I OSK 1055/20

I OSK 1055/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Karol Kiczka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 98/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1-3
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2017 poz 718
art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T., B.C., A.K., M.K., M.K.1, W.S., M.S., K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 98/19 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz M.T., B.C., A.K., M.K., M.K., W.S., M.S., K.S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 listopada 2018 r. nr KR II R 45/18 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 98/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skarg: Miasta Stołecznego Warszawy, M.T., B.C., A.K., M.., M. K., W.S., M.S. i K. S. stwierdził nieważność decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 listopada 2018 r. nr KR II R 45/18 uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego:
1. do udziału wynoszącego 0,02105 części zabudowanego gruntu, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o całkowitej pow. [...] m2, a stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...]– na rzecz M.T.,
2. do udziału wynoszącego 0,7895 części zabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o całkowitej pow. [...] m2, stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...], na rzecz:
- B. C. w udziale wynoszącym 0,0433 części,
- M.K. w udziale wynoszącym 0,0434 części,
- A. K. w udziale wynoszącym 0,0867 części,
- M. K.w udziale wynoszącym 0.0867 części,
-T.Ł. w udziale wynoszącym 0,1301 części,
- K.S.w udziale wynoszącym 0,1301 części.
oraz o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i przekazującej sprawę Prezydentowi m. st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia wraz z wyżej opisaną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M.T., B.C., A.K., M.., M. K., W.S., M.S. i K. S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. prawa materialnego, to jest:
1. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, zwanego dalej: dekretem warszawskim) - poprzez jego błędną wykładnię, to jest:
- poprzez uznanie, że przyznanie prawa do współużytkowania gruntu działki ewidencyjnej, w skład której wchodzą fragmenty dwóch dawnych nieruchomości hipotecznych, następcom prawnym wszystkich współwłaścicieli obydwu nieruchomości w udziałach odpowiadających ich roszczeniom, stanowi przyznanie następcom prawnym jednej nieruchomości dekretowej udziałów w prawie użytkowania wieczystego innej nieruchomości dekretowej, nie będącej własnością ich poprzedników;
- poprzez uznanie, że nie można wspólnie rozpoznać wniosków dekretowych złożonych do dwóch różnych dawnych nieruchomości hipotecznych warszawskich, które wskutek zmian faktycznych i prawnych stanowią jedną działkę ewidencyjną, w sytuacji gdy wszyscy następcy prawni wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wnosili o wspólne rozpoznanie wniosków dekretowych i ustanowienie użytkowania wieczystego proporcjonalnie do posiadanych udziałów,
2. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2014 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego;
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest:
3. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. - polegające na uznaniu, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] i w konsekwencji decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 listopada 2018 r. nr KR II R 45/18 rażąco naruszały art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy, wskutek czego WSA w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 listopada 2018 r. nr KR II R 45/18 oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...],
4. art. 145 § 1 pkt 1 a ) i c) p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Ponadto wnosili również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2021 r. uczestnik postępowania – Miasto Stołeczne Warszawa wnosił o potraktowanie dołączonej do w/w pisma opinii, na okoliczność: "Czy art. 7 dekretu warszawskiego można ograniczyć jedynie do wykładni językowej?", sporządzonej na jego zlecenie przez prof. dr hab. A. C., jako (cyt.): "wyjaśnień stanowiących poparcie stanowiska Miasta Stołecznego Warszawy dotychczas prezentowanego w sprawie".
W dniu 11 maja 2020 r. (data znalezienia zwłok) zmarł M.K. a spadek po nim nabyła I.K. (vide: akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 lipca 2020 r. Rep. A [...]) przedłożony na rozprawie w dniu 15 marca 2023 r. (k. 217 akt).
Na w/w rozprawie pełnomocnik skarżących przedłożył ponadto akt poświadczenia dziedziczenia po A. K., zmarłej w dniu 8 kwietnia 2022 r. (vide: akt z dnia 6 października 2022 r. Rep. A [...]) oraz notarialną umowę darowizny z dnia 9 września 2020 r. (Rep. A [...]), mocą której I.K. darowała W.K.wchodzące w skład spadku po mężu m. in. prawa i roszczenia wynikające z dekretu warszawskiego.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny wezwał do udziału w sprawie w charakterze stron postępowania: W.K. i M. K..
Ponadto, z uwagi na wystąpienie z wnioskiem z dnia 6 lutego 2023 r. przez Rzecznika Praw Obywatelskich – w trybie art. art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r, Nr 50, poz. 279, ze zm.) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?", postanowieniem z dnia 15 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie w sprawie niniejszej do czasu zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej w/w uchwały (I OPS 1/23).
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r., przedmiotowe postępowanie zostało zaś podjęte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te okazały się zaś nieskuteczne, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo uzasadnienia, które - na tym etapie postępowania – nie było wprawdzie właściwe, odpowiadał jednak prawu.
W przedmiotowej sprawie, zaskarżoną decyzją z dnia 20 listopada 2018 r. nr KR II R 45/18, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich uchyliła opisaną na wstępie decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na postawie art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret warszawski") przekazując temuż organowi sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Komisji wskazane zostały przepisy: art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "ustawa z 9 marca 2017 roku"). Zdaniem bowiem Komisji, w toku postępowania, które kończyła wspomniana wyżej decyzja reprywatyzacyjna, naruszone zostały przepisy postępowania, w postaci: art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego: poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili składnia wniosku dekretowego i poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej pomimo nieustalenia czy wniosek dotyczący nieruchomości, objętej dawną księgą hipoteczną o nr hip. [...], został złożony w terminie. Ponadto – zdaniem Komisji - przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było w tym przypadku rażąco sprzeczne z interesem społecznym bo nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, który łącznie rozpatrywał skargi wniesione na tę decyzję Komisji przez: M.T., B.C., A.K., M. K., M.K., W.S., M. S. i K. S. oraz m. st. Warszawa (skarga w zakresie uzasadnienia decyzji), zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo. Komisja – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – choć posiadała bardzo szerokie kompetencje i miała uprawnienia do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, jeżeli zachodziły przesłanki określone w art. 156 k.p.a., uznała w niniejszej sprawie, że zachodziły przesłanki, obligujące ją do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał tę decyzję, chociaż decyzja Prezydenta m. st. Warszawy rażąco naruszała przepisy prawa materialnego, w postaci art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego. Jak wyjaśnił bowiem Sąd Wojewódzki, skarżąca – M. T. nabyła roszczenia dekretowe wyłącznie do dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Tymczasem, decyzją Prezydenta, przyznano jej udział w prawie użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej [...], obejmującej część gruntów wchodzących uprzednio w skład nieruchomości hipotecznej nr [...] oraz nieruchomości hipotecznej nr [...]. Właścicielami nieruchomości hipotecznej, objętej księgą wieczystą nr [...] były zaś osoby trzecie. Jednocześnie, w wyniku decyzji reprywatyzacyjnej, następcy prawni właścicieli dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] nabyli udziały w prawie użytkowania wieczystego działki [...], obejmującej część gruntów wchodzących w skład nie tylko należącej do ich poprzedników prawnych nieruchomości objętej hip [...], ale i do nieruchomości oznaczonej numerem hip. [...].
W związku z tym, Sąd Wojewódzki, odwołał się w tym miejscu do treści art. 195 k.c. zgodnie z którym, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność), stwierdzając, że powyższe oznaczało, iż ze współwłasnością mamy do czynienia wówczas, gdy jedno i to samo prawo własności jednej i tej samej rzeczy przysługuje jednocześnie co najmniej dwóm osobom. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe oznaczało zatem, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m st. Warszawy każdemu ze współużytkowników wieczystych gruntów, przysługiwało prawo do całej rzeczy, czyli do całej nowoutworzonej działki nr [...], ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współużytkowników wieczystych. W rezultacie w niniejszej sprawie powstał taki stan, że prawo do współużytkowania wieczystego przyznano osobom, które nigdy nie były współwłaścicielami całej działki [...], ale były współwłaścicielami części poszczególnych działek, które złożyły się na obecną działkę nr [...]. W ten sposób na skutek decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, właściciele jednej nieruchomości dekretowej uzyskali udziały w prawie użytkowania wieczystego do innej nieruchomości dekretowej, nie będącej własnością ich poprzedników prawnych. Taki stan rzeczy, tj. przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości nie stanowiącej własności poprzednika prawnego beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej stanowił – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - rażące naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego.
Ponadto Sąd nadmienił jednocześnie, że wprawdzie przepis art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego pozwalał na przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ale jedynie w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2 tegoż artykułu. Zatem w oparciu o przepis art. 7 ust. 4 dekretu przyznanie prawa do innej nieruchomości następowało dopiero w razie nieuwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej a taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała.
Podsumowywując, Sąd Wojewódzki stwierdził więc, że Komisja nie dostrzegła, iż przyjęta w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy konstrukcja łącznego rozpoznawania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do trzech odrębnych nieruchomości doprowadziła do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo bo jej następstwem prawo użytkowania wieczystego zostało przyznane do nieruchomości warszawskich nie stanowiących własności poprzedników prawnych osób występujących o ustanowienie tego prawa. W konsekwencji Komisja nie dostrzegła, że decyzja reprywatyzacyjna dotknięta była wadą kwalifikowaną, uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. (Cyt.): "Zatem rozstrzygnięcie Komisji powinno być inne niż uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 roku. Komisja powinna była na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta.
Niedostrzeżenie przez Komisję konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta oznacza, że Komisja rażąco naruszyła art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 roku, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego.
Sąd podkreśla w tym miejscu, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji Komisji nie wyłączały możliwości łącznego rozpoznania wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do trzech dawnych nieruchomości warszawskich, nie wyłączały zatem możliwości ponownego przyznania, po przeprowadzeniu przez Prezydenta postępowania dowodowego nakazanego przez Komisję, prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób nie będących następcami prawnymi właścicieli nieruchomości warszawskich objętych wnioskiem. Innymi słowy, Komisja nie wykluczyła możliwości ponownego wydania przez Prezydenta decyzji rażąco naruszającej przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego".
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci: błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz istotne naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) takich jak: art. 7 ust. 1 i 2 cyt. dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 a) oraz c) p.p.s.a.
Zarzuty te – jak wyżej to nadmieniono – nie miały skuteczności prawnej. Przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 a) oraz c) p.p.s.a. mają bowiem jedynie charakter blankietowy, co oznacza, że ich zastosowanie jest jedynie konsekwencją przyjętej przez sąd oceny prawnej w danej sprawie.
Nie był natomiast uzasadniony zarzut oparty na przepisach: art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a który to zarzut, nawiasem mówiąc miał charakter nie procesowy a prawnomaterialny.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie, użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Po myśli natomiast ust. 2 tegoż artykułu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Wyjaśnić też w tym miejscu trzeba, że na kanwie wyżej przytoczonych przepisów i w związku ze wskazanym wyżej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 lutego 2023 r., Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10 kwietnia 2024 r. (w sprawie o sygn. akt I OPS 1/23) podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, w której przyjął, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.
Powyższa uchwała ma zaś istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Kontrolowana bowiem przez Komisję decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2014 r. ustanawiała prawo użytkowania wieczystego: do udziału wynoszącego 0,02105 części zabudowanego gruntu, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o całkowitej pow. [...] m2, a stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...] – na rzecz M. T., a do udziału wynoszącego 0,7895 części zabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o całkowitej pow. [...] m2, stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...], na rzecz: B.C. w udziale wynoszącym 0,0433 części, M. K. w udziale wynoszącym 0,0434 części, A. K. w udziale wynoszącym 0,0867 części, M.K. w udziale wynoszącym 0.0867 części, T. Ł. w udziale wynoszącym 0,1301 części, K.S. w udziale wynoszącym 0,1301 części oraz o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem, niesporne w niniejszej sprawie było, że dawna nieruchomość warszawska, objęta księgą hipoteczną nr hip. [...] - zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w Warszawie z dnia 12 października 1945 r. - stanowiła współwłasność A.H. oraz jej córek: - A.Ż., B. S. i E.M.(z d.H.) - w częściach równych między nimi - co do 2/8 części, Z.D. primo voto J.- co do 3/8 części oraz M.W.- co do 3/8 części.
Z akt sprawy wynikało też, że córki A.H.nabyły następnie spadek po matce, zaś spadek po E.M. nabyli: J.M i J.M..
Z kolei, spadek po Z.D. nabyły: K.W. oraz T.D. a po K.W. spadek nabył W.W..
Zmarła również M.H.(W.) a spadek po niej ostatecznie nabyła E.W., gdyż stała ona także spadkobierczynią T.H. (jednego ze spadkobierców M.H.). Tymczasem nie wszystkie (żyjące) współwłaścicielki tej nieruchomości oraz ich spadkobiercy (w przypadku współwłaścicielek zmarłych ) brali udział w postępowaniu reprywatyzacyjnym. W sprawie nie było sporne a dodatkowo potwierdził to pełnomocnik stron postępowania administracyjnego - adwokat J. S. w piśmie z dnia 25 lutego 2014 r. (vide: teczka akt oznaczona jako: "ul. [...],obecnie [...]), że w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy (cyt.): "uległy zmianie strony postępowania."
Jak wynika z dalszej części tego pisma w miejsce: A.Ż., B.H., J.M. i J.M. w prawa strony na podstawie umowy sprzedaży wszystkich udziałów w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dla części nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...] (akt notarialny Repertorium A nr [...]) a na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Repertorium A nr [...]) - w miejsce W. Wójcika i T. D.- wstąpiła M. T.. Także w miejsce E.W.na podstawie umowy sprzedaży wszystkich udziałów w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w/w gruntu wstąpiła również M. T. (akt notarialny A nr [...]).
Ostatecznie zatem, Prezydent m. st. Warszawy, przyjmując prawną dopuszczalność przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, uczynił z M. T. beneficjentkę swojej decyzji co do udziału wynoszącego 0,02105 części zabudowanego gruntu, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o całkowitej pow. [...] m2, a stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...].
Powyższe stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy nie było jednak prawidłowe. Dekret warszawski jest bowiem aktem ze sfery prawa publicznego a normatywny cel
i charakter uprawnienia do uzyskania prawa do gruntu odebranego tym dekretem jest dokonywany w publicznoprawnym (administracyjnym) trybie postępowania. Jak wyjaśnił to skład poszerzony w uzasadnieniu wspomnianej uchwały z dnia 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I OPS 1/23), (cyt.): "Sfera normotwórcza, przedmiot i podmiotowość prawa administracyjnego mogą być (...) kształtowane normami prawa cywilnego tylko wtedy, gdy istnieje wyraźna norma prawna dopuszczająca taką modyfikację. Brak takiej normy wyklucza możliwość oddziaływania prawa cywilnego i czynności cywilnoprawnych na kształt stosunku administracyjnoprawnego w jakimkolwiek zakresie. Nie można zatem z zasady spójności systemu prawnego wyprowadzać wniosku o dopuszczalności kształtowania stosunku administracyjnoprawnego prawem i czynnościami cywilnoprawnymi tylko dlatego, że prawo cywilne i prawo administracyjne są elementami tego samego systemu prawnego. Spójność systemu prawnego przejawia się przede wszystkim w respektowaniu odmienności normatywnych dotyczących przedmiotu i metody regulacji w poszczególnych gałęziach prawa, w tym prawa cywilnego i prawa administracyjnego oraz we wzajemnym uzupełnianiu się regulacji z poszczególnych gałęzi prawa w odniesieniu do tych samych lub takich samych pojęć, przedmiotów i podmiotów używanych w tych gałęziach prawa".
Dlatego też skład poszerzony uznał, a skład orzekający ten pogląd podziela, że przepisy dekretu warszawskiego nie kreowały normy materialnoprawnej, przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interes prawny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej, prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowa taka nie może bowiem modyfikować, ustawowo określonego, podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Podzielając więc stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22), że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 kodeksu cywilnego, której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania nie przysługuje przymiot strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a., skład orzekający zgodził się z twierdzeniem, że dla uzyskania przymiotu strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego.
Ponadto istotne także było, na co również zwrócił uwagę skład poszerzony, że przedmiot omawianej umowy nie stanowi wartości chronionej dekretem warszawskim, jak i nie mieści się w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przez przyznanie im praw określonych w tym akcie, to podmioty te nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywny aspekt podmiotowy uprawnienia określonego w dekrecie warszawskim w procedurze administracyjnej. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom.
W rezultacie zatem należało uznać, że przyznanie praw określonych w dekrecie warszawskim - w myśl literalnej treści art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego – mogło nastąpić więc tylko na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu oraz jego spadkobierców ( biorąc pod uwagę, że akt ten wszedł w życie zaraz po zakończeniu II Wojny Światowej, w wyniku której utraciło życie wielu właścicieli nieruchomości warszawskich).
Z tego też powodu, odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, nie można było umów zawartych z M. T. przez: A.Ż., B.H., J. M. i J. M. oraz W. W. i T.D. a także E. W., uznawać za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania M. T. praw mocą decyzji wydawanej na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego.
Takie postępowanie Prezydenta m. st. Warszawy stanowiło więc rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – w postaci: art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 28 k.p.a., określającego, kto może być stroną postępowania administracyjnego.
Powyższa okoliczność nie wzbudziła wątpliwości ze strony Komisji, choć fakt ten winien być wzięty przez nią pod uwagę. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że – jak wskazał to skład poszerzony - na przyjęcie w omówionej wyżej uchwale tezy miało również wpływ to, że (cyt.): "Tak masowy obrót uprawnieniami dekretowymi w formie cywilnoprawnej i respektowanie jego skutków w procedurze wydawania decyzji administracyjnej o przyznaniu praw do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zrodził w sferze społecznej liczne negatywne relacje pomiędzy niektórymi nabywcami uprawnień dekretowych a osobami zamieszkującymi od wielu już lat w budynkach znajdujących się na gruntach przekazywanych nabywcom uprawnień dekretowych". Nasilenie tych zjawisk spowodowało zresztą wprowadzenie przez ustawodawcę rozwiązań prawnych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w której znacząco przedmiotowo ograniczono ustanawianie prawa do gruntu warszawskiego na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców (nowela z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz.U. z 2016 r. poz. 1271, w której dodano art. 214a) a ponadto uchwalono ustawę z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. W tej ostatniej zaś ustawie drastycznie ograniczono ustanawianie praw dekretowych w celu powstrzymania zaistniałych zjawisk i ograniczenia dopuszczalności zawierania omawianych umów, a nawet umożliwiono podważenia dotychczas wydanych decyzji o przyznaniu praw do gruntu na rzecz osób powołujących się na zawarte umowy o nabyciu uprawnień dekretowych. Utworzony przy tym na podstawie tej ostatniej ustawy organ (Komisja) stał się specjalnym organem do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa i w tym celu Komisja została wyposażona w bardzo szerokie kompetencje. W takiej więc sytuacji, brak dostrzeżenia stwierdzonych w stosunku do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy rażących naruszeń prawa przez tego rodzaju organ szczególny tym bardziej przemawiał za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Z tych zatem powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego skład orzekający ocenił jako nie zasadne.
W tym też kontekście zarzut oparty na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez uznanie, że przyznanie prawa do współużytkowania gruntu działki ewidencyjnej, w skład której wchodzą fragmenty dwóch dawnych nieruchomości hipotecznych, następcom prawnym wszystkich współwłaścicieli obydwu nieruchomości w udziałach odpowiadających ich roszczeniom, stanowi przyznanie następcom prawnym jednej nieruchomości dekretowej udziałów w prawie użytkowania wieczystego innej nieruchomości dekretowej, nie będącej własnością ich poprzedników oraz poprzez uznanie, że nie można wspólnie rozpoznać wniosków dekretowych złożonych do dwóch różnych dawnych nieruchomości hipotecznych warszawskich, które wskutek zmian faktycznych i prawnych stanowią jedną działkę ewidencyjną, należało na tym etapie sprawy uznać za co najmniej przedwczesny. Dopóki bowiem w postępowaniu administracyjnym nie zostanie zagwarantowany udział wszystkim osobom, które w takim postępowaniu winny brać udział jako strony, przesądzanie przez Sąd Kasacyjny o zasadności poglądu materialnoprawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia organu, nie powinno mieć miejsca. Każda ze stron postępowania winna mieć bowiem możliwość wcześniejszego wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego.
Wyjaśnić też w tym miejscu trzeba, że skoro w stosunku do decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] zostało wszczęte postępowanie w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich następstwem czego decyzja ta została uchylona przez Komisję a następnie w 2019 r. Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność tej decyzji (oraz decyzji komisji), to nie można twierdzić, że omawiana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I OPS 1/23) nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Stanowisko składu poszerzonego, zawarte w uzasadnieniu w/w uchwały, a dotyczące możliwości jej zastosowania do rozpatrywania wniosków o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, nie mogło bowiem być interpretowane w oderwaniu od kontekstu, w którym zostało wyrażone. Wyrażając wspomniany pogląd, skład poszerzony odnosił się zaś w tym miejscu do obaw Rzecznika Praw Obywatelskich, związanych z ewentualnym zakwestionowaniem decyzji, wydawanych w "dawnych latach" w ramach "utartej praktyki organów administracji’, a zgodnie z którą, organy te uznawały umowy przeniesienia roszczeń, wynikających z dekretu warszawskiego za podstawę do przyznawania praw do nieruchomości warszawskich. Wyjaśniając powyższą kwestię skład poszerzony, odwołał się więc do aktualnych regulacji prawnych, zawartych w art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a., wskazując, że - w świetle ich postanowień - podjęta uchwała nie mogła mieć znaczenia dla przypadków odległych czasowo ("w dawnych latach). Natomiast (cyt.): "współczesne wydawanie decyzji o przyznaniu praw dekretowych musi uwzględniać także konstytucyjną ochronę własności i prawa dziedziczenia, na co zwrócił również uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, która to ochrona została przypisana w Konstytucji właścicielom i ich spadkobiercom". Jak wyżej zaś wspomniano, stwierdzenie nieważności przez Sąd Wojewódzki decyzji Prezydenta m st. Warszawy, wydanej w grudniu 2014 r., miało miejsce w 2019 r. W związku z tym nie zachodziły w tym przypadku wspomniane wyżej ograniczenia czasowe.
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta m. st. Warszawy organ, rozpoznając wniosek dekretowy, winien postępowanie to prowadzić
z udziałem jedynie byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej lub ich spadkobierców a bez udziału osób, które nabyły roszczenia do niej w drodze umów cywilnych. Powyższe wyłączenie dotyczy przy tym także tych osób, które zawarły w/w umowy już po wydaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2014 r. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonej decyzji Komisji, do dnia jej wydania nie zostały bowiem zawarte umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Nie można zatem było mówić, że wspomniane umowy dotyczyły już przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, gdyż prawo to jeszcze nie powstało.
Powyższe odnosi się również do umowy zawartej pomiędzy I.K.a W.K., która została zawarta w dniu 9 września 2020 r. Z jej treści wynika bowiem, że przedmiotem darowizny uczyniona została część masy spadkowej po S. H.w skład której wchodziły nadal jedynie "prawa i roszczenia do dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip. [...] a wynikające z dekretu warszawskiego".
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji, uznając, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, gdyż zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.
-----------------------
3