże się jeszcze jeden aspekt niniejszej sprawy. Mianowicie, wobec działek o nr [...],[...],[...],[...]i [...] organy orzekają o umorzeniu postępowania wywodząc, że jest ono bezprzedmiotowe wskutek już rozstrzygnięcia w stosunku do nich ostateczną decyzją administracyjną, natomiast w stosunku do działki o nr [...] obr. [...] (mały) B., objętej żądaniem wnioskodawców i wobec której zwrot także orzeczono decyzją administracyjną, nie wypowiadają się w treści rozstrzygnięcia swoich decyzji. Rolą organów administracji jest precyzyjne ustalenie, a następnie wskazanie
w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które działki lub ich części, objęte granicami byłych parcel gruntowych o l. kat. [...],[...] i [...] i z jakich powodów podlegają, bądź nie podlegają zwrotowi.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Krakowa.
W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny następujących przepisów:
1. naruszenia prawa procesowego, to jest art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych,
2. naruszenia prawa procesowego to jest art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe uznanie, iż decyzje Starosty Krakowskiego i Wojewody Małopolskiego naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 k.p.a.,
3. naruszenia prawa procesowego to jest art. 145 § 1 pkt 1lit. a ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe uznanie, że decyzje Starosty Krakowskiego i Wojewody Małopolskiego naruszyły art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku
o gospodarce nieruchomościami,
4. naruszenia prawa materialnego to jest art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, ze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Sama nowelizacja przepisów, które były podstawą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej nie uprawnia organu do uznania istnienia nowego stosunku administracyjnego i w konsekwencji do niweczenia skutków istniejącej ostatecznej decyzji administracyjnej, poprzez wydanie nowej. Do takich zmian, konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawodawcy, wyrażone bądź w przepisach przejściowych ustawy nowelizacyjnej, bądź w odrębnym akcie prawnym. Zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego przełożenia na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą
w czasie.
Zmiana stanu prawnego polegająca na wprowadzeniu przesłanki realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od momentu wywłaszczenia (art. 137 u.g.n.) jest tylko doprecyzowaniem poprzedniej regulacji. Przyczyną wprowadzenia zmiany była chęć doprecyzowania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w sytuacjach granicznych tj. np. wówczas gdy Skarb Państwa podjął działania inwestycyjne lub
po wielu latach od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, szczególnie gdy pojawiają się podstawy, by stwierdzić, że działania inwestycyjne zostały zainspirowane złożeniem wniosku o zwrot.
Przyznanie tak daleko idącego skutku zmianie ustawy, jak ma to miejsce
w zaskarżonym wyroku oznacza w konsekwencji de facto, całkowite zakwestionowanie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Gdyby bowiem przyjąć argumentację Sądu I instancji, to byt każdej decyzji trwać mógłby tak długo, jak długo pozostaje niezmieniony stan prawa na podstawie którego decyzję wydano.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął fakt, że tryb i przesłanki uchylenia lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania zostały wyczerpująco uregulowane w k.p.a. Ustawodawca przewidział zatem w art. 16 § 1 k.p.a. zamknięty katalog możliwości wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych.
Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji
z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi wyłączającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Naruszenie tak wyznaczonych granic ochrony trwałości decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 k.p.a. – stanowi rażące naruszenie prawa,
Treść zaskarżonego orzeczenia stoi w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wskazywał już, w szczególności w wyroku z dnia 18 lipca 2007 roku, sygn. akt
II SA/Kr 4/06, iż "zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzje oraz wynikające z nich normy indywidualne żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych". W związku z czym ponowne postępowanie wedle wyrażonego wówczas stanowiska było bezprzedmiotowe od momentu jego ponownego wszczęcia".
Zdaniem Prezydenta Miasta należy również zwrócić uwagę, iż ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (obecnie działki nr [...],[...],[...],[...] oraz [...], obr. [...] jedno ewid. K.) została wydana na podstawie przepisów nie obowiązującej już ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późno zm.). Decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zarówno orzekająca o zwrocie, jak i odmawiająca zwrotu), wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy też wcześniej podczas obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku
o gospodarce nieruchomościami (T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 253). Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zwrotu określonej nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami także wówczas, gdy
na podstawie przepisów dotychczasowych została rozstrzygnięta w sposób negatywny. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie tej ustawy rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną umożliwiającą wydanie nowego rozstrzygnięcia.
Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Przeszkodę do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi art. 233 ustawy gospodarce nieruchomościami który stanowi,
iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia
w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów. A contrario zatem, jeśli w sprawie działek nr [...],[...],[...],[...] oraz [...], obr. [...] jedn. ewid. K. została wydana ostateczna decyzja odmawiająca ich zwrotu
w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, to wobec braku wyraźnego upoważnienia, organ administracji nie może ponownie rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej ponownego wniosku o ich zwrot w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organy obu instancji nie miały również obowiązku i upoważnienia
do ponownego badania przesłanek zwrotu nieruchomości na rzecz S. K., przewidzianych w art. 137 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta Krakowa nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 16 k.p.a. nie może być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
– zwanej dalej w skrócie p.p.s.a – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 16 k.p.a nie spełnia wymogów wynikających z art. 174 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. w sposób samoistny. Postawą prawną postępowania przed sądami administracyjnymi są przepisy p.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie jedynie w postępowaniu przed organami administracji. Przepisy Kodeksu podlegają analizie przed sądem administracyjnym tylko w takim zakresie, w jakim Sąd kontroluje zgodność przeprowadzonego postępowania z tymi normami. Naruszenie przepisów k.p.a.
w postępowaniu przed sądem administracyjnym może nastąpić jedynie pośrednio,
to jest na skutek uwzględnienia skargi lub jej oddalenia w następstwie błędnej oceny, iż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie organu administracji zapadło z naruszeniem ewentualnie bez naruszenia przepisów kodeksu, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jeśli strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu pierwszej instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów k.p.a., to powinna w zarzutach powołać przepisy p.p.s.a., których naruszenie doprowadziło do niezasadnego jej zdaniem oddalenia skargi. Dopiero obok tych przepisów powołać należy przepisy k.p.a., które w ocenie strony nieprawidłowo zastosowano w postępowaniu administracyjnym.
Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji
i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 roku, sygn. akt. II FSK 1007/06. LEX
nr 377587).
Pogląd ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Z tych względów zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 16 k.p.a. nie mógł być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzenie Sądu o naruszeniu przez organy administracji tych przepisów nie dotyczyły tej części decyzji, w której umorzono postępowanie administracyjne.
Nieuzasadniony jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie uznał, iż decyzje Starosty Krakowskiego i Wojewody Małopolskiego naruszyły art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.
Analiza treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozwala stwierdzić, że Sąd nie przypisał organom administracji naruszenia tego przepisu. Sąd stwierdził jedynie, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku o zwrot działek o nr ew. Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta Krakowa nie zasługuje na uwzględnienie.
Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 233 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przepis ten został wskazany na poparcie twierdzenia, że nie jest dopuszczalne ponowne rozpoznawanie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy już wcześniej wydana została decyzja odmawiająca zwrotu, gdyż godzi to w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione przez wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko uznać należy za nieuzasadnione.
Tożsamość sprawy administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy istnieje ten sam podmiot postępowania, ten sam przedmiot postępowania i ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana przepisu,
w którym określone zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie skutkuje podważaniem wydanych wcześniej ostatecznych decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, tylko powstaniem nowej sprawy administracyjnej rozpoznawanej w oparciu o nową podstawę prawną. W tej nowej sprawie nie jest dokonywana ocena czy organy administracji w poprzedniej decyzji prawidłowo odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tylko czy w świetle nowych przepisów istnieją podstawy do jej zwrotu.
Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej jednakże odnosi się on tylko do stanu prawnego, który był podstawą jej wydania.
Za nieuzasadniony uznać należy pogląd, że zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty mocy wiążącej decyzji wydanych na podstawie tego aktu tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Ponownie stwierdzić należy, że celem nowego postępowania nie jest eliminacja z obrotu prawnego funkcjonujących w nim ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzje te zachowują swój byt w tym sensie, że rozstrzygają kwestię możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
w świetle przepisów obowiązujących w dacie ich wydania.
Z faktu, iż ustawodawca w art. 233 nakazał do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosować przepisy nowej ustawy nie wynika zakaz rozpoznania zasadności nowego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opartego
na nowych przepisach. Wprowadzenie takiego rozwiązania oznacza,
że ustawodawca uznał za niedopuszczalne badanie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepis poprzednio obowiązującej ustawy nawet w sprawach, które zostały wszczęte w okresie jej obowiązywania.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną,
iż w istocie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż nastąpiło tylko doprecyzowanie poprzedniej regulacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowanie regulacji nie oznacza, że nowy przepis stanowi jedynie wycinek poprzedniej regulacji. Nowe uregulowania prawne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz uregulowania poprzednio obowiązujące tylko częściowo się
ze sobą pokrywają.
Zgodnie z treścią art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 – tekst jednolity ze zmianami) nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy wymienionej ustawy nie zawierały definicji ustawowej zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Niezagospodarowanie nieruchomości mimo upływu np. 15 lat od daty jej wywłaszczenia nie musiało skutkować koniecznością jej zwrotu, jeśli zostało wykazane, że nieruchomość ta nadal jest niezbędna na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle uregulowań zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 1
i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami takie rozstrzygnięcie byłoby niemożliwe. Przepis ten wprost bowiem określa kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Ma to miejsce wówczas, gdy:
1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Treść przytoczonego wyżej przepisu nie pozwala na dowolną interpretację pojęcia "zbędności dla celu cel określonego w decyzji o wywłaszczeniu". Nie jest więc wykluczone, że osoba, której odmówiono zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości będzie mogła je odzyskać na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mogła bowiem wynikać z nadania przez organy administracji pojęciu "zbędności dla celu cel określonego w decyzji o wywłaszczeniu" znaczenia szerszego niż to, które zostało określone w definicji legalnej zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.
Nieuzasadniony jest również zarzut bezpodstawnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy administracji art. 105 k.p.a. Wprawdzie nie został wskazany konkretny paragraf tego artykułu jednakże
z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnioskować należy, iż wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje ocenę Sądu dotyczącą naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.
Zgodnie z treścią tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję
o umorzeniu postępowania. W sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że brak było podstaw do umorzenia postępowania z tego powodu, że wcześniej wydaną decyzją odmówiono zwrotu działek o nr ew. [...],
nr [...] oraz nr [...] nie można zarzucić Sądowi, że za nieuzasadnione uznał umorzenie postępowania.
Okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w innej sprawie wydał odmienne orzeczenie i wyraził odmienny pogląd prawny nie ma znaczenie dla oceny zgodności z prawem wyroku kontrolowanego w niniejszej sprawie. Przytoczony przez wnoszącego skargę kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 4/06 wydany został w konkretnej sprawie i wyrażony
w nim pogląd prawny nie wiązał Sądu wydającego orzeczenie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1252/07.
Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu.
Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.