I OSK 1046/22

I OSK 1046/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 638/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-03
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
art. 2 ust. 1 lit e)
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 638/21 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 maja 2017 r. nr GZ.rn.625.269.2014 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 638/21 oddalił skargę E.M. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 maja 2017 r., znak GZ.rn.625.269.2014 w przedmiocie reformy rolnej.
Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której zaskarżył ww. wyrok w całości, tj, w zakresie oddalającym skargę na pkt 4 zaskarżonej decyzji, w którym organ orzekł o podpadanie pod działanie dekretu PKWN o reformie rolnej działek nr [..], [..], [..] i domagając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie wyroku w zakresie zaskarżonym, tj. w zakresie oddalenia skargi skarżącego na pkt 4 sentencji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz rozpoznanie skargi wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy i uchylenie w wyniku rozpoznania skargi punktu 4 sentencji ww. decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2219/18, w tym poprzez zaniechanie odniesienia się i oceny do innych zebranych w sprawie dokumentów przywoływanych przez skarżącego, w tym w zakresie oceny rzeczywistego stanu faktycznego przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości, objętych zaskarżoną decyzją, m.in. na podstawie mapy sytuacyjnej terenu, obejmującej obszar zespołu pałacowo-parkowego w W., określającej w sposób jednoznaczny stan faktyczny tego obszaru w okresie przejęcia przez Państwo, w tym poprzez jednoznacznie zakreślony zakres parku wraz z elementami charakteryzującymi istotę parku, jak również ponowne uznanie tezy o wypasie krów w granicach parku (bez ustalenia incydentalnego lub stałego charakteru wykorzystania parku do celów hodowlanych) w kontekście specyfikacji majątku, obejmującego setki hektarów oraz nieuwzględnienia faktu zorganizowania obór w całkowicie odrębnej części majątku, także w oddaleniu od części folwarcznej, składającej się na zespół budynków zarządczych i administracyjnych, w tym w powyższym kontekście, w zakresie faktu umiejscowienia reprezentacyjnej bramy wjazdowej na teren parku wraz z budynkiem przybramnym - jako rzekomo mającej na celu ochronę bydła przed ucieczką, która to teza dodatkowo pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego;
2. art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13; dalej: dekret o reformie rolnej) i w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51; dalej: rozporządzenie), wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem oceny i uwzględnienia faktów wynikających z części zgromadzonych dowodów z dokumentów oraz pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego rozbieżności wynikających z zeznań świadków, co doprowadziło organ II instancji oraz Sąd I instancji do błędnych ustaleń dotyczących nieruchomości wg stanu z daty odjęcia przez Państwo na cele reformy rolnej, w tym wypadku oznaczonych ewidencyjnie, jako działki nr [..], [..] i [..], zarówno w zakresie ogólnego obszaru enklawy zespołu pałacowo-parkowego w W., jak też charakteru poszczególnych części zespołu płacowo-parkowego w W., w tym, poprzez błędne ustalenie, że w/w nieruchomości w dacie przejęcia miały charakter rolny i potencjalnie przydatny do celów reformy rolnej, odpowiednio poprzez:
- błędne ustalenie, że ww. nieruchomości (w zaskarżonej części) nie stanowiły nieruchomości parkowych, stanowiących część enklawy zespołu pałacowo- parkowego w W., na który składał się okazały pałac oraz przestronny krajobrazowy park w stylu angielskim, jako obiekty reprezentatywne dla statusu właściciela majątku należącego do warstwy polskiej arystokracji, a tym samym w tej części ustalenie, że nieruchomości te były nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, służącą w dacie objęcia ich enklawą parkową do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej,
- błędną ocenę faktów wynikających ze zgromadzonych dowodów z dokumentów, w tym pominięcie dokumentu urzędowego - Wykazu majątków państwowych Powiatowego Urzędu Ziemskiego w K. sporządzonego wg stanu na dzień 1 października 1946 r., pozyskanego z Archiwum Akt Nowych z zasobu Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych w Warszawie, sygn. 2142, na stwierdzenie jego treści, w tym na okoliczność ustalenia ujawnionego w rubryce oznaczonej, jako "PARKI" w majątku "W.", powierzchni tego użytku określonej na wartość: 7,9700 ha, a nie jak ustalił organ na podstawie innych założeń o charakterze odległym od ww. daty, tj. już po zabudowaniu w latach 70-tych XX wieku części majątku budynkami,
- błędną ocenę faktów wynikających ze zgromadzonych dokumentów, w tym pominięcie faktu objęcia zespołu pałacowo-parkowego w W. i decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie Wydział Kultury i Sztuki z 31 maja 1975 r., w tym w zakresie opisu i zasięgu terytorialnego (z wyłączeniem zespołu folwarcznego) parku w W., sięgającego aż poza wspomnianą i posadowioną na spornych nieruchomościach (objętych pkt 4 zaskarżonej sentencji decyzji) kaplicę, w tym z wyszczególnieniem parcel, w tym obejmujących także sporne nieruchomości, przy czym z racji daty wydania przedmiotowej decyzji oraz faktu posadowienia na części nieruchomości parkowych (w części zachodniej) budynków szkolnych, nie było ewentualnej możliwości zaktualizowania ochrony konserwatorskiej w tym zakresie, albowiem wobec jej zabudowy w okresie PRL budynkami nie mającymi charakteru zabytkowego, część nieruchomości utraciła swoje walory historyczno-zabytkowe,
- błędną i wzajemnie sprzeczną ocenę zgromadzonych dowodów, w zakresie ustalenia położenia spornych nieruchomości (w zaskarżonej części decyzji), w stosunku do układu całego parku, którego granice są dostrzegalne w terenie do dnia dzisiejszego i były udokumentowane w protokole oględzin w toku postępowania administracyjnego, w szczególności błędne ustalenie rzekomego charakteru i przeznaczenia nieruchomości działki nr [..] na podstawie źródeł osobowych - zeznań świadków (kwestionowanych przez skarżącego), jakoby działka ta znajdowała się za stawem ozdobnym w parku, tj. w kierunku zachodnim od stawu, podczas gdy w/w działka jest usytuowana na południe - w linii prostej - od budynku pałacu i na południowy wschód od w/w stawu, a dodatkowo znajduje się w zakolu drogi istniejącej obecnie, jak również istniejącej w dacie przejęcia i funkcjonowania zespołu pałacowo-parkowego w warunkach wolnościowych,
- błędną ocenę dowodów - w tym wniosków z oględzin nieruchomości, dokonanych w niniejszym postępowaniu w części zaskarżonej decyzji dotyczącej nieruchomości, oznaczonych aktualnie jako działki nr [..], [..] i [..] i pominięcie faktu ujawnionej w tej części nieruchomości specyfiki parku, wyrażającej się nie tylko w posadowieniu na dz. ew. nr [..], okazałej, murowanej kaplicy o charakterze niewątpliwie służącym dawniej i aktualnie do kultu religijnego, ale także pominięcie faktu posadowienia wokół kaplicy i wzdłuż całej granicy parku - starych dębów i grabów, wyznaczających faktyczne i naturalne granice parku,
- błędną ocenę dowodów - w tym pominięcie dowodu z dokumentu dawnej mapy sytuacyjnej Wojskowego Instytutu Geograficznego dla miejscowości W., pozyskanej przez organ orzekający z urzędu oraz złożonej przez stronę - skarżącego do akt postępowania jako dowód, dokumentującej stan faktyczny - sytuacyjny, kompleksu pałacowo-parkowego w okresie bezpośrednio poprzedzającym wybuch II Wojny Światowej i wg stanu z przejęcia majątku przez Państwo, na której jest widoczne i możliwe do zidentyfikowania miejsce posadowienia budynku pałacu, kaplicy, ale także usytuowania innych obiektów parkowych, w tym stawu ozdobnego zwanego B., odwzorowanych na ww. urzędowej mapie alejek parkowych, gazonów, charakteru drzewostanu porastającego cały analizowany obszar parku, ale także w części południowo-zachodniej parku (nieopodal kaplicy) - reprezentacyjnego budynku przybramnego, w którym w okresie funkcjonowania majątku przebywał stale dozorca, pilnujący wjazdu na teren zespołu pałacowo-parkowego, albowiem, jak to wynika także z treści zeznań świadków, główna brama reprezentacyjna rezydencji arystokratycznej znajdowała się właśnie w sąsiedztwie kaplicy w południowo-zachodniej części parku, bezpośrednio przy drodze głównej, biegnącej wzdłuż całej południowej części parku, wyznaczając zarazem południową granicę parku, a która zachowała się w tym samym śladzie szlaku drożnego do czasów współczesnych,
- błędną i dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, w tym wbrew oględzinom i ww. dokumentom, tj. (-) Wykazowi majątków państwowych Powiatowego Urzędu Ziemskiego w K. sporządzonego wg stanu na dzień 1 października 1946 r., (-) decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie Wydział Kultury i Sztuki z 31 maja 1975 r., (-) mapie sytuacyjnej W. Wojskowego Instytutu Geograficznego z okresu międzywojennego w analizowanym zakresie - ustalenie, że w zakresie nieruchomości, stanowiących aktualnie działki ewidencyjne nr [..], [..] i [..], było pastwisko eksploatowane rolniczo na potrzeby wypasu krów, a wobec posadowienia na tym terenie w latach 60-tych XX wieku budynków szkolnych, niewątpliwie w dacie przejęcia nieruchomości nie było tam drzew, co jest ustaleniem błędnym, i dowodzi jedynie faktu, iż na potrzeby ww. przedsięwzięcia budowlanego w latach 60-tych i 70-tych XX wieku, porastające ten teren drzewa parkowe zostały wykarczowane, o czym świadczy fakt zachowania śladów oraz pozostałych starych dębów parkowych wokół kaplicy, pomiędzy budynkami i wzdłuż całej granicy objętego wnioskiem skarżącego terenu zespołu pałacowo-parkowego w W.,
- błędne ustalenie, iż w zakresie dz. ew. [..], istnieje różnica w posadowionych na tej nieruchomości starodrzewiach i drzewostanach parkowych, albowiem ww. nieruchomość stanowi faktycznie część parku, którego jedyną granicę, będącą jednocześnie w tej części parku granicą zespołu pałacowo-parkowego w W., wyznacza w części południowej droga (obecnie asfaltowa), istniejąca jeszcze przed II Wojną Światową, której szlak nie zmienił się do czasów współczesnych (jak wyżej) oraz droga biegnąca wzdłuż parku po stronie wschodniej, która również istniała w okresie międzywojennym, w trakcie II Wojny Światowej i do chwili obecnej, w niezmienionym śladzie, wyznaczała granicę wschodnią parku;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez ponowne zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przez Sąd I instancji motywów oceny i rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów skargi, w szczególności pod kątem konfrontacji już zgromadzonych w postępowaniu dowodów z dokumentów i źródeł osobowych z podniesionymi zarzutami skargi.
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej poprzez uznanie, że przejęciu na cele reformy rolnej, jako nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, służąca wyłącznie do produkcji rolniczej, podlegała kaplica, jako obiekt kultu religijnego, służąca hołdowaniu przez właściciela oraz jego rodzinę kultowi religijnemu, jako budynek murowany o pow. ponad 44 m2, zadaszony, zamykany, wyposażony w przedmioty kultu religijnego w postaci ołtarza, obrazów świętych, inskrypcji i innych elementów kultu religijnego, w którym odbywały się msze odprawiane przez kapłanów dla członków rodziny właściciela majątku, jak również, przez błędną wykładnię ww. przepisu, iż z ewentualnego faktu - różnic w krajobrazie parkowym, a taka charakterystyka parków w różnorakich stylach, w tym np. w stylu angielskim, nie wyklucza parkowego charakteru danej części parku - przemawia za instrumentalnym, wbrew istocie nieruchomości, mającej niewątpliwy charakter parkowy i z całością parkową związany - wyszczególnieniem tej części nieruchomości, jako przydatnej do celów reformy rolnej, i jako takiej podlegającej przejęciu na cele reformy rolnej, wbrew faktycznemu jej przeznaczeniu, nieodpowiadającemu cechom nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, ani celom ww. dekretu o reformie rolnej, jak również nietrafne ustalenie przeznaczenia nieruchomości objętych przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie zapisów w dawnej - zamkniętej - księdze wieczystej, wbrew dowodom, które wskazują na odmienny stan faktyczny, tj. objęcie tych nieruchomości enklawą parkową, z wyłączeniem ich rolnoprodukcyjnego charakteru.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania, w tym opisanych na str. 13-14 uzasadnienia wyroku NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2219/18, ponownie opierając ustalenia i wnioski na przywołanych motywach rozstrzygnięcia organu administracyjnego, nie uwzględniając i nie poddając nawet ocenie zarzutów skargi, w tym pod kątem prawidłowej oceny dowodów wskazujących na trafność zarzutów skargi w zakresie stricte parkowego charakteru zespołu pałacowo-parkowego. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje przywołanej przez organ odwoławczy (odmiennie od organu administracji I instancji) oraz sąd administracyjny I instancji - argumentacji prawnej w zakresie wykładni postanowień art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej oraz wykładni celów dekretu, za wyjątkiem kwestionowania istnienia podstawy prawnej dla kreowania nieprzewidzianej w dekrecie o reformie rolnej dodatkowej przesłanki tzw. związku funkcjonalnego. Przyjmując za słuszne przywołane przez organ II instancji oraz Sąd I instancji argumenty prawne, dotyczące oceny prawnej i interpretacji postanowień dekretu o reformie rolnej, przedmiotem spornym w niniejszym postępowaniu wciąż pozostaje prawidłowa ocena całokształtu zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów, albowiem w ocenie skarżącego poczynione przez organ administracji publicznej (i usankcjonowane przez Sąd I instancji) ustalenia faktyczne - odnoszące się do nieruchomości określonych w pkt 4 sentencji decyzji, nie wpisują się w subsumcję zgodnie z przywołaną i ugruntowaną wykładnią przepisów dekretu o reformie rolnej, jak również w procesie stosowania prawa w demokratycznym państwie prawnym, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska.
Z uwagi na fakt, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi, w tym w zakresie zarzutów co do oceny zgromadzonego już w aktach postępowania administracyjnego materiału dowodowego dla ustalenia istotnych w sprawie faktów, jak również wobec uznania przez Sąd za własne i prawidłowe poczynionych przez organ administracji publicznej II instancji ustaleń faktycznych, w pełni aktualne pozostają zarzuty skargi. Zdaniem skarżącego, wobec zgromadzenia w toku instancji administracyjnej szeregu dowodów oraz dokonania wybiórczej lub nietrafnej oceny dowodów przez organ administracji publicznej II instancji w zakresie ustaleń faktycznych co do nieruchomości objętych skargą spadkobiercy prawowitego właściciela nieruchomości, jak również braku wypowiedzenia się w tym zakresie przez Sąd I instancji, skarga kasacyjna jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – U.R. wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami, została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie odrębnie w odniesieniu do każdego ze wskazanych przepisów.
Zastrzec również należy, że obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Ma to szczególne znaczenie w przypadku wielości zarzutów i rozbudowanego pod względem objętości uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca nadto uwagę, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia konkretnego wyroku Sądu I instancji, z tego powodu nie jest skuteczne stwierdzenie, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, że aktualne pozostają "dotychczas zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej", co Naczelny Sąd Administracyjny odczytuje jako nawiązanie do zarzutów podnoszonych uprzednio w skardze kasacyjnej rozpoznanej wyrokiem NSA o sygn. I OSK 2219/18. Aby podlegać rozpoznaniu, zarzuty muszą być sformułowane w skardze kasacyjnej aktualnie podlegającej rozpoznaniu.
Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów, skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. stawiany w nawiązaniu do zaleceń sformułowanych w wyroku NSA z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2219/18. W zakresie dotyczącym związania zaleceniami co do dalszego postępowania, znajduje on zastosowanie do zaleceń zawartych w wyroku NSA ze względu na art. 141 § 4 i art. 193 p.p.s.a. Uchylając wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2018 r. w części oddalającej skargę skarżącego na pkt 4. zaskarżonej decyzji (czyli stwierdzający, że działki aktualnie oznaczone nr [..], [..] i [.] podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I OSK 2219/18 zawarł zalecenia co do dalszego postępowania. NSA wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jaki moment dokonano ustalenia w katastrze odnośnie do oznaczenia działek jako pastwiska i czy w momencie wejścia w życie przepisów dekretu było ono aktualne. Zalecono odniesienie się do takich przywoływanych przez stronę skarżącą dokumentów, jak: "Wykaz majątków państwowych Powiatowego Urzędu Ziemskiego w K. sporządzony wg stanu na dzień 1 października 1946 roku", decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie z 31 maja 1975 r., mapa sytuacyjna W. Wojskowego Instytutu Geograficznego. Wskazano na konieczność oceny, czy wypas krów na terenie działek miał charakter incydentalny, czy był prowadzony stale, czy reprezentacyjna brama wjazdowa stanowiła jedynie element ogrodzenia do wypasu zwierząt oraz dlaczego przeznaczenia tego nie zmienia fakt posadowienia w przeszłości na działce nr [..] kaplicy, służącej do celów religijnych dawnego właściciela nieruchomości, a także położenia samego parku, układu nasadzenia drzew i ich zmiany na przestrzeni lat późniejszych.
Wskazać w związku z tym należy, że odmiennie od wiążącej oceny prawnej, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, ale nie narzucają sposobu rozstrzygnięcia i nie zawierają wiążących ocen. Z tego powodu, przy weryfikacji zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w tym zakresie nie mają znaczenia wnioski, do jakich doszedł w Sąd I instancji w wyniku wykonania zaleceń. Ich prawidłowość podlega weryfikacji na drodze zarzutów naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku potwierdza, że Sąd I instancji wykonał zalecenia dotyczące ponownego rozpoznania sprawy. Podano w uzasadnieniu, że postępowanie dowodowe nie podważyło, że na datę wejścia w życie dekretu o reformie rolnej działki oznaczone były w wykazie katastralnym lwh [..] W. jako pastwisko. W odniesieniu do Wykazu majątków państwowych Powiatowego Urzędu Ziemskiego w K., sporządzonego według staniu na 1 października 1946 r. oceniono, że nie może być istotnym dowodem dla oceny charakteru nieruchomości odpowiadającej obecnym działkom nr [..], [..], [..], albowiem wskazuje obszar przejęty jako park, ale w odniesieniu do całego kilkusethektarowego majątku. Wykaz ten obejmuje wiele majątków i nie można przyjąć, że określał precyzyjnie poszczególne części majątku zgodnie z ich przydatnością rolną.
Odnosząc się do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie z 31 maja 1975 r. przyjęto, że została wydana w sprawie wpisania do rejestru zabytków zespołu pałacowego i folwarcznego. Ochrona konserwatorska dotyczy dóbr kultury i nie ma żadnego związku z oceną charakteru rolnego nieruchomości i jej podpadania pod działanie przepisów o reformie rolnej.
W odniesieniu do mapy Wojskowego Instytutu Geograficznego z 1939 r. stwierdzono, że analogicznie jak mapy współczesne, wskazuje, że parcela nr [..] położona była w zakolu drogi na południe od pałacu, była fizycznie oddzielona od parku położonego na parceli nr [..] (działce nr [..]-cz.). Także pozostałe działki nr [..] i [..] były oddzielone od parku, co wynika z mapy oraz zeznań świadków. Oceny tej, ani przydatności spornych działek do produkcji rolnej nie zmienia istnienie ozdobnej bramy. W kwestii kaplicy uznano, że ze względu na proporcję jej powierzchni do powierzchni przedmiotowych działek, jej istnienie nie zmienia głównej funkcji rolnej przejętej nieruchomości. Odniesiono się również do kwestii ogrodzenia, charakteru wypasu bydła, zmian w układzie nasadzeń. W tym stanie, zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może zostać uwzględniony.
Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej i w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia. Po pierwsze, nie jest jasne, jaka norma z tych właśnie przepisów zdaniem skarżącego wynika, a która została przez Sąd I instancji naruszona. Jak wyżej wskazano, taki sposób redakcji zarzutu łączy się po stronie skarżącego kasacyjnie z obowiązkiem sprecyzowania naruszonej normy, skoro jako naruszone wskazuje się różne przepisy we wzajemnym powiązaniu. Do rekonstrukcji tej normy nie prowadzi analiza poszczególnych przepisów. Przyjąć zatem należy, zgodnie z postawionym zarzutem, że kwestionuje się w nim prawidłowość ustaleń faktycznych na datę wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, dotyczących po pierwsze powierzchni części pałacowo-parkowej i charakteru jej poszczególnych części, po drugie rolniczego charakteru przedmiotowych działek.
Jeżeli chodzi o powierzchnię parku ujawnioną w dokumencie pozyskanym z Archiwum Akt Nowych z zasobu Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych sygn. 2142, który ujawnia dla majątku W. pow. parku 7,97 ha, to należy stwierdzić, że nie jest jasne, w oparciu o jakie dane powierzchnia ta została wyliczona, dokument nie podaje zastosowanej metodyki. Nie wiadomo zatem, czy dane te pochodziły z obmiaru, czy z danych rejestrowych i jakich. Istnieją również znaczące różnice w podawanych powierzchniach dla poszczególnych użytków między wskazanym wyżej dokumentem, a pochodzącym również z epoki protokołem przejęcia majątku W. na cele reformy rolnej. Z tych powodów wielkość podana wyłącznie w jednym z dokumentów nie może stanowić przesądzającego dowodu na powierzchnię parku, a w konsekwencji wyznaczać powierzchni, co do której aktualnie organ winien orzec, że nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.
Nie zostały wyprowadzone wadliwe wnioski z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora z, że uznanie zabytkowych walorów założenia nie oznacza, że nie mogło ono podlegać działaniu dekretu o reformie rolnej, kwestia ta nie była bowiem rozstrzygana w decyzji konserwatora. Decyzja ta dotyczy zespołu pałacowo-folwarcznego wraz z parkiem, obejmuje zatem również takie obiekty, jak zabudowania gospodarcze i administracyjne (stajnia, spichlerz, wozownia), co do których sam wnioskodawca wycofał wniosek o stwierdzenie, że nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej. Zasięg ochrony konserwatorskiej nie wyznacza zatem granic nieruchomości ziemskiej o rolniczym charakterze.
Nie doszło w sprawie do wadliwej identyfikacji działki [..] przez świadków na skutek błędnej jej lokalizacji. Wskazanie na lokalizację w kierunku "zachodnim" nie jest w sposób oczywisty sprzeczne ze stanem faktycznym. Należy wskazać, że wszystkie działki, w tym działka nr [..], zgodnie z mapą ewidencji zabytkowego parku w W. zostały zlokalizowane w ramach jednostki W5, oznaczonej jako "zachodnie wnętrze wjazdowe".
Nie świadczy o braku rolniczego wykorzystywania przedmiotowych działek mapa sytuacyjna Wojskowego Instytutu Geograficznego. Istotnie, potwierdza ona lokalizację kaplicy, kwestia ta nie ma jednak rozstrzygającego charakteru dla ustalenia, jaki był sposób wykorzystywania w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przedmiotowych działek.
Dołączone do akt sprawy opracowanie "Ewidencja zabytkowego parku w W." z 1995 r. wraz z mapą przedstawia etapy kształtowania się założenia parkowego. Wynika z niego, że w okresie od 1862 do 1894 r. majątek podlegał intensywnemu rozwojowi, powstały nowe budynki folwarczne i gospodarcze, wówczas też park poszerzono o teren na zachód od stawu, gdzie w 1873 r. postawiono neogotycką kaplicę, wytyczono też nowy reprezentacyjny wjazd do zespołu i (niezachowaną) portiernię. W okresie 1895-1917 (4 faza rozwoju) w miejsce starego zbudowano nowy, okazały dwór z elewacją frontową i gankiem od strony północnej. Park został zachowany w dotychczasowych granicach. Najbardziej reprezentacyjne było wnętrze południowe parku, oznaczone na mapie W1, jego oś ciągnęła się od tarasu południowego do południowej granicy parku z masywem starodrzewia, gdzie gościniec tworzył ostre zakole. Natomiast w owym okresie wnętrze zachodnie W5, najpóźniej włączone do parku, stanowiło otoczenie kaplicy i prawdopodobnie poświęcano mu mniejszą uwagę, niż bezpośredniemu otoczeniu pałacu. Za prawdopodobne w opracowaniu uznano, że stanowiło ono rozległą polanę otoczoną zwartym murem drzew. Park, jak w okresie późniejszym, otoczony był drewnianymi sztachetami. Ostatni okres historii założenia to lata 1917-1944. Układ parkowy był już ukształtowany, jednak majątek zaczął podupadać, ciążyły nad nim długi. Również okres okupacji spowodował, że nawet połacie trawników zostały zaorane.
Protokół przejęcia majątku na cele reformy rolnej potwierdza, że w tej dacie parkany i płoty drewniane były "zrujnowane". Jak nadto ustalono w toku postępowania, majątek podlegał przymusowemu zarządowi już w okresie międzywojennym i był intensywnie eksploatowany. Za wiarygodne w tej sytuacji należy uznać zeznania świadków Z.F., syna zarządcy i Z.Ś., syna ogrodnika, że w części od stawu do bramy wjazdowej rozciągał się teren, odgrodzony żerdziami od parku, wykorzystywany jako łąka, koszony i wypasany. Opis założenia parkowego potwierdza, że od czasu powiększenia parku, w otoczeniu kaplicy istniała polana, zaś ustalenia postępowania wskazują, że ze względów ekonomicznych ta część zaczęła być wykorzystywana produkcyjnie, rolniczo. Tak, jak w latach świetności i rozwoju majątku park podlegał rozbudowie i powiększaniu, tak za równie uprawnione należy uznać, że w latach recesji grunty zdolne do prowadzenia produkcji rolniczej zaczęły być wykorzystywane rolniczo i taki też stan istniał w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Na przeszkodzie do tego nie stał fakt pobudowania w przeszłości kaplicy, która nie stała wszak na przeszkodzie do rolniczego wykorzystywania sąsiadującej z nią polany. Natomiast orientacja nowego pałacu z reprezentacyjnym wejściem od strony północnej i fakt istnienia wielu wjazdów na teren majątku nie potwierdzają tezy, że również ówcześnie konieczne było utrzymywanie wjazdu do majątku od strony południowo-zachodniej. W tej sytuacji fakt istnienia zadrzewień na granicy całego założenia i w linii ogrodzenia nie przesądzają, że teren służący jako pastwisko nie mógł być uznany za pozbawiony funkcji rolniczej. Zachowanie reprezentacyjnego wjazdu, wobec zmiany realiów społecznych i politycznych, nie jest dostatecznie przekonującym argumentem, nie chodzi wszak w sprawie o działki stanowiące drogę dojazdową, ale o znaczny teren zdolny do prowadzenia na nim działalności rolniczej, czemu nie sprzeciwiał się nadto ujawniony w rejestrze charakter działek.
Nie znajdują wobec powyższego potwierdzenia zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia, że przedmiotowe nieruchomości w dacie wejścia dekretu o reformie rolnej w życie, miały charakter nieruchomości ziemskich, które mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a zatem mogły być wykorzystane na cele reformy rolnej. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów pod adresem wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska" z dekretu o reformie rolnej. Wobec braku skuteczności zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych i braku zarzutu względem wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Należy zaznaczyć, że kaplica jako obiekt budowlany nie podlegała w postępowaniu kwalifikacji w kategoriach odrębnej nieruchomości, natomiast jej istnienie nie stało na przeszkodzie do ustalonego, rolniczego wykorzystywania otaczającej ja przestrzeni i nieruchomości, na jakich się znajduje.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., albowiem nie doszło, jak wyżej wskazano do naruszenia związania zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku NSA. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy, w tym w szczególności przedstawia stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.