I OSK 1057/20

I OSK 1057/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1371/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-12-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1952
art. 22b ust. 2 w zw. z ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151 w zw. z art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1371/19 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2018 r., nr XLII/506/2018 w przedmiocie gminnego bonu żłobkowego 1.uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1371/19 oddalił skargę Wojewody Śląskiego uchwałę Rady Gminy Psary z dnia 27 czerwca 2018 r., nr XLII/506/2018 w przedmiocie gminnego bonu żłobkowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Uchwałą z dnia 27 czerwca 2018 r., nr XLII/506/2018 Rada Gminy Psary (dalej "organ") dokonała zmiany uchwały własnej z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr XXXII/376/2017 w sprawie gminnego bonu żłobkowego (dalej "uchwała"), nadając jej następujące brzmienie § 10 pkt 1: "wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie". Wcześniej kwota tego świadczenia wynosiła 500 zł. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 22b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej "u.ś.r.").
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda") żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W ocenie Wojewody zmiana polegająca na zastąpieniu konkretnej kwoty świadczenia (tj. 500 zł), jaka była w uchwale zmienianej, maksymalną kwotą świadczenia (tj. do 500 zł), została dokonana z naruszeniem prawa. Nowa regulacja nie wypełnia bowiem upoważnienia ustawowego i jednocześnie upoważnienie to przekracza, pozostając tym samym w kolizji z art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Wojewoda wskazał, że ustalenie wysokości przedmiotowego świadczenia będzie dokonywane na podstawie swobodnego uznania organu właściwego. Jego zdaniem, rada gminy powinna określić konkretną wysokość świadczenia, zgodnie z delegacją wynikającą z art. 22b ust. 2 u.ś.r. Organ nadzoru podkreślił, że rada podejmując akt prawa miejscowego jest zobowiązana ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do jego wydania. Normy kompetencyjne, a taką jest norma zawierająca upoważnienie do podjęcia aktu prawa miejscowego, należy interpretować w sposób ścisły, literalny, unikając wykładni rozszerzającej bądź zawężającej. Wskazano na konieczność respektowania zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania obywatela do państwa oraz tworzonego przez nie prawa oraz zasadę poprawnej legislacji.
W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wskazując, że w czasie obowiązywania uchwały Rady Gminy Psary z dnia 31 sierpnia 2017 r., przy analizie przyjmowanych wniosków organ wykonawczy stwierdził, że opłaty za pobyt dziecka w żłobku są zróżnicowane i czasami są niższe niż 500 zł, czyli niższe niż wysokość świadczenia wskazanego w powyższej uchwale. Jeśli zatem zasadą wprowadzoną w ww. uchwale jest, że przedmiotowe świadczenie ma na celu częściowe pokrycie opłaty za pobyt dziecka w żłobku, to w sytuacji, gdy wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku może być niższa, niż wysokość ustalonego świadczenia gminny bon żłobkowy na kwotę 500 zł, konieczna była zmiana uchwały w sprawie gminnego bonu żłobkowego w zakresie ustalenia jego wysokości przez organ stanowiący. Dlatego też w uchwale Rady Gminy Psary z dnia 27 czerwca 2018 r. organ stanowiący zmienił § 10 pkt 1 i nadał mu brzmienie: "Wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie". Organ zaznaczył, że nie uległ zmianie § 4 przedmiotowej uchwały ustalający, że świadczenie ma na celu częściowe pokrycie opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Nie zmieniły się także warunki określające kiedy świadczenie przysługuje ani też zasady ustalania prawa do świadczenia.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., który stanowi, że rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny, inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, natomiast szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała rady gminy. Sąd I instancji podniósł, że Rada Gminy Psary, działając w granicach kompetencji przyznanych jej na mocy przepisu art. 22b u.ś.r., dokonała zmiany w uchwale Nr XXXII/376/2017 poprzez wprowadzenie w miejsce regulacji "wysokość świadczenia wynosi 500 zł miesięcznie", określenia: "wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie".
Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Samodzielność ta zależy w dużym stopniu od formuły upoważnienia ustawowego, która w tym przypadku stwarza relatywnie szeroki zakres dyskrecjonalności, co wynika z art. 22b ust. 1 i 3 u.ś.r. Wynika z niej bowiem, że rada gminy może ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 a także określa szczegółowe zasady przyznawania tych świadczeń oraz ich wysokość. Jaka będzie to wysokość i jak zostanie określona zależy od decyzji rady. Będzie to wynikiem oceny dokonanej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, obejmującą np. zbadanie czy w danej społeczności lokalnej notuje się potrzeby osób i rodzin w zakresie, w którym nie zostają one dostatecznie zaspokojone w ramach podstawowego systemu świadczeń rodzinnych i czy są to potrzeby tego rodzaju, że powinny być zaspokojone; jakiego rodzaju świadczenia byłyby adekwatne do rozpoznanych potrzeb oraz czy gmina dysponuje środkami finansowymi na realizację takich dodatkowych świadczeń (A. Maciejko [red.], Świadczenia rodzinne, Komentarz. Komentarz do art. 22b, Warszawa 2019.).
W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie dokonanej zmiany było racjonalne i w dużej mierze wynikało z dotychczasowych zasad przyznawania tego świadczenia, bowiem opłaty za pobyt dziecka w żłobku są zróżnicowane – czasami są niższe niż pierwotna kwota bonu żłobkowego (500 zł). W związku z tym, skoro przedmiotowe świadczenie ma na celu częściowe pokrycie opłaty za pobyt dziecka w żłobku, to w sytuacji, gdy wysokość opłaty za pobyt dziecka może być niższa niż 500 zł, to w ocenie Sąd, organ słusznie uznał za konieczne zmianę uchwały, poprzez wprowadzenie innego określenia wysokości świadczenia.
W kontekście dokonanych ustaleń Sąd ten nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, bowiem uchwała w zakwestionowanej części nie wykraczała poza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd nie podzielił także obaw organu nadzoru co do tego, że organ monokratyczny gminy będzie swobodnie decydował o wysokości świadczenia w konkretnych przypadkach, skoro decydowanie to nie ma charakteru swobodnego ze względu na zasady przyznawania świadczenia określone w uchwale, a ponadto nowa uchwała akurat w tym zakresie niczego nie zmieniła. Ponadto, w ocenie Sądu, ustalenie takich zasad przyznawania świadczeń mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski. Zaskarżając go w całości zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów, tj. art. 22b ust. 2 w zw. z ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, iż Rada Gminy zobowiązana do określenia wysokości świadczenia, poprzez ustanowienie regulacji, iż wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie i jednocześnie przy braku ustalenia dodatkowych zasad dotyczących określania wysokości, nie wykroczyła poza delegację i nie spowodowała, iż o wysokości świadczenia będzie decydował wójt na zasadzie swobodnego uznania, podczas gdy prawidłowo należało przyjąć, że wysokość świadczenia powinna zostać określona przez Radę Gminy w sposób precyzyjny i konkretny;
II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 148 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 P.p.s.a. albo
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a.,
3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych,
4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia kompetencji ustawodawczej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a Rada zobowiązana do określenia wysokości świadczenia, poprzez ustanowienie regulacji, iż wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie nie spowodowała, iż o wysokości świadczenia będzie decydował wójt na zasadzie swobodnego uznania. Wskazano, iż delegacja wynikająca z art. 22b ust. 2 u.ś.r., zobowiązuje organ stanowiący gminy do określenia wysokości świadczenia. Tymczasem, zmiana dokonana niniejszą uchwałą, polegająca na zastąpieniu konkretnej kwoty świadczenia (tj. 500 zł) maksymalną kwotą świadczenia (tj. do 500 zł), nie wypełnia, w ocenie organu nadzoru, ww. delegacji. Zmiana ta, wprowadziła jedynie pewien zakres (określenie górnej granicy świadczenia).
W ocenie Wojewody przyjęte przez Radę postanowienia określające jedynie górną wysokość świadczenia, a nie jego ostateczną wysokość, nie czynią zadość wymogom wynikającym z upoważnienia ustawowego. Wobec jasnego i konkretnego brzmienia przepisu art. 22b ust. 2 u.ś.r., wyraźnie wskazującego na zakres spraw podlegających uregulowaniu w uchwale, rada nie może sobie pozwolić na żaden luz interpretacyjny. Skoro ustawodawca wymaga określenia w uchwale wysokości świadczenia, to ta wysokość musi zostać określona przez radę precyzyjnie. W przeciwnym razie nie zrealizuje ona w sposób prawidłowy dyspozycji art. 22b ust. 2 u.ś.r. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. dot. podobnej delegacji wynikającej z art. 7b ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 962/12 i wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że uregulowania uchwały są wadliwe nie tylko z powodu tego, że przekraczają delegację czy też jej nie wypełniają, ale zachodzi tu również sui generis subdelegacja kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46; czy też T. Bińczycka-Majewska, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 1999 r., III RN 25/99, OSP 2002, nr 4, poz. 48). Jeżeli akt o randze ustawy zawiera upoważnienie do stanowienia prawa i określa organ właściwy do wydania tego aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania, w tym wytyczne dotyczące jego treści, to regulacja na poziomie aktu prawa miejscowego nie może przekazywać upoważnienia do ich stanowienia na rzecz innego organu lub podmiotu. Zwłaszcza, jeżeli - tak jak w przedmiotowej uchwale - dotyczy to kluczowej kwestii tj. kompetencji stanowiącej w zakresie ustalenia wysokości świadczenia.
Wskazano, że regulacja uchwały (zarówno pierwotna, jak i po zmianach) nie ustala w jakiej części opłaty za żłobek będą pokrywane ww. świadczeniem. Regulacja określająca, iż wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie, bez ustalenia dodatkowych zasad dotyczących określenia jego wysokości nie wypełnia prawidłowo delegacji. Ponadto nie wynika z niej, by świadczenie przysługiwało np. w wysokości poniesionej opłaty za pobyt dziecka w żłobku lecz nie więcej niż 500 zł. W uchwale nie wskazano, że w sytuacji, kiedy opłata za żłobek stanowi np. 400 zł to uprawniony dostanie świadczenie w pełnej wysokości poniesionej opłaty, a nie np. 200 zł, z kolei gdy opłata wynosi 500 zł to świadczenie będzie w pełnej wysokości opłaty. Uchwała wprawdzie przewiduje, że ustalenie prawa do świadczeń następuje na wniosek, do którego dołącza się m.in. kopię umowy o objęciu dziecka opieką zawartą z podmiotem prowadzącym żłobek, której oryginał wnioskodawca okazuje w celu poświadczenia zgodności, jednakże nie uzależnia wysokości przysługującego świadczenia od kwoty wskazanej w umowie. Wobec powyższego, regulacja uchwały wskazująca, iż świadczenie przysługuje do 500 zł miesięcznie bez dodatkowych kryteriów, powoduje, iż jej adresat nie może dokonać ustalenia wysokości świadczenia, jakie otrzyma, a decyzja dot. konkretnej wysokości będzie dokonywana na podstawie swobodnego uznania organu właściwego do jego przyznania. Tym samym, w ocenie organu, przy tak skonstruowanych przepisach uchwały, o wysokości świadczenia w istocie nie będzie decydowała - tak jak wymaga tego przepis art. 22 ust. 2 ustawy - Rada Gminy Psary, ale w sposób zupełnie dowolny i poza wszelkimi zasadami - inny organ.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 4 lipca 2022 r. poinformowano strony, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. Wojewoda Śląski oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. Wójt Gminy Psary wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 30 września 2022 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy poczynić kilka uwag w przedmiocie podstaw stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie pozostaje zaskarżona uchwała. Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wedle natomiast art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Wskazać ponadto należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie k.p.a.
Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Jak trafnie zauważył Wojewoda, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, określającego również zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy odwołać się do art. 22b u.ś.r., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Psary gminnego bonu żłobkowego. Powyższy przepis wprowadził możliwość ustanowienia przez rady gminy, w drodze uchwały, świadczenia inne niż wymienione w art. 2 pkt 1-1, 4 i 5 u.ś.r., przy uwzględnieniu lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny. Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. Do świadczeń, wymienionych w ust. 1, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7, o czym stanowi ust. 3. Wypłaty świadczeń, o których mowa w ust. 1, finansowane są ze środków własnych gminy (ust. 4).
Kwestią sporną natomiast w badanej sprawie pozostaje, czy Rada Gminy Psary, dokonując uchwałą z dnia 27 czerwca 2018 r., zmiany § 10 pkt 1 uchwały własnej z dnia 31 sierpnia 2017 r. była upoważniona do zmiany wysokości świadczenia poprzez zastąpienie stałej kwoty świadczenia w wysokości 500 zł stwierdzeniem "do 500 zł miesięcznie".
Podnieść należy, że ustawodawca pozostawił gminom szeroki zakres swobody w zarówno w zakresie określenia rodzaju świadczenia, podmiotów, do których jest ono adresowane, jak i zasad jego przyznawania, wyłączając jednocześnie zastosowanie przepisów rozdziałów 4, 6 i 7 u.ś.r. Oznacza to, że organ może ustanowić własne kryteria, których spełnienie będzie konieczne, aby uzyskać świadczenie, ustalić sposób dokumentowania spełnienia warunków przez uprawnione podmioty, jak również ustalić okresy za jakie świadczenie będzie przyznawane i wypłacane.
Delegacja, zawarta w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., wyraźnie wskazuje na trzy podstawowe elementy, które rada gminy jest władna uregulować w ramach stosownego aktu prawa miejscowego. Są nimi: ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy, określenie szczegółowych zasad jego przyznawania, a także jego wysokości. W niniejszej sprawie sporne było, jaki był zakres wyrażenia "szczegółowe zasady przyznawania" świadczenia. Ustawa w art. 1 ust. 1 określa, że jej przedmiotem są: (1) warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz (2) zasady ustalania, (3) przyznawania i (4) wypłacania tych świadczeń. Wskazuje się, że zakres przedmiotowy ustawy obejmuje wobec powyższego zarówno określenie "warunków", jak i "zasad". Warunki nabywania to przesłanki, które powinien spełnić beneficjent, aby świadczenie uzyskać. Zasady (ustalania, przyznawania i wypłacania) to reguły postępowania, które mają na celu uregulowanie postępowania organu administracji (tak. T. Kuczyński (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 1, teza 3.).
W przypadku uchwały, podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., podstawą do określenia w niej warunków nabywania świadczenia jest zawarte w ust. 1 upoważnienie do ustanowienia dla osób zamieszkałych na terenie gminy świadczenia na rzecz rodziny odpowiadającego potrzebom lokalnym. Natomiast w odniesieniu do zasad (ustalania, przyznawania i wypłacania), delegacja zawarta w art. 22b ust. 2 u.ś.r. daje gminie kompetencję jedynie do określenia zasad "przyznawania". Skoro w dwóch przepisach ustawy ustawodawca posłużył się takim samym określeniem ustawowym, a regulacja ta wyznacza przedmiotowy zakres kompetencji rady gminy do ustalenia przepisów prawa miejscowego, zaś przepisów tego rodzaju nie można interpretować rozszerzająco (przez zastosowanie np. wykładni celowościowej czy funkcjonalnej), to - zgodnie z dyrektywą nakazu wykładni homonimicznej (takim samym wyrażeniom należy nadawać takie samo znaczenie) - należy uznać, że ustawodawca ograniczył kompetencję gminy wyłącznie do określenia zasad przyznawania świadczenia, poza tą kompetencją pozostawiając w szczególności zasady wypłacania świadczenia.
Analogiczne stanowisko co do zakresu upoważnienia, udzielonego w art. 22b ust. 2 u.ś.r. wyrażone zostało także przez komentatorów, stojących na stanowisku, że upoważnienie do określania zasad przyznawania świadczenia nie jest jednoznaczne z upoważnieniem do określania zasad jego wypłacania oraz zwracania w przypadku świadczeń pobranych nienależnie. Tym samym, wszelkie znajdujące się w uchwale regulacje, dotyczące tej kwestii należy uznać za podjęte z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia (zob. T. Kuczyński (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 22b teza 3).
Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić się należy za skarżącym kasacyjnie organem, że delegacja wynikająca z art. 22b ust. 2 u.ś.r. zobowiązuje organ stanowiący gminy do określenia konkretnej wysokości świadczenia. W innym bowiem przypadku, tj. ustaleniem jedynie górnej granicy świadczenia (taki przypadek występuje w niniejszej sprawie), wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, działanie takie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Za trafne należy uznać również spostrzeżenia skarżącego kasacyjnie, iż nie jest dopuszczalna subdelegacja kompetencji prawotwórczych. W przypadku bowiem, gdy akt o randze ustawowej zawiera upoważnienie do stanowienia prawa i określa organ właściwy do wydania aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania, to regulacja na poziomie aktu prawa miejscowego nie może przekazywać upoważnienia do ich stanowienia na rzecz innego organu bądź podmiotu. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że Rada Gminy w uchwale zmieniającej nie przekroczyła swoich kompetencji ustawowych w kwestii decydowania o wysokości przyznawanego świadczenia. W zaskarżonej uchwale brak jest bowiem kryteriów, którymi organ przyznający świadczenie miałby się kierować ustalając konkretną kwotę jego wysokości. Regulacje uchwały zmieniającej jak i pierwotnej uchwały nie wskazują także w jakiej części opłaty za żłobek będą pokrywane ww. świadczeniem. Zgodzić się tym samym należy z Wojewodą, iż regulacja zaskarżonej uchwały określająca, że wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie, bez ustalenia jasnych zasad w zakresie określenia jego przyznawania nie wypełnia w sposób prawidłowy przyznanej organowi delegacji ustawowej. Pomimo tego, że przedmiotowa uchwała w pierwotnym brzmieniu przewiduje, że ustalenie prawa do świadczenia następuje na wniosek, do którego dołącza się m.in. kopię umowy o objęciu dziecka opieką zawartą z podmiotem prowadzącym żłobek, to nie uzależnia wysokości przysługującego świadczenia od kwoty wskazanej w umowie.
Z tych też względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej powołane w obu podstawach kasacyjnych należało uznać za zasadne.
W piśmie z 11 lipca 2022 r. pełnomocnik Gminy Psary poinformował, iż w związku z zakończeniem budowy i utworzeniem Gminnego Żłobka w Psarach w dniu 24 października 2019 r., Gmina Psary podjęła uchwałę Nr XII/131/2019 w sprawie uchylenia uchwały Nr XXXI1/376/2017 Rady Gminy Psary z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie gminnego bonu żłobkowego. Pełnomocnik podkreślił, że świadczenie na rzecz rodziny w postaci bonu żłobkowego przestało być potrzebne, ponieważ gmina uruchomieniem żłobka samorządowego zaspokoiła potrzeby mieszkańców w zakresie opieki nad dziećmi do lat 3. Podkreślono, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie dotyczyła uchwały, która nie jest już w obrocie prawnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na odmienne skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego, od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku.
Podkreślić trzeba, że zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Tym samym uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że omówione wyżej wady ocenianej uchwały, podjętej z istotnym naruszeniem art. 22b u.ś.r. czynią koniecznym, na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 P.p.s.a.