I OSK 1058/21

I OSK 1058/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 762/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-02-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 10 ust. 5, art. 48 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 pkt 4, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...], [...], [...]i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 762/20 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.322.2019.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 762/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.322.2019.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 29 października 2019 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobierców zmarłego [...] za działki nr [...], [...], [...] i [...] przejęte przez Gminę Wejherowo w następstwie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 6 kwietnia 1993r., nr RG-8414/21/93, wydanej na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Górze Pomorskiej, stanowiącej działkę nr [...], KW nr [...] (dalej też decyzja z dnia 6 kwietnia 1993 r.). Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie doszło do zrzeczenia się odszkodowania zanim jeszcze został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania. Precyzyjna treść oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości, a tym samym zrzeczeniu się odszkodowania, świadczy o tym, że strona miała pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka ma podlegać podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele będą one przeznaczone. Tym samym, dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania były znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Zrzeczenie się odszkodowania przed dniem wydania decyzji podziałowej jest przy tym dopuszczalne. Uzgodnienie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wykluczało możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezprzedmiotowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem sądu, żądanie odszkodowania mogłoby być skutecznie zgłoszone przez skarżących wyłącznie w sytuacji gdyby kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. Zrzeczenie się przez [...] i [...] odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę Wejherowo (dalej też Gmina), którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, nie może być badane przed sądem administracyjnym i stanowi przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:
1. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst, jednolity z dnia 21 października 2020 roku - Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), dalej zwana UGN, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dla oceny skutków prawnych oświadczeń składanych przez strony w związku z wydzieleniem dziatek nr [...],[...],[...] oraz [...],
2. art. 98 ust. 3 UGN poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana,
3. art. 10 ust. 5 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 roku - Dz. U. Nr 30, poz. 127), dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami, w zw. z art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne zastosowanie pierwszego z wymienianych przepisów czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten dopuszczał "prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości" i to nawet wówczas gdyby miało do tego dojść przed wydaniem decyzji o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami,
4. art. 48 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 pkt 4, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami poprzez ich pominięcie.
II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, mimo iż opiera się ona na błędnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czego efektem było dokonanie nieprawdziwych ustaleń faktycznych co do tego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło między [...] i [...] a Gminą Wejherowo do negocjacji skutkujących utratą przez tych pierwszych prawa do odszkodowania za działki nr [...],[...],[...] oraz [...].
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie pod sygn. akt: I C 349/19, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Wejherowo dochodząc jej oddalenia i wskazując na zwolnienie jej z obowiązku wypłacenia odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, w ramach sformułowanego naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, wskazuje się m. in. na naruszenie art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. Nie uwzględniono jednak, stosownie do wymogów p.p.s.a., że art. 77 k.p.a. obejmuje cztery różnej treści jurydycznej paragrafy (§). Natomiast zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego.
Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki uznał oddalając skargę, że Wojewoda Pomorski (organ) w wydanej ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 29 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.322.2019.IK, działając w szczególności na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., w sposób prawidłowy stwierdził (rozstrzygnął), że postępowanie wszczęte z wniosku skarżących kasacyjnie (dalej też skarżący, skarżącego) w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
Jak wiadomo, rozważając przedmiotową kwestię, nie można tracić z pola widzenia celu postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzającej do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 681). Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, natomiast przesłanki przedmiotowe odnoszą się do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane w procesie konkretyzacji norm prawa administracyjnego. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów prawa materialnego, które wykluczają możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.
W okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy żądanie skarżącego o odszkodowanie za nieruchomość (działki drogowe) powstałą wskutek podziału i przejętą pod drogę przez Gminę Wejherowo zostało sformułowane w oparciu o art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Z akt sprawy wynika, a co nie jest kwestionowane przez strony, że decyzją z dnia 6 kwietnia 1993 r., nr RG-8414/21/93, wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), Wójt Gminy Wejherowo zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Górze Pomorskiej, stanowiącej działkę nr 127/41, KW nr [...]. Decyzja ta wydana została po rozpatrzeniu wniosku właścicieli przedmiotowej nieruchomości – [...] i [...]. W punkcie 2 tej decyzji orzeczono, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami oraz zgodnie z wolą właściciela gruntów, na rzecz Gminy Wejherowo przejęte zostają powstałe w wyniku podziału działki nr [...], [...], [...] i [...] (dalej też działki drogowe, działka drogowa), przeznaczone zgodnie z planem realizacyjnym pod drogi komunalne (dalej też droga publiczna, drogi publiczne).
Z kolei pismem z dnia 21 września 2018 r. skarżący, będący, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Wejherowie sygn. akt I Ns 1235/03 z dnia 16 stycznia 2004 r., spadkobiercami zmarłego [...], zwrócili się do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działki przejęte przez Gminę Wejherowo decyzją z dnia 6 kwietnia 1993 r., wskazując, że skierowane do Wójta Gminy Wejherowo dnia 16 maja 2018 r. zaproszenie do negocjacji nie przyniosło rezultatu w postaci rokowań.
Podstawą materialnoprawną decyzji z dnia z dnia 6 kwietnia 1993 r. były normy prawne wynikające z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g.
W myśl art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału, (art. 10 ust. 3 u.g.g.). Natomiast stosowanie do treści art. 10 ust. 5 u.g.g., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Normatywna treść przywołanego przepisu w istocie swej odpowiada aktualnie obowiązującemu art. 98 ust. 3 u.g.n., co zasadnie przedstawia szerzej Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Uwypuklić trzeba, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, w wyniku którego doszło do wydzielenia w/w działek drogowych, przejętych na własność Gminy Wejherowo, doszło z zastosowaniem wskazanych wyżej przepisów u.g.g. na skutek wniosku właściciela.
W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia odszkodowania – według Sądu wojewódzkiego – za nieruchomość (działki drogowe) przejętą pod drogę publiczną została załatwiona pomiędzy właścicielami a organem na drodze wzajemnych uzgodnień, mających charakter cywilnoprawny, albowiem w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się prawidłowo uwierzytelniona kopia pisma datowanego na dzień 5 kwietnia 1993 r., w którym właściciele działki nr [...] – [...] i [...] zwrócili się z prośbą o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] położonej we wsi Góra Pomorska i wydanie w tej sprawie decyzji zatwierdzającej podział, jednocześnie oświadczając, że działki wydzielone pod nowoprojektowane ulice przekazują na rzecz Gminy Wejherowo nieodpłatnie.
Istota sporu rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy polega na tym, czy w świetle wskazywanych wyżej norm materialnoprawnych, trafnie Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody, że [...] i [...] skutecznie zrzekli się odszkodowania za udział w prawie własności działek drogowych (przeznaczonych pod drogi publiczne), a kwestia oceny ważności i skuteczności oświadczenia dotyczącego odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, odbywa się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), podobnie jak uchylenia się od skutków wad oświadczenia woli. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej fundamentalnej kwestii spornej.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2432 zd. 1 i art. 244 § 1 k.p.c. przeprowadził dowód z dokumentu urzędowego (k. 182 i 183 akt sądowych) – odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt I C 349/19 (dalej też wyrok I C 349/19), którym Sąd Rejonowy, w aspekcie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej aktualnie sprawy dotyczącej umorzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania za działki drogowe – stwierdził w pkt 1:
"Ustala, że strony postępowania - Gminę Wejherowo i [...] i [...] wiąże umowa z dnia 5.04.1993r. o zwolnienie z długu przyszłego dotyczącego odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...] położone w Górze, wydzielone pod drogi publiczne decyzją RG 8414/21/93 z dnia 6.04.1993r., które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Wejherowo, sfinalizowana poprzez złożenie przez [...] i [...] oświadczenia o przekazaniu nieodpłatnie na rzecz Gminy Wejherowo nowo wydzielonych działek pod projektowane ulice, a ponadto, że złożone przez pozwaną [...] w dniu 14.09.2018r. oświadczenie o cofnięciu oświadczenia z dnia 5.04.1993r. jest nieskuteczne" (por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 393–403).
Mając na względzie powyższe oraz zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z powołanego przepisu, moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z 13.1.2000 r. II CKN 655/98, Lex 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (zob. wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2202/20; 4 lipca 2024 r. sygn. akt III FSK 888/23 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. W. Broniewicz, A. Marciniak, I. Kunicki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2023, s. 332–334; M. Jędrzejewska, K. Weitz, Komentarz, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Cześć pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Pod redakcją T. Erecińskiego, Warszawa 2009, s. 99–101).
W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (np. wyrok SN z 15.7.1998 r. II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów administracyjnych, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2022, s. 503; zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2023 r. sygn. I OSK 3267/19, dalej I OSK 3267/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mimo niejednolitości poglądów w doktrynie i orzecznictwie, za utrwalony należy uznać pogląd, że treść prawomocności materialnej wyroku sądu powszechnego ujawnia się w innych postępowaniach niż to, w którym orzeczenie wydano, uniemożliwiając odmienne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 693, uw. 3). Pozytywny aspekt prawomocności materialnej – moc wiążąca – zakłada tożsamość stron przy jednoczesnym braku tożsamości przedmiotu procesu. Oddziaływanie prawomocności sprowadza się w konsekwencji do tego, że sąd w kolejnym postępowaniu obowiązany jest przyjąć, że istotne z punktu widzenia zasadności żądania zagadnienie kształtuje się tak jak to zostało ustalone w prawomocnym wyroku (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 694, uw. 5). Do orzeczeń korzystających z prawomocności materialnej należy zaliczyć w pierwszej kolejności wyroki rozstrzygające sprawę co do istoty w procesie, niezależnie od sposobu ustosunkowania się sądu do powództwa i bez względu na zakres rozstrzygnięcia (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 696, uw. 8). Rozstrzygnięcie o żądaniach stron sąd zamieszcza w sentencji wyroku. Powagą rzeczy osądzonej objęta jest treść sentencji, atrybutu tego pozbawione jest uzasadnienie. Uzasadnienie może być pomocne do ustalenia tego, o jakim żądaniu i w związku z jaką podstawą faktyczną rozstrzygnięto (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 701, uw. 14; s. 707, uw. 19).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za szerokim ujęciem granic mocy wiążącej wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt I C 349/19, z uwagi na ekonomię procesową i jednolitość rozstrzygnięć zapadających w związanych sprawach (art. 365 § 1 i art. 366 k.p.c.) – zob. wyrok NSA sygn. akt I OSK 3267/19.
Z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt I C 349/19 wynika, że oświadczenie [...] i [...] o nieodpłatnym charakterze przejścia własności nieruchomości (działek drogowych) stanowiącej drogę publiczna na rzecz Gminy Wejherowo stanowi – ważne i skuteczne cywilnoprawne – oświadczenie woli w przedmiocie zrzeczenia się roszczenia o zapłatę odszkodowania, z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy Wejherowo na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. na skutek uprawomocnienia się decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. Tym samym zarzuty kasacyjne kwestionujące ważność i skuteczność tego oświadczenia [...] i [...] należy uznać za nieuprawnione.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stwierdzenie zaskarżonego wyroku, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że wskutek oświadczenia woli wyrażonego w treści wniosku z dnia 5 kwietnia 1993r. doszło do zrzeczenia się przez właścicieli prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą wskutek podziału działki, oznaczonej jako działki [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi Góra Pomorska.
Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.
Racje należy przyznać Sądowi wojewódzkiemu, że w takim wypadku postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia (por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 570–576).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 29 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.322.2019.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.