I OSK 1055/11

I OSK 1055/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 10/11 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2011-02-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
art. 4 pkt 9
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.A.R.R.S.A. w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 10/11 w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność T.A.R.R.S.A. w Toruniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Bd 10/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał Toruńską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w Toruniu do rozpatrzenia w trybie ustawy z o dostępie do informacji publicznej wniosku P. M. z dnia 8 grudnia 2010 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Toruniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 8 grudnia 2010 r., P. M. , powołując się na art. 6 u.d.i.p. zwrócił się do Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w Toruniu o doręczeniu mu listem poleconym kopii regulaminu pracy i regulaminu wynagradzania obowiązującego w Agencji.
W związku z brakiem odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 29 grudnia 2010 r., P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego, wnosząc o nakazanie jej udzielenia żądanej informacji. Skarżący podniósł, że wymieniona spółka jest samorządową osobą prawną, 90% jej akcji jest własnością województwa kujawsko-pomorskiego i gminy Toruń oraz, iż z jej statutu wynika, że wykonuje ona zadania publiczne i nie działa dla zysku. Nadto skarżący podał, iż na dzień wystąpienia o udzielenie informacji publicznej nie była ona opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej.
W odpowiedzi na skargę Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła o jej oddalenie, zwracając uwagę na podstawy prawnej do domagania się od niej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. ww. informacji. Stwierdziła też, że nie zaistniała z jej strony bezczynność, gdyż pismem datowanym na 21 grudnia, nadanym na poczcie 23 grudnia 2010 r., stanowiącym łączną odpowiedź na skierowane przez skarżącego w dniach od 4 do 8 grudnia 2010 r. pisma o udzielenie mu, w jego mniemaniu informacji publicznych, Agencja powiadomiła go w ustawowym terminie, że jego żądanie nie podlega obowiązkowi określonemu w ustawie, na którą się powołał. Spółka jednocześnie zaznaczyła, że według niej przy zarzucie bezczynności nie ma znaczenia treść odpowiedzi na żądanie, lecz fakt jej udzielenia w ustawowym terminie, co z jej strony nastąpiło.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wniosek skarżącego z dnia 5 grudnia 2010 r. winien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępnie o informacji publicznej. Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w Toruniu jest spółką prawa handlowego, w którym jednostka samorządu terytorialnego – Województwo Kujawsko-Pomorskie ma 63,93% udziałów oraz inna jednostka tego samorządu – Gmina Miasta Toruń posiada 28,76% udziałów. Tak więc wymieniona spółka dysponuje majątkiem publicznym oraz dodatkowo jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego łącznie, a także samo Województwo Kujawsko-Pomorskie posiadają pozycję dominującą (wielkość udziałów przekraczającą 40% – art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów – Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Poza tym zgodnie z § 5 ust. 1 statutu Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego jej celem jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarczego kraju, a zwłaszcza Województwa Kujawsko-Pomorskiego poprzez podnoszenie konkurencyjności gospodarki, przygotowanie przedsiębiorstw i struktur otoczenia biznesowego do współpracy z instytucjami Unii Europejskiej, pomoc w dostosowaniu małych i średnich przedsiębiorstw do wymogów rynku europejskiego oraz ułatwienie im dostępu do nowoczesnych technologii produkcji i metod zarządzania zaś w ust. 2 wynika, iż nie działa dla zysku (przeznacza go na cele statutowe).
W świetle powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Agencja jest podmiotem zobligowanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji będącej w jej posiadaniu, mającej walor informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego zarzucając mu:
1) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. spełnia przesłanki podmiotu określonego tym przepisem i wobec tego zobowiązana jest do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. wniosku P. M.
2) błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wskazany przepis ma zastosowanie do Agencji, a żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy i w oparciu o to Agencja jest zobowiązana do udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w sposób błędny odczytał znaczenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. bowiem nie dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie zakwalifikowania Agencji do podmiotu o jakim mowa w przepisie art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. Agencja natomiast w żadnym zakresie nie wykonuje zadań publicznych. Wszelkie zadania dot. świadczenia pomocy przedsiębiorcom (m.in. w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego) są realizowane przez Agencję na podstawie zlecenia przez Samorząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego w oparciu o umowę cywilnoprawną. Zlecenie Agencji realizacji zadań nastąpiło na podstawie wyłonienia Agencji w trybie konkursu, w którym brało udział szereg innych podmiotów. Wykonywanie określonych zadań nie nastąpiło w trybie powierzenia władczego organu czy dyspozycji administracyjnej lecz w drodze umowy normowanej przepisami prawa cywilnego, na zasadzie stosunku kontrahenckiego. Samorząd województwa zatem nie powierzył części swojego władztwa Agencji jako podmiotowi władzy, a tym bardziej nie powierza Agencji realizacji zadania publicznego. Agencja w takiej sytuacji nie wykonuje funkcji publicznej, co jest nieodzownym atrybutem przypisania obowiązku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Agencja nie dysponuje majątkiem publicznym. Agencja jest bowiem spółką prawa handlowego działającą w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych i mimo iż rzeczywiści ponad 63% kapitału należy do Samorządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a 28% do Gminy Miasta Torunia, to jednak nie sposób stwierdzić, że w takiej sytuacji dysponuje ona majątkiem publicznym. Z momentem prawnego powstania spółki (stosowny wpis do KRS) i uzyskania osobowości prawnej, wniesiony aport, jak i wkłady pieniężne, stały się majątkiem spółki i nie mają one przymiotu majątku publicznego. Majątek ten stał się własnością spółki, nie zaś majątkiem tylko w dyspozycji spółki. Tak więc wniesiony do spółki majątek nie jest odrębnym majątkiem akcjonariuszy pozostającym w dyspozycji spółki. W zamian za wniesione do spółki wkłady pieniężne i niepieniężne, akcjonariusze obejmują akcje dające im stosowne uprawnienia, zaś wniesiony majątek staje się niepodzielnie majątkiem spółki. O powyższym przesądzają przepisy Kodeksu spółek handlowych, zwłaszcza art. 12 stanowiący, iż z chwilą wpisu do rejestru, spółka kapitałowa uzyskuje osobowość prawną. Ustalenie przez Sąd, że Agencja dysponuje majątkiem publicznym jest zatem całkowicie błędne i sprzeczne z ww. normami prawa.
Ponadto zdaniem skarżącego niezbędną przesłanką zakwalifikowania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, jest fakt posiadania przez jednostki samorządu terytorialnego pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła stricte do przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, to kwalifikowanie podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji winno zatem nastąpić wyłącznie w oparciu o definicję zawartą w tej ustawie. Nie chodzi bowiem o dominację w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, czy też innych przepisów, lecz wyłącznie w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Fakt zatem posiadania wskazanych przez Sąd udziałów samorządu terytorialnego w spółce, w żaden sposób nie przesądza, że nastąpił stosunek dominacji określony ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku Sądu nie ma znaczenia okoliczność w jakim celu spółka powstała i jakie cele realizuje. Wskazanie przez Sąd, że Agencja nie działa dla zysku, a powstała w celu podejmowania działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości, i że z tego tytułu wywodzenie o obowiązku podlegania ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie ma żadnego prawnego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
– naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
– naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Dotyczyły one naruszeń prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d/ i e/ ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. nie jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a ponadto żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi i nie mieszczą się w opisie zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne niż wcześniej wskazane w tym przepisie osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. dysponuje majątkiem publicznym oraz jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego a także samo Województwo Kujawsko-Pomorskie posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżący kasacyjnie zarzuca z kolei, że Agencja jest spółką prawa handlowego i posiadany przez nią majątek z chwilą zarejestrowania spółki przestał być majątkiem publicznym, stał się własnością spółki, a nie tylko majątkiem pozostającym w dyspozycji spółki. Należy w tej sytuacji odpowiedzieć na pytanie czy rzeczywiście z chwilą zarejestrowania spółki akcyjnej przekazany jej majątek utracił przymiot "majątku publicznego".
Formy gospodarczej działalności województwa, przy pomocy których może ono realizować przypisane mu zadania publiczne określa art. 13 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także przystępować do takich spółek lub spółdzielni.
Celem działania Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarczego kraju a zwłaszcza Województwa Kujawsko-Pomorskiego, poprzez podnoszenie konkurencyjności gospodarki, przygotowanie przedsiębiorstw i struktur otoczenia biznesowego do współpracy z instytucjami Unii Europejskiej, pomoc w dostosowaniu małych i średnich przedsiębiorstw do wymogów rynku europejskiego oraz ułatwianie im dostępu do nowoczesnych technologii produkcji i metod zarządzania. Województwo poprzez działalność Agencji realizuje zatem swoje zadania publiczne określone w art. 11 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o samorządzie województwa.
Do zadań tych m.in. należą:
– tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,
– utrzymanie, rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim,
– wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technicznego i innowacji.
W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., powierzono jej bowiem realizację zadań mieszczących się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu wojewódzkiego.
Już spełnienie tylko tej przesłanki czyni spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany wyżej przepis nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych tam przesłanek.
Z kolei co do majątku, który jest w posiadaniu spółki, należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 877/11, gdzie Sąd ten stwierdził, że majątek, którym dysponuje spółka nie jest własnością akcjonariuszy lecz własnością spółki. W tym rozumieniu nie jest to "majątek publiczny" bo nie jest własnością organów samorządu terytorialnego lecz własnością podmiotu gospodarczego działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych.
Jednak w sytuacji gdy samorząd może realizować swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów i tak jak w niniejszej sprawie zaangażował środki publiczne w wysokości 92% kapitału spółki nie można uznać, że majątek spółki ze względu na sposób jego powstania wielkość udziałów oraz cele, dla których został spółce przekazany nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod społecznej kontroli.
Podobnie beneficjenci środków przekazywanych im z funduszy unijnych są zobowiązani do poddania się kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu, bo bez względu na prawo jakie nabyli co do tych funduszy w interesie społecznym leży aby wydawane, one były w sposób racjonalny i celowy (por. art. 35e ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712).
Tak więc majątek, którym dysponuje Agencja oraz sposób gospodarowania tym majątkiem, dopóki organy samorządu terytorialnego mają w nim udział, powinien podlegać jeśli idzie o informację publiczną takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego.
Taki sposób rozumowania potwierdza treść art. 6 ust. 5 lit. d/ i e/ u.d.i.p., który stanowi, że informacją publiczną jest informacja o majątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Nie ulega wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego mają w spółce w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów pozycję dominującą wobec czego również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p. uznać trzeba za nieusprawiedliwiony.
Informacja dotycząca regulaminu pracy i regulaminu wynagradzania obowiązujących w Agencji dotyczy jej organizacji i zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. b/ jest informacją publiczną. Skoro Agencja, jak wykazano, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej wniosek o jej udostępnienie winien być załatwiony w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Niezależnie od powyższych rozważań należy dodać, że nie zostało poparte żadnymi wywodami Sądu I instancji ustalenie dotyczące tego, że spółka posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).
Wskazany wyżej przepis nie mówi bowiem o wielkości udziałów przekraczających 40% w majątku spółki lecz o udziale w rynku właściwym, przez który rozumie się rynek opisany w art. 14 pkt 9 ww. ustawy. Jednak kwestia ta, pomimo iż nie została należycie wyjaśniona nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jak wykazano wcześniej Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.