I OSK 1053/07

I OSK 1053/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Marzenna Linska-Wawrzon
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1640/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-16
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
art. 83
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia NSA Marek Stojanowski (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1640/06 w sprawie ze skargi B. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje radcy prawnemu G. D. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 219, 60 ( słownie: dwieście dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy) w tym zawierającą należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 1640/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. U. przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w uzasadnieniu wskazując, że do przyznania tego świadczenia, wszystkie przesłanki o jakich mowa w art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powinny być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak choćby jednej z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia.
B. U. zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...], w uzasadnieniu wskazując, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się również pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten winien być adekwatny do wieku ubezpieczonego. Natomiast B. U. na przestrzeni 45 lat udokumentował okres ubezpieczenia wynoszący łącznie 17 lat, 3 miesiące i 11 dni. Organ wskazał ponadto, iż od daty ustania ostatnio udowodnionego okresu składkowego przypadającego na dzień [...] grudnia 1999r. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, orzeczonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 21 lutego 2006 r. na dzień 1 listopada 2004 r. minęło 4 lata, 11 miesięcy i 21 dni. Podkreślono, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega uznaniu administracyjnemu.
Prezes ZUS wskazał, że skarżący do listopada 2004r. był osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia w celu uzyskania uprawnień do świadczenia przewidzianego przepisami ustawy emerytalnej, podkreślając jednocześnie, że skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków do życia, otrzymuje bowiem zasiłek stały w kwocie 317,00 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144,00 zł, co stanowi łącznie dochód w wysokości 461 zł.
Od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] B. U. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej obrazę prawa materialnego poprzez nieprawidłową interpretację art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
B. U. podniósł, że od 1999r. zaczął odczuwać poważne dolegliwości zdrowotne, co w połączeniu z sytuacją panującą na rynku pracy stanowi okoliczność szczególną. Zakwestionował również argument organu dotyczący jego sytuacji materialnej i wskazał, że kwota 461 zł miesięcznie nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, bowiem koszty związane z leczeniem stanowią około 300 do 400 zł miesięcznie.
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 1640/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że świadczenie przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie tylko nieznacznego niedopełnienia warunków do uzyskania renty na ogólnych zasadach.
Podkreślono, że za szczególną okoliczność uniemożliwiającą wypracowanie stażu, skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach, należy więc uznać wyłącznie zdarzenie, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, że skarżący na przestrzeni 45 lat życia legitymuje się łącznym okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 17 lat, 3 miesiące i 11 dni, jednakże w ocenianym dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresu ubezpieczenia przypada jedynie 3 lata 7 miesięcy i 20 dni. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje zaś, aby brak zatrudnienia spowodowany był szczególnymi okolicznościami, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach.
Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznana przerwa w zatrudnieniu trwająca od 1999r. do czasu orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do całkowitej egzystencji w dniu 1 listopada 2004r., zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący w tym okresie był osobą całkowicie zdolną do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające mu podjęcie zatrudnienia.
Ponadto Sąd wskazał, że w dokumentach sprawy znajduje się zaświadczenie wystawione z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś. z dnia 1 marca 2006r., z którego wynika, że skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku w urzędzie zatrudnienia jedynie od [...] grudnia 2004r. do [...] lipca 2005r.
W ocenie Sądu samo bezrobocie, o ile ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem, nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust.1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika zaś, ażeby takie działania skarżący podejmował co może świadczyć, iż nie przejawiał on determinacji w znalezieniu i podjęciu pracy.
Podkreślono, że istniejąca sytuacja na rynku pracy nie stanowi sama w sobie charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007r., skargę kasacyjną złożył B. U., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez ograniczenie kontroli legalności decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wskazanej ustawy w związku z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a.
2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej ocenie o braku występowania przesłanki szczególnych okoliczności powodujących brak spełnienia warunków nabycia prawa do renty w zwykłym trybie i - w konsekwencji - akceptacji odmowy przyznania renty na podstawie tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okoliczności przerwy w zatrudnieniu skarżącego między 1999r. a 2004r., nie zostały dostatecznie wykazane w postępowaniu administracyjnym, zatem przyjmowanie przez Sąd, że przerwa ta była zależna od skarżącego oraz, że był on osobą całkowicie zdolną do pracy w tym okresie, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Wskazano bowiem, że mając na uwadze fakt, iż całkowita niezdolność do pracy została orzeczona 1 listopada 2004r., trudno przyjmować, że tak radykalne pogorszenie się stanu zdrowia, skutkujące całkowitą niezdolnością do pracy, wystąpiło u skarżącego z dnia na dzień.
W związku z tym, autor skargi kasacyjnej nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, że skarżący do dnia 1 listopada 2004 r. był osobą całkowicie zdolną do pracy.
Wskazano, że charakter schorzeń skarżącego (m.in. mentalnych) uzasadnia twierdzenie o jego nieporadności i usprawiedliwionej nieświadomości potrzeby wcześniejszego wnioskowania o stwierdzenie niezdolności do pracy, co oznacza, że sama choroba tego rodzaju mogła być przyczyną niepodjęcia niezbędnych dla ochrony interesów skarżącego działań prawnych dotyczących wnioskowania do właściwego organu o stwierdzenie niezdolności do pracy.
Podniesiono również, że organ nie wskazał skarżącemu, iż powinien on wykazać, że był zarejestrowanym bezrobotnym i jakie podejmował działania w celu zatrudnienia.
Skarżący wskazał, że wyrok, na który powołał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu (sygn. akt I OSK 1173/05) wydano niewątpliwie w bardzo podobnym stanie faktycznym, jednak istnieją istotne różnice dotyczące okresu stażu w obu sytuacjach. Otóż w sprawie rozstrzyganej przez NSA u skarżącego występowały liczne przerwy w zatrudnieniu, gdy tymczasem w sprawie niniejszej o przerwach takich nie ma mowy. Poza tym w sprawie niniejszej skarżący miał istotnie dłuższy staż, jak również do osiągnięcia wymaganych 5 lat zatrudnienia w ostatnich 10 latach brakowało mu znacznie krótszego okresu (1 rok 4 miesiące i 10 dni).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten stanowi, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać świadczenie w drodze wyjątku, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki:
1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym;
2) nie spełnia warunków ustawowych określonych w tym przepisie wskutek szczególnych okoliczności;
3) nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy w związku ze złym stanem zdrowia lub wiek;
4) nie posiada niezbędnych środków utrzymania.
Zdaniem Sądu niekwestionowaną okolicznością w niniejszej sprawie jest, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania, a ze względu na swój stan zdrowia nie może podjąć pracy. Podkreślić jednak należy, że wymóg łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że ustawodawca powiązał uprawnienie do świadczenia w drodze wyjątku z prawem wnioskującej osoby do świadczenia rentowego bądź emerytalnego.
Zasadnym jest wskazanie, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w trybie art. 83 ust 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest oparte na konstrukcji roszczenia, a dokonuje się w ramach decyzji uznaniowej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli zajdą przesłanki wymienione w tym przepisie. Jego brzmienie oznacza, iż jest to przepis na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek należy do oceny organu, który w każdym przypadku okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.
Podkreślić przy tym należy, że fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że pozostawanie bezrobotnym może być brane pod uwagę w aspekcie spełnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, nie oznacza, że zaskarżoną decyzję cechuje dowolność rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 83 ust 1 powołanej ustawy wynika bowiem przede wszystkim konieczność wykazania, iż ubezpieczony nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach ustawy wobec zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, których stan zdrowia pogarsza się, mogłaby w trybie powołanego art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w związku z czym tysiące ludzi niezdolnych do pracy mogłoby otrzymać świadczenie przyznane w szczególnym trybie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ze względu na brak środków do życia. W takiej sytuacji świadczenia te nazywane "świadczeniami przyznawanymi w szczególnym trybie", stałyby się świadczeniami przyznawanymi w trybie powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń.
W związku z tym podkreślić należy, że świadczenie przewidziane w art. 83 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet, gdy potrzeby są uzasadnione, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe wywody, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadną należy uznać ocenę dokonaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ocenił, że B.U. nie legitymuje się prawem do przyznania mu wskazanego świadczenia, bowiem nie spełnia ustawowych przesłanek, które uprawnienie takie ewentualnie mogłyby uzasadniać. Nie sposób bowiem uznać, że w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, brak zatrudnienia skarżącego spowodowany był szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że skarżący do dnia 1 listopada 2004r. był osobą zdolną do pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przy tym zaznaczyć, że jest rzeczą oczywistą, iż skoro obecnie skarżący jest niezdolny do pracy i nie posiada niezbędnych środków utrzymania, to powinna mu zostać zapewniona pomoc, ale nie w trybie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, lecz np. w trybie ustawy o pomocy społecznej.
W związku z powyższym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest nieusprawiedliwiony.
Odnośnie oceny zasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną), co oznacza między innymi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być jednak dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiej właśnie oceny dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, zatem zarzut skargi w tym zakresie uznać należy za niezasadny.
W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.
W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli zaś z orzeczenia wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.
Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.
Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 wskazanej ustawy mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
W związku z tym uznać należy za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).