I OSK 1056/23

I OSK 1056/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Gl 786/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-12-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 13 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 786/22 w sprawie ze skargi N. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia od N. S. na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.S. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Ś.(Wojewoda) z [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta R. (Prezydent) decyzją z [...] czerwca 2022 r., wydaną po uprzednim uchyleniu przez Wojewodę jego decyzji z [...] stycznia 2021 r. orzekł o utracie przez Skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 6 sierpnia 2021 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Wojewodę decyzją z [...] sierpnia 2022 r.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy art. 34 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, b, w związku z 2 ust. 1 pkt 2, ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1100, ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia")
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było ustalenie, że Skarżąca odbyła na początku sierpnia 2021 r. szkolenie i zawarła umowę, w której w zamian za opłacenie ww. szkolenia zobowiązała się do podjęcia zatrudnienia. Formalnie nie zawarto umowy o pracę ale Skarżąca stawiała się w zakładzie pracy – Salonie "[...]" prowadzonym przez S. M. i oprócz nauki, przyglądania się przy pracy innym pracownikom, wykonywała zlecane jej czynności. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej, w których konsekwentnie zaprzeczała, że miała zamiar zawarcia z S.M. umowy cywilnoprawnej organ wskazał, że powstaje wątpliwość na jakiej znanej systemowi prawnemu podstawie Skarżąca przebywała w salonie kosmetycznym i korzystając z zasobów pracodawcy wykonywała usługi na rzecz klientek salonu. Nawet jeżeli z punktu widzenia Skarżącej wykonywane przez nią czynności miały charakter incydentalny, nie przyniosły jej żadnego zysku czy to w wymiarze gospodarczym, czy też podwyższenia kwalifikacji, to zapisy ustawy regulującej status bezrobotnego nie przewidują możliwości pozostawienia w ewidencji osób bezrobotnych, które podejmują krótkotrwałe zatrudnienie, czy świadczą usługi przez jeden czy kilka dni. Wręcz przeciwnie, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, stanowi, że starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy, tj. np. w przypadku podjęcia zatrudnienia, czy innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie, w ocenie organu istotne było to, że 6 sierpnia 2021 r. po odbytym szkoleniu zgodnie z umową o podnoszenie kwalifikacji zawodowych Skarżąca wykonywała odpłatnie usługi w salonie kosmetycznym [...] S. M., co stanowi w myśl przepisów przesłankę do utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.
Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest, iż Skarżąca nie pracowała przed 6 sierpnia 2021 r. Natomiast 6 sierpnia 2021 r. podjęła inną pracę zarobkową na rzecz Salonu "[...]S.M." i nie zgłosiła tego faktu w Powiatowym Urzędzie Pracy. Skarżąca była pouczona, że bezrobotny obowiązany jest zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej. To na bezrobotnej ciążył obowiązek poinformowania organu zatrudnienia o podjęciu pracy. Niezgłoszenie tego faktu spowodowało, że organ I instancji podjął decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 19 września 2022 r. wywiodła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego w tym art. art. 61 § 4 k.p.a. - brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, art. 6 k.p.a. - nieprzestrzeganie zasady praworządności, art. 7 k.p.a. - nieprzestrzeganie zasady prawdy obiektywnej, brak analizy słusznego interesu strony, obywateli i interesu społecznego, art. 8 k.p.a.- złamanie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, art. 9 k.p.a. - rażące złamanie zasady informowania strony, art.10 k.p.a. - złamanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, art. 32 i art. 33 k.p.a. - pozbawienie prawa do pełnomocnika, art.107§ 3 k.p.a. - brak spełnienia przez uzasadnienia decyzji wymogów ustawowych, art. 77 § 1 k.p.a. - nie zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 78 § 1 k.p.a. - ignorowanie dowodów wskazywanych przez stronę, art. 79 k.p.a. - brak powiadomienia o przeprowadzonych dowodach, art. 80 k.p.a. dokonanie oceny z pominięciem całokształtu materiału dowodowego, art. 81 k.p.a. - uznanie za udowodnione okoliczności mimo niemożności wypowiedzenia się przez stronę, art. 81a k.p.a. - brak rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.
Zarzuciła także pominięcie art. 67 ust.2 i art. 69 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem zastosowania sankcji w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest wcześniejsze właściwe pouczenie bezrobotnego o przesłankach warunkujących zachowanie (odpowiednio, skutkujących utratą) tego statusu. Zgodnie z art. 74 ustawy o promocji, każdy bezrobotny jest zobowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku.
Sąd wskazał, że analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można mieć wątpliwości, czy rzeczywiście pouczenia zawarte w aktach sprawy, dotyczące poinformowania skarżącej o przyczynach powodujących pozbawienie statutu bezrobotnej były na tyle precyzyjne, że obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę w tej sprawie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Sąd stwierdził również, że sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca nie jest typowa, ponieważ ona jest osobą niepełnosprawną z zespołem autyzmu.
Sąd zwrócił uwagę, że sytuacja Skarżącej rozpatrywana w niniejszej sprawie ma charakter szczególny, z pewnością nie jest ona typowa zarówno od strony podmiotowej jak i przedmiotowej. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby nie dać wiary Skarżącej, że nie miała ona świadomości co do tego, iż zarówno podpisując umowę o podnoszenie kwalifikacji zawodowych (antydatowaną) z właścicielką salonu jak i zeznając przed pracownicą PUP w dniu 10 listopada 2021 r., w pewnym stopniu potwierdza wykonywanie pracy, której rzeczywiście nie wykonywała.
Na zupełny brak wiedzy co do skutków tych oświadczeń wskazywała Skarżąca w odwołaniu i skardze, podnosząc, że jej działania w tym zakresie były pod wpływem błędu wynikającego z jej niepełnosprawności, która m.in. charakteryzuje się zaburzeniami w komunikacji werbalnej.
Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie szczególną uwagę zwrócić należy na sekwencję zdarzeń i daty ich zaistnienia. Skarżąca stawiła się w PUP 6 lipca 2021 r. i została pouczona o swoich obowiązkach jako osoby bezrobotnej. W Salonie [...] pojawiała się licząc na zawarcie umowy o staż, do czego jednak nie doszło, a czynności, które tam wykonywała nie miały charakteru innej pracy zarobkowej, co potwierdziła właścicielka salonu.
Z akt sprawy również wynika, że w piśmie do PUP z 18 listopada 2021 r. właścicielka salonu [...]S.M. oświadczyła, że wizyty Skarżącej w jej salonie nie były ani praktykami ani przyuczeniem do zawodu, lecz jedynie obserwacjami pracy stylistki paznokci oraz rozmów na temat podjęcia ewentualnej rekrutacji, ponieważ Skarżąca nie znała specyfiki zawodu i wszystko odbyło się bezpłatnie.
Powyższe stanowisko właścicielka salonu [...] S.M., podtrzymała w piśmie do PUP z 1 grudnia 2021 r.
Z kolei z pisma PIP z 13 stycznia 2022 r. do PUP wynika, że Skarżąca starała się o pracę w salonie, a właścicielka uznała, że najpierw powinna odbyć staż. Do umowy o staż jednak nie doszło. Nadto Skarżąca przychodziła przez kilka dni do salonu gdzie 4 razy nieodpłatnie wykonała paznokcie oraz 2 dni sprzątała salon, także nieodpłatnie.
Właścicielka salonu przedstawiła do protokołu przesłuchania umowę z dnia 2 sierpnia 2021 r. o podnoszenie kwalifikacji zawodowych oraz umowę zlecenia z dnia 2 sierpnia 2021 r. niepodpisaną przez Skarżącą. Przedstawiono też fakturę VAT, zgłoszenie skarżącej do ZUS, druk PIT 11. W związku z powyższym PIP uznał, że nie zawarto umowy o pracę w rozumieniu kodeksu pracy. Natomiast zdaniem PIP zawarto umowę cywilną w zakresie skierowania na kurs. W piśmie PIP z 10 lutego 2022 r. skierowanym do Skarżącej stwierdzono, że w odpowiedzi do PUP nie wskazano, że Skarżąca nie zawarła umowy zlecenia lecz doszło do wykonania usługi w rozumieniu art. 750 kc., polegającej na wykonywaniu przez Skarżącą na rzecz salonu [...]S. M. czynności oraz uzyskania profitu w postaci zapłaty przez właścicielkę salonu za kurs stylizacji paznokci.
W ocenie Sądu organy w żaden sposób nie wykazały podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a przyjęcie stanowiska PIP o zawarciu przez skarżącą umowy cywilnej w zakresie skierowania na kurs, dokonano bez prawidłowego jej zakwalifikowania oraz rzeczywistego charakteru ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 359/22).
Sąd wskazał, że znane jest mu orzecznictwo prezentujące rygorystyczne definiowanie pojęcia wykonywania pracy i jej okresu, zgodnie z którym niezależnie od podstawy prawnej wykonywania pracy zarobkowej i okresu tej pracy, fakt wykonywania pracy uzasadnia pozbawienie statusu osoby bezrobotnej na czas nieokreślony. W tym jednak przypadku, postępowanie organów administracji nie zasługuje na aprobatę, ponieważ Skarżąca nie była zatrudniona w Salonie Kosmetycznym, co jest bezsporne. Natomiast wszystkie czynności, które tam wykonywała były bezpłatne i nie mieściły się w pojęciu inna praca zarobkowa co potwierdzają oświadczenia właścicielki salonu [...]S. M. z 18 listopada 2021 r.
W ocenie Sądu skarżącą można uznać za osobę bezrobotną ponieważ zarówno 6 sierpnia 2021 r. jak i w innych dniach nie wykonywała ona pracy w ramach umowy zlecenia, ani nie podjęła zatrudnienia w ramach stosunku pracy i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Nie podjęła też Skarżąca stażu.
Sąd oceniając procedowanie organów rozpoznających przedmiotową sprawę doszedł do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z zasad ogólnych k.p.a.,tj. art. 8 § 1 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, ponieważ organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie do organów poprzez nieuwzględnienie stanu niepełnosprawności Skarżącej, wymagającej odpowiedniego podejścia.
Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, czego nie można było stwierdzić w kontrolowanym postępowaniu analizując akta sprawy.
Sąd zauważył także naruszenie przez organy prowadzące postępowanie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny z pominięciem całokształtu materiału dowodowego tj. m.in. oświadczenia właścicielki salonu [...] S.M. z dnia 18 listopada 2021 r. jak również naruszenie przepisu art. 81a k.p.a. przez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, które wystąpiły w związku z oceną czynności i zachowania skarżącej w trakcie jej przebywania w salonie kosmetycznym.
Sąd wyjaśnił, że rozpatrując sprawę ponownie, w zakresie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, Organ uwzględni przedstawione uwagi co do procesowych uwarunkowań zaskarżonej decyzji.
Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 2 ust 1 pkt 2, pkt 11 oraz art. 33 ust 4 pkt 1 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm., dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:
- można mieć wątpliwości, czy rzeczywiście pouczenia, zawarte w aktach sprawy, dotyczące poinformowania Skarżącej o przyczynach powodujących pozbawienie statusu bezrobotnej, były na tyle precyzyjne, że obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę w tej sprawie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej;
- organy w żaden sposób nie wykazały podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącą,
- Skarżąca nie była zatrudniona w Salonie Kosmetycznym, co jest bezsporne, wszystkie czynności, które tam wykonywała, były bezpłatne i nie mieściły się w pojęciu inna praca zarobkowa,
podczas gdy utrata statusu osoby bezrobotnej następuje z mocy prawa w momencie podjęcia przez osobę bezrobotną wykonywania innej pracy zarobkowej, bez względu na czas trwania oraz zamiar, a wskazane przepisy prawa nie dają organom administracji jakiejkolwiek dowolności w tym zakresie;
b) art. 2 pkt 37 ustawy o promocji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym nie mamy do czynienia ze szkoleniem, lecz z wykonywaniem "innej pracy zarobkowej" jako przesłanki utraty statusu osoby bezrobotnej;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a organy administracji publicznej nie oceniły w sposób właściwy materiału dowodowego, w tym nie pouczyły precyzyjnie Skarżącej o przyczynach powodujących pozbawienie statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy przedmiotowa ocena została dokonana prawidłowo w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa materialnego, które nie dają organowi możliwości ustalania takich okoliczności jak długość trwania pracy zarobkowej, a stronie w sposób precyzyjny wyjaśniało obowiązki ciążące na bezrobotnym, w tym pouczono ją o przesłankach utraty statusu bezrobotnego (zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa), co miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż decyzja organu administracji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez postawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych wytycznych, z których wynika obowiązek dokonania ponownej oceny materiału dowodowego, a także procesowych uwarunkowań zaskarżonej decyzji, co jest niezasadne w kontekście postępowań organów administracji oraz jednoznacznego brzmienia przepisów prawa materialnego, które nie dają organowi jakiejkolwiek uznaniowości, a w konsekwencji nałożenie na organ obowiązków sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.
3. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 80 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody, pomimo że postępowanie administracyjne było prowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z brzmienia art. 8 § 1, art. 9 k.p.a., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, został wszechstronnie rozpatrzony i potwierdza prawidłowość wydanej decyzji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody z 12 sierpnia 2022 r. w przedmiocie statusu bezrobotnego;
ewentualnie o:
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a.;
3. zasądzenie od Skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W obszernie uzasadnionej odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody uznając, że Skarżąca nie podjęła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia. Stanowisko to kwestionował Wojewoda, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 80 k.p.a.(zarzut objęty punktem 2.2. petitum skargi kasacyjnej).
Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił wprost w uzasadnieniu wyroku wykładni pojęcia "innej pracy zarobkowej", ograniczając się jedynie do przywołania definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazywał, że organy zaniechały dokonania prawidłowego zakwalifikowania umowy skierowania Skarżącej na kurs w dniach 2-4 sierpnia 2021 r. jak również podkreślał, że wszystkie czynności wykonywane przez Skarżącą w salonie kosmetycznym miały charakter bezpłatny, co oznacza, że nie mieściły się w pojęciu innej pracy zarobkowej.
Oznacza to, że w ocenie Sądu pierwszej instancji, pojęcie innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia oznacza wyłącznie pracę lub usługi, za które dana osoba otrzymuje wynagrodzenie. W sytuacji, w której dana osoba nie otrzymała wynagrodzenia za świadczone usługi, nie można mówić, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, o innej pracy zarobkowej, której podjęcie skutkuje utratą statusu bezrobotnego.
Skarżący kasacyjnie organ podniósł w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu podkreślił, że samo świadczenie pracy w ramach umowy cywilnoprawnej, bez względu na czas jej wykonywania, formę zawarcia umowy czy zamiar zleceniobiorcy jest traktowane na gruncie analizowanej ustawy jako świadczenie innej pracy zarobkowej.
Sprecyzowanie w uzasadnieniu na czym polega w ocenie skarżącego kasacyjnie organu błędna wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia upoważnia Sąd kasacyjny do przeanalizowania prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że przeanalizowanie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego musi zostać dokonane przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od oceny prawidłowości przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia pojęcia "innej pracy zarobkowej" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym analizując zakres legalnej definicji pojęcia "innej pracy zarobkowej" należy jasno wskazać, iż jego desygnatem nie jest konieczność uzyskiwania jakiegokolwiek przychodu (zarobku) z tytułu wykonywanej pracy lub świadczonych usług. Samo wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni wypełnia ustawową definicję tegoż pojęcia. Tak więc należy uznać, że posługując się na gruncie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia legalną definicją pojęcia "innej pracy zarobkowej" ustawodawca sam opisał sposób i zakres użycia definiowanego wyrażenia. Tym samym, w sytuacji użycia przez ustawodawcę legalnej definicji określonego pojęcia w ujęciu formalnym (metajęzykowym), niemożliwe do akceptacji są próby jego interpretacji przy użyciu wykładni językowej odnoszącej się wyłącznie do definiowanego pojęcia a pomijające treść jego legalnej definicji (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r. I OSK 2594/16).
Sąd kasacyjny wskazuje, że przepisu z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji wynika, że bezrobotnym może być tylko osoba gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Warunek ten musi spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy ponieważ z tą kwestią wiąże się nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych. Gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza, że dana osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę. Gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych, istniejących po stronie zainteresowanego. Nie można bowiem oczekiwać od organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. I OSK 1078/21).
Zwrócić należy również uwagę na brzmienie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym nie stanowi przeszkody nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego wykonywanie przez wolontariuszy świadczeń odpowiadających świadczeniu pracy na zasadach określonych w przepisach o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jeżeli wolontariusz przedstawi właściwemu powiatowemu urzędowi pracy porozumienie z korzystającym.
W ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę, biorąc pod uwagę, że osoba bezrobotna musi być gotowa do podjęcia zatrudnienia, jak również biorąc pod uwagę wyraźne wskazanie w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia w jakich sytuacjach nieodpłatne świadczenie pracy nie wyłącza możliwości przyznania statusu bezrobotnego, podzielić należy przedstawioną w wyroku NSA z 30 sierpnia 2017 r. I OSK 2594/16 wykładnię pojęcia "innej pracy zarobkowej" jako obejmującej każde, również nieodpłatne świadczenie usług na podstawie umowy cywilnoprawnej.
W konsekwencji, za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia. Sam fakt, że Skarżąca nie otrzymała wynagrodzenia za czynności wykonywane w zakładzie S. M. nie oznacza jeszcze, że nie zaistniały okoliczności pozwalające na zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy.
Powracając do zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 80 k.p.a. Sąd kasacyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie organy skupiły się na wykazaniu, że skoro Skarżąca zawarła umowę o usługę szkoleniową o określonej wartości a następnie wykonywała czynności takie jak sprzątanie, odbieranie telefonów czy oraz stylizacje paznokci to wartość owego szkolenia uznać należało za wartość uzyskanego przez nią wynagrodzenia.
W świetle przedstawionej wyżej wykładni pojęcia innej pracy zarobkowej sama kwestia wartości szkolenia, w którym Skarżąca wzięła udział na polecenie S. M. nie ma wpływu na uznanie, czy czynności wykonywane przez nią w salonie wypełniały przesłankę podjęcia innej pracy zarobkowej. Bez znaczenia zatem dla rozpoznania niniejszej sprawy są przedstawiane przez Skarżącą argumenty dotyczące niejako "przymuszenia" jej do wzięcia udziału w tymże szkoleniu (argumentacja zawarta na stronie 3 i 4 odpowiedzi na skargę kasacyjną).
Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Wojewody podkreślał, że ze zgodnych oświadczeń zarówno Skarżącej jak i S. M. wynika, iż za czynności wykonywanie w zakładzie Salonie Kosmetycznym Skarżąca nie otrzymała wynagrodzenia. Skoro, jak już wskazano, dla przyjęcia że doszło do podjęcia przez Skarżącą innej pracy zarobkowej kwestia uzyskania przez nią odpłatności za owe czynności nie ma znaczenia, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Sąd Wojewódzki przedwcześnie bowiem uznał, że nie doszło do podjęcia przez Skarżącą innej pracy zarobkowej, co oznacza, że przedwcześnie uchylił decyzję Wojewody.
W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki oceni prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, biorąc pod uwagę w szczególności poczynione przez nie ustalenia, co do obecności Skarżącej w Salonie Kosmetycznym w okresie od 6 do 14 sierpnia 2021 r. i wykonywanych przez nią czynności. Sąd rozważy również podnoszone przez Skarżącą okoliczności dotyczące jej niepełnosprawności i ograniczeń w kontaktach społecznych, co jak twierdzi Skarżąca, uzasadniać miało przebywanie w Salonie Kosmetycznym niejako celem zaadaptowania się warunków wykonywania potencjalnego stażu.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd weźmie również pod uwagę okoliczności związane z przedstawieniem Skarżącej propozycji pracy w firmie [...], w tym zawarte w piśmie Skarżącej z 10 września 2021 r. informacje o odbywaniu nieodpłatnych praktyk.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma również kwestia, czy Skarżąca została prawidłowo poinformowana o okolicznościach skutkujących utratą statusu osoby bezrobotnej. Co do tej okoliczności Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w sposób stanowczy, poprzestając na wskazaniu, że można mieć wątpliwości czy pouczenia znajdujące się w aktach sprawy były na tyle precyzyjne, że obejmowały również obecną sytuację Skarżącej. Okoliczność ta również winna zostać przeanalizowana przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Sąd kasacyjny wskazuje, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika jedynie, że naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. upatrywał on w nieuwzględnieniu przez organy stanu niepełnosprawności Skarżącej, co wymagało odpowiedniego podejścia.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że wbrew stanowisku organu, Skarżąca już w dacie złożenia wniosku wskazała, że legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności dołączając to orzeczenie. Orzeczenie to znajduje się w aktach administracyjnych Zatem twierdzenia organu, że Skarżąca jedynie na potrzeby sprawy powoływała się na swoją niepełnosprawność nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Zarzut organu jest jednak o tyle zasadny, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w czym przejawiało się nieuwzględnienie przez organy niepełnosprawności Skarżącej. Sąd kasacyjny dostrzega, że Skarżąca jako osoba autystyczna może mieć problemy w kontaktach społecznych. Z akt sprawy nie wynika jednak by była osobą ubezwłasnowolnioną, co wyłączałoby możliwość składania przez nią oświadczeń woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie przez organ art. 9 k.p.a., w konsekwencji również w tym zakresie zarzut objęty punktem 2.3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2.1 petitum skargi kasacyjnej. Organ stawiając go zmierzał do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Przywołane przez organ jako wzorce kontroli przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. nie mogą jednak stanowić podstawy do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd. Art. 135 p.p.s.a stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi zatem podstawę do uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji, innych niż zaskarżona decyzja, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, jeżeli sąd rozpoznający sprawę stwierdzi, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. W niniejszej sprawie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak organ nie podnosi, by konieczne było uchylenie również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. Dąży jedynie do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu poczynione przez organy ustalenia były prawidłowe. Zatem podniesiony zarzut nie jest adekwatny do przedstawionego przez organ uzasadnienia.
Zarzut objęty punktem 2.2 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny w części w jakiej organ podnosząc go dąży do zakwestionowania ustaleń przyjętych przez Sąd Wojewódzki za podstawę orzekania. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, a Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to w pełni podziela, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącej i Wojewody. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje ustalenia faktyczne organu za nieprawidłowe a co za tym idzie niedające podstaw do uznania, że Skarżąca podjęła inną pracę zarobkową. Zatem w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku spełnia wymogi konstrukcyjne wskazane art. 141 § 4 p.p.s.a. zaś okoliczność, że Sąd kasacyjny nie podzielił przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego oraz za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2.3 petitum skargi kasacyjnej nie przesądza o zasadności zarzutu objętego punktem 2.2 petit skargi.
Zarzut naruszenia art. 2 pkt 37 ustawy o promocji zatrudnienia (winno być wskazane art. 2 ust. 1 pkt 37 ) jest niezasadny, gdyż Sąd ani nie dokonywał wykładni ani zastosowania tego przepisu.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowił art. 207 pkt 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a