I OSK 1054/15

I OSK 1054/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Bk 1082/14 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2015-01-15
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 129 § 2 i art. 112
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1082/14 w sprawie ze skargi T.D. na postanowienie Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 18 września 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1082/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę T.D. na postanowienie Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 18 września 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 22 maja 2014r. skarżący młodszy aspirant T.D. wezwał Komendanta Powiatowego Policji w [..] do wydania decyzji w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania jednorazowego odszkodowania z tytułu wadliwego zwolnienia ze służby w Policji dokonanego rozkazem personalnym z dnia 6 marca 2014r.
Komendant Powiatowy Policji w [..] w reakcji na opisane wyżej wezwanie, wystosował do skarżącego pismo opatrzone datą 27 maja 2014 r. informujące, że odszkodowanie się nie należy, albowiem wobec uchylenia w trybie odwoławczym rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby (rozkazem personalnym Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [..] z dnia 28 marca 2014r.) nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby a w konsekwencji nie zaistniało też "przywrócenie do służby" w związku z którym przyznane być może policjantowi przywróconemu do służby, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, odszkodowanie za okres pozostawania poza służbą. Pismo powyższe opatrzone podpisem Komendanta Powiatowego Policji w [..] zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 czerwca 2014 r.
W dniu 2 września 2014 r. wpłynęło do organu I instancji odwołanie skarżącego od powyższego pisma. W odwołaniu tym skarżący stwierdził, że pismo zawierało konieczne elementy decyzji i tak zostało potraktowane przez stronę. Merytorycznie ze stanowiskiem organu skarżący się nie zgodził twierdząc, że z uwagi na nadany rozkazowi personalnemu organu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności, pozostawał poza służbą w okresie pomiędzy dniem wydania rozkazu personalnego I instancji a dniem wydania rozkazu personalnego II instancji.
Postanowieniem z dnia 18 września 2014 r. Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku powołując się na art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od pisma z dnia 27 maja 2014 r., które – zdaniem strony, z którą to oceną organ odwoławczy się zgodził – odpowiadało cechom decyzji administracyjnej jako zawierające datę, oznaczenie organu, podpis osoby upoważnionej do reprezentowania organu, adresata aktu i rozstrzygnięcie sprawy. Termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi dni 14 od daty jej doręczenia, który to termin w niniejszym przypadku został przekroczony. Brak w piśmie, spełniającym cechy decyzji, pouczenia o sposobie zaskarżenia, nie otworzył policjantowi uprawnienia do wniesienia odwołania w dowolnym czasie. Brak pouczenia dawał natomiast prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący swego odwołania nie połączył z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Nie ubiegał się także o uzupełnienie pisma traktowanego jako decyzja, o element pouczenia o środku odwoławczym, mimo, że instytucja żądania uzupełnienia decyzji była mu znana. W konsekwencji złożenia odwołania z przekroczeniem ustawowego terminu, mimo jego dopuszczalności przedmiotowej i podmiotowej, organ II instancji nie mógł rozpatrzyć sprawy merytorycznie a zmuszony był stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.
W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego T.D. zarzucił postanowieniu naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie. Zdaniem strony skoro pismo organu I instancji, będące decyzją administracyjną, nie zawierało pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania, organ II instancji nie miał prawa stwierdzać wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.
Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 27 maja 2014r. stanowiące odpowiedź na żądanie skarżącego wydania decyzji w sprawie przyznania mu odszkodowania za okres pozostawania poza służbą, posiadało cechy pozwalające na potraktowanie go jako decyzji administracyjnej, mimo, iż formalnie nie zostało ono nazwane decyzją.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż terminy do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynikają z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z art. 129 § 2 K.p.a. wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tego organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Terminy do wniesienia odwołania biegną od daty doręczenia aktu niezależnie od tego, czy zawiera on pouczenie co do prawa odwołania. Upływ terminu do wniesienia odwołania uzasadnia ubieganie się przez stronę o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego.
Skarżący odwołanie od pisma będącego decyzją administracyjną wniósł po upływie 2 miesięcy od daty jego doręczenia i nie połączył odwołania z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Sąd I instancji podkreślił, że organ, do którego wpływa odwołanie, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność oraz stwierdzić, czy nie nastąpiło uchybienie terminu do złożenia środka zaskarżenia. W sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Przepis ten stanowi o obowiązku stwierdzenia w takim przypadku, postanowieniem (mającym walor postanowienia ostatecznego) uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.D., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 129 § 2 oraz w zw. z art. 112 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w [..], gdy w ocenie Sądu z okoliczności faktycznych w sprawie mógł skarżący samodzielnie ustalić, że pismo to należy uznać za decyzję administracyjną, a potem samodzielnie ustalić, że termin do wniesienia odwołania od tego pisma (decyzji), wynosi 14 dni, a pomimo tego, nie uczynił tego, ani też nie skorzystał z możliwości wykorzystania dyspozycji art. 111 § 1 K.p.a., ani też nie wniósł wraz z odwołaniem od pisma (decyzji), wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, gdy tymczasem według treści art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia;
2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 112 K.p.a., poprzez niezastosowanie normy prawnej art. 122 K.p.a. i w konsekwencji uznanie, że odmowa rozpoznania odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w [..] w ocenie organu II instancji była słuszna, ponieważ odwołanie zostało wniesione po terminie, gdy tymczasem z utrwalonego już w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że prezentuje ono zgodny pogląd, co do tego, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia;
3) art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 112 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, gdy tymczasem z okoliczności faktycznych w sprawie wynikało, że skarżący nie mógł mieć świadomości o tym, że ma zachować termin 14 dni do wniesienia odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w [..].
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest postanowienie organu administracji stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, a nie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na to, obowiązkiem Sądu I instancji była ocena, czy organ administracji miał podstawy do zastosowania art. 134 K.p.a., czyli Sąd powinien był skontrolować, czy strona rzeczywiście wniosła odwołanie po terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to obowiązek organu wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w razie stwierdzenia, że termin ten upłynął i nie został przywrócony. Jak stanowi art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że pismo (decyzja) organu I instancji zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 2 czerwca 2014 r., a zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania upływał z dniem 16 czerwca 2014 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone przez skarżącego w dniu 2 września 2014 r., czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Nie ulega również wątpliwości, że skarżący dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku próbował wyjaśnić przyczyny i okoliczności związane z niezachowaniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Takie wyjaśnienia złożone na etapie postępowania sądowego – przy braku adresowanej do organu odwoławczego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – nie mogły odnieść zamierzonego przez zainteresowanego skutku. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trafnie zaskarżonym wyrokiem rozpatrywaną skargę oddalił. Nie było bowiem jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania zakresu i sposobu prowadzenia przez organ postępowania, a kończące to postępowanie postanowienie stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, odpowiadało prawu.
Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a.
Bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 112 K.p.a.
Przepis art. 112 K.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Norma tam zawarta niewątpliwie zabezpiecza stronę przed błędami popełnionymi przez organ administracji i skutkami nierespektowania przez niego wszystkich wymogów przewidzianych w art.107 § 1 K.p.a. (stosownie do którego pouczenie strony o przysługujących jej środkach prawnych jest jednym z koniecznych elementów każdej decyzji administracyjnej), a także łamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 K.p.a.) oraz zasady czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art.9 K.p.a.).
Ochrona udzielana na podstawie art. 112 K.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r. sygn. III SA 230/97, Serwis Podatkowy z 2001 r., nr 8, str.38). Mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków, a zatem nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu.
W przypadku, gdy organ błędnie objaśnił stronie, że nie przysługuje jej odwołanie, skarga lub powództwo, a strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność błędnego pouczenia może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia terminu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05). Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest jednak złożenie wniosku w trybie art. 58 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W takich wypadkach termin ten należy przy tym liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o wadliwości udzielonego jej pouczenia.
Odmienna sytuacja zachodzi jedynie wówczas, gdy błędne pouczenie polegało na wskazaniu stronie innego (dłuższego) terminu niż ustawa wyznacza dla danego środka zaskarżenia. W literaturze przedmiotu, jak też w judykaturze powszechnie przyjmuje się, że tylko wówczas wniesienie środka prawnego po terminie należy uznać za skuteczne z mocy samego art.112 K.p.a., bez konieczności jego przywracania. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący bowiem nie został w ogóle pouczony przez organ o przysługujących mu środkach prawnych, niemniej należy wskazać, iż brak pouczenia mógłby być podnoszony przez skarżącego w ewentualnym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Termin ten jest terminem procesowym, a więc podlega przywróceniu (por. wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z 14 marca 2011 r., I FPS 5/10).
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
-----------------------
7