I OSK 1045/22

I OSK 1045/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1103/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
art. 4, art. 7 ust. 3, art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1103/20 w sprawie ze skarg W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 13 marca 2020 r. nr DO.7.7613.450.2019.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2021 r. oddalił skargi W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 13 marca 2020 r. nr DO.7.7613.450.2019.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Orzeczeniem z 5 października 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem oznaczonych nieruchomości położonych w gm. kat. Z., powiat R. stanowiących własność G. G., J G. i W. G..
Decyzją z 17 lutego 1970 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (Komisja) utrzymała w mocy ww. orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia oraz odroczyła wydanie decyzji w części dotyczącej odszkodowania.
Decyzją z 18 kwietnia 1970 r. Komisja zmieniła ww. orzeczenie z 5 października 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania w ten sposób, że zmniejszyła kwoty odszkodowania o kwoty odpowiadające wartości łąki wobec zebrania przez właścicieli znajdującego się na gruncie siana.
Pismem z 6 marca 2014 r., sprecyzowanym pismem z 19 września 2014 r., W. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 5 października 1969 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność G. G. oraz nieruchomości stanowiącej własność J G. i W. G. oraz decyzji z 17 lutego 1970 r. utrzymującej ww. orzeczenie w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzji Komisji z 18 kwietnia 1970 r. zmieniającej ww. orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania. Pismem z 30 czerwca 2014 r., D. G., K. G., Z. G. i A. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 5 października 1969 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność J G. oraz decyzji Komisji z 17 lutego 1970 r. utrzymującej ww. orzeczenie w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzji Komisji z 18 kwietnia 1970 r. zmieniającej ww. orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania.
Decyzją z 10 lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 5 października 1969 r., decyzji z 17 lutego 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzji z 18 kwietnia 1970 r. zmieniającej decyzję z 5 października 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania.
Wnioskodawcy wystąpili o ponowne rozpoznanie sprawy.
Decyzją z 13 marca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 10 lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę materialnoprawną kwestionowanych aktów stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Z akt sprawy wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na potrzeby urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych. Organ podniósł, że w ustawie z 12 marca 1958 r. nie zdefiniowano pojęcia "celu użyteczności publicznej". Wobec tego jego interpretacja nastręcza trudności. W tej sytuacji, zdaniem organu, należy odwołać do obowiązujących ówcześnie uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach niż ustawa z 12 marca 1958 r. Jednym z takich aktów jest ustawa z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 1 ust. 4 tej ustawy, ogród działkowy stanowił urządzenie użyteczności publicznej. Potwierdza to, że w niniejszej sprawie cel użyteczności publicznej został spełniony i wynikał wprost z ustawy. Niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej z 13 kwietnia 1965 r. nr 19. Akt ten, w świetle zebranej w sprawie dokumentacji archiwalnej, funkcjonował w obrocie prawnym w dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości. Zdaniem organu, okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej obejmującej tę nieruchomość jest zaś równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Odnosząc się następnie do materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia organ przywołał treść art. 4 ww. ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz zapisów uchwały Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z 21 czerwca 1966 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1966-1970 (M.P. z 1966 r. Nr 32, poz. 168). Zdaniem organu, o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z rażącym naruszeniem prawa nie może świadczyć podnoszona przez skarżących kolizja wywłaszczenia z ochroną indywidualnych gospodarstw rolnych. Obowiązujące wówczas przepisy, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie Konstytucja PRL z 1952 r. chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3). Zasady te realizowano, jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z 1949 r., m. in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Tym samym zasada indywidualnej ochrony gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi.
Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Wskazał, ze powoływane przez skarżących decyzje i wyroki dotyczące oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych nieruchomości sąsiednich stanowiących własność m. in. S. P. zapadły na gruncie nieobowiązującej obecnie linii orzeczniczej. Zgodnie z tymi poglądami wywłaszczenie gospodarstwa rolnego oceniane było wówczas w orzecznictwie jako dokonane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Minister podkreślił również, że powoływane decyzje i wyroki zapadły w warunkach związania wyrokiem sądu wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Organ nadzoru nie jest natomiast związany ustaleniami, oceną dowodów i wykładnią prawa dokonaną w innej sprawie administracyjnej.
Zdaniem organu, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii uprawnionego biegłego, zgodnie zobowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Przy jego ustalaniu nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa. Ponadto, zdaniem organu, kwestionowane orzeczenia spełniają wymogi określone w art. 22 ustawy. Ustalono bowiem w nich przedmiot wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazano, na czyj wniosek wywłaszczenie nastąpiło oraz zawarto uzasadnienie faktycznie i prawne i pouczenie o środkach odwoławczych.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożyli W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G.
W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy prawidłowo oceniły organy nadzoru, że przy wydaniu kwestionowanych orzeczeń nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w szczególności do rażącego naruszenia materialnoprawnych warunków dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., poz. 94), dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 12 marca 1958 r. Przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa określono w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Z zebranej w sprawie dokumentacji archiwalnej, w tym uzasadnienia orzeczenia z 5 października 1969 r., wynika, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na potrzeby urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych. W ustawie z 12 marca 1958r. nie zawarto definicji użytego w art. 3 ust. 1 tej ustawy pojęcia "celu użyteczności publicznej", co powoduje trudności w jego interpretacji. Wobec powyższego, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że przy ocenie spełnienia przesłanek niezbędności spornej nieruchomości dla realizacji tego celu niezbędne jest odwołanie się do obowiązujących wówczas uregulowań ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r., Nr 18, poz. 117), zwana dalej "ustawą z 9 marca 1949 r." oraz uchwały Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z 21 czerwca 1966 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1966-1970 (M.P. z 1966 r. Nr 32, poz. 168). Sąd I instancji stwierdził, że z przepisów ww. regulacji, wynika, że jeśli wystąpiły przesłanki określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gminy obowiązane były podejmować działania, których celem było zakładanie tych ogrodów. Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie niezbędność wywłaszczenia spornych nieruchomości potwierdziła decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. nr 19 z 13 kwietnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej. Powołaną decyzją przewidziano lokalizację stałych ogródków działkowych dla [...] na terenie położonym w R. przy ul. [...] na południe od [...]. Wydano ją w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta R. Z akt archiwalnych wynika również, że powyższą decyzję lokalizacyjną szczegółowo badano w aspekcie uchwały nr 198 Rady Ministrów z 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych. W ocenie Sądu II instancji, słusznie Kontrolowany Sąd i organ nadzoru uznał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych decyzja o lokalizacji szczegółowej z 13 kwietnia 1965 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Prawidłowości tej oceny nie mogło podważyć powoływane przez skarżących stanowisko Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zawarte w decyzji z 22 lutego 1995 r., która została wydana w innej sprawie administracyjnej. Sąd I instancji nie podzielił również podniesionego w skargach zarzutu kolizji dokonanego wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych. Ponadto uznał, że na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu rozstrzygnięcia organów i sądów administracyjnych, jakie zapadły w innych sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności prowadzonych, według oświadczeń skarżących, względem nieruchomości sąsiednich stanowiących własność, między innymi, S. P. Po analizie akt archiwalnych Sąd I instancji w całości podzielił także ustalenia i ocenę organu nadzoru, że przy wydaniu kwestionowanych decyzji spełniono przesłanki przewidziane w art. 6 ustawy (wymóg przeprowadzenia rokowań), art. 15 ustawy (wymogi formalne wniosku) oraz art. 16 ust. 1 ustawy (wymóg zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Prawidłowo również uznał organ, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 12 marca 1958. poprzez brak wysłuchania opinii biegłego na rozprawie.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: W. G. oraz D. G., K. G., Z. G. i A. G..
W. G. zarzucił Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z ww. przepisami, nie odstępując tym samym od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w tym w zakończonej ostatecznymi decyzjami Ministra Infrastruktury stwierdzającymi nieważność decyzji wywłaszczeniowych dotyczących sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność S. P., wydanych w ramach tego samego postępowania wywłaszczeniowego, które były następnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji, w ramach których stwierdzono zgodność wydanych decyzji Ministra Infrastruktury z przepisami prawa, podczas gdy organ wydając zaskarżoną decyzję odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym (decyzje wywłaszczeniowe, które ostatecznie i prawomocnie zostały uznane za nieważne były wydane w ramach tego samego postępowania wywłaszczeniowego, w następstwie złożenia jednego wniosku o wywłaszczenie przez W. w R.) bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a tym bardziej jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny, w szczególności braku odmiennej linii orzeczniczej, na którą powołuje się Sąd oraz od faktu rozstrzygnięcia innej sprawy (w tym samym stanie faktycznym i prawnym) zakończonej ostatecznymi decyzjami Ministra Infrastruktury (decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 21 września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych) dotyczących sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność S. P., które były następnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji (wyrok WSA w Warszawie z 16.05.2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 2383/10 oraz wyrok NSA z 23.04.2013 r. o sygn. akt I OSK 1959/11), w ramach których stwierdzono zgodność wydanych decyzji Ministra Infrastruktury z przepisami prawa;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy w zakresie ustalenia, że decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane w ramach postępowania wywłaszczeniowego, które było już dotąd oceniane przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne (orzeczenia i decyzje, o których mowa powyżej), o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku, w szczególności stwierdzenia na str. 17 i 18 uzasadnienia: - "na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu rozstrzygnięcia organów i sądów administracyjnych jakie zapadły w innych sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności prowadzonych, według oświadczeń skarżących, względem nieruchomości sąsiednich stanowiących własność, między innymi, S. P. (str. 17-18 uzasadnienia)", - "przedmiotowe sprawy dotyczyły postępowań toczących się w innym czasookresie oraz realiach orzeczniczych (...) przywołane przez skarżących postępowania toczyły się w granicach określonych podstaw faktycznych i prawnych konkretnych, indywidualnych spraw" (str. 18 uzasadnienia),
podczas gdy z dokumentów zebranych w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że ww. decyzje organów administracji publicznej i orzeczenia sądów administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na które powołuje się skarżący zapadły w ramach postępowania wywłaszczeniowego, w którym wydano również przedmiotowe decyzje wywłaszczeniowe wobec skarżącego W. G., co wynika wprost z zebranej sprawie dokumentacji, a w konsekwencji:
- Sąd naruszył ww. przepisy wskazując, że ww. decyzje organów administracji publicznej i orzeczenia sądów administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na które powołuje się skarżący zapadły "według oświadczeń skarżących" względem nieruchomości sąsiednich w ramach tego samego postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy wynika to z dokumentów zebranych w sprawie, a ponadto Sąd (oraz organ) takim stwierdzeniem wyraża wątpliwość co do tego, czy dotyczyło to nieruchomości sąsiednich w ramach tego postępowania wywłaszczeniowego, zaś ww. fakt jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy i powinien być jednoznacznie rozstrzygnięty przez Organ, zaś Sąd powinien negatywnie ocenić ewentualny brak takiego ustalenia,
- jednoznaczne ustalenie ww. faktu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż brak jest jakichkolwiek podstaw dla odmiennej interpretacji tych samych przepisów prawa w ramach tego samego stanu faktycznego, nawet jeśli na przestrzeni lat orzecznictwo sądów administracyjnych uległo zmianie co do interpretacji znaczenia określonych wyrażeń ustawowych, co w przypadku utraty prawa własności obywateli uzasadniają zasady konstytucyjne demokratycznego państwa prawnego, w tym art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na:
- braku wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących funkcjonowania w obrocie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 19 z 13 kwietnia 1965 r.,
- na dowolnej, a nie swobodnej, ocenie materiału dowodowego polegającej w szczególności na niezgodnej z zasadami logiki oraz przepisami prawa, w tym w szczególności obowiązujących w 1966 r. przepisów ustawy z dnia z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47), ocenie wzmianki zamieszczonej w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia 18.05.1966 r. o korespondencji toczącej się pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. w okresie od 21.01.1966 r. do 03.05.1966 r. i uznanie, że wskazana wzmianka o toczącej się korespondencji potwierdza okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 19 z dnia 13 kwietnia 1965 r.
- oraz pominięcie w ocenie dowodów, mającego szczególną moc dowodową dokumentu urzędowego - decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 22.02.1995 r. nr PO-GK.III.053K-R- 184/93, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr 19 z 13 kwietnia 1965 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 22.02.1995 r. nr PO-GK.111.053K-R-184/93 oraz orzeczeń sądów administracyjnych kontrolujących postępowanie wywłaszczeniowe (np. wyrok WSA w Warszawie z 03.10.2005 r., I SA/Wa 1251/04) wynika, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr 19 z 13 kwietnia 1965 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "niezbędność" i "odpowiedniość" nieruchomości pod wywłaszczenie ustalano zgodnie z ww. przepisami in abstracto, tj. w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dla danych terenów określone przeznaczenie, jako potrzebę wywłaszczenia określonej nieruchomości oraz że "sam fakt (...) wydania decyzji lokalizacyjnej stanowił wystarczającą podstawę do wywłaszczenia spornej nieruchomości" (s. 16 uzasadnienia) - a w konsekwencji - że wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej – a w konsekwencji uznanie, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco ww. przepisów statuujących materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, podczas gdy materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia powinny zostać każdorazowo zbadane in concreto przez organ wywłaszczeniowy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a wywłaszczenie nieruchomości gruntowych było dopuszczalne jedynie pod warunkiem uznania, że określona, konkretna nieruchomość była rzeczywiście niezbędna na cele użyteczności publicznej, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca, w szczególności organ wywłaszczeniowy zaniechał wykazania przesłanek uzasadniających wywłaszczenie, w sposób oczywisty naruszył obowiązki dotyczące oceny ¡weryfikacji przesłanek wywłaszczenia nieruchomości (w tym w kontekście ówczesnej konstytucyjnej ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych), a w konsekwencji decyzja Wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 21. ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) - stanowiącym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej przepis art. 15 pkt 3 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (tekst jednolity z dnia 16 lutego 1976 r., Dz. U. nr 7 poz. 36) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ówczesna konstytucyjna ochrona indywidualnych gospodarstw rolnych nie stanowiła przeszkody do uznania gruntu rolnego za nieruchomość "niezbędną" oraz "odpowiednią" pod wywłaszczenie przez organ wydający decyzję wywłaszczeniową oraz że organ wywłaszczeniowy nie był obowiązany do weryfikacji przesłanek wywłaszczenia z punktu widzenia rodzaju nieruchomości i w konsekwencji uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z ww. przepisami, podczas gdy "odpowiedniość" terenów pod wywłaszczenie, o których mowa w przepisie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. powinna być każdorazowo zbadana in concreto przez organ na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a tereny odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem - a w konsekwencji - wywłaszczone tereny, stanowiące nieruchomości rolne, nie były odpowiednie pod wywłaszczenie w rozumieniu ww. przepisów (tym bardziej, że ówczesny wywłaszczany właściciel nieruchomości rolnych utrzymywał się wyłącznie z rolnictwa, co wynika z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej), a decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę W. G. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej powyżej części oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
D. G., K. G., Z. G., i A. G. zarzucili Sądowi I instancji naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że orzeczenie z 5 października 1969 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości i składniki - w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości tj. pgr. 1 kat [...] o pow. 910 m2, pgr. 1 kat [...] o pow. 7.614 m2 i pgr. 1 kat [...] o pow. 8.244 m2 powstałą z pgr. 1 kat. [...] o pow. 11.005 m2 wchodzących w skład Iwh. [...] gm. kat Z. oraz decyzja Komisji z 17 lutego 1970 r. utrzymująca w mocy ww. orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia oraz decyzja Komisji z 18 kwietnia 1970 r. zmieniające ww. orzeczenie z 5 października 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz braku bliższego wyjaśnienia motywów swojego rozstrzygnięcia, a także poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygnięcia sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., poprzez przyjęcie że przeznaczenie nieruchomości pod pracownicze ogródki działkowe było realizacją celów użyteczności publicznej;
2. art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren odpowiedni pod wywłaszczenie, pomimo że była obszarem na którym prowadzono produkcję rolną w ramach gospodarstwa rolnego,
3. art. 20 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie bez dokonania oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności zaniechaniu ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel użyteczności publicznej,
4. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie polegające na odmiennym potraktowaniu skarżących w stosunku do właścicieli działek sąsiednich to jest. A. M. i P. P., gdzie przy takim samym stanie faktycznym i prawnym stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych ich działek,
5. art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez, ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości bez wysłuchania opinii biegłego na rozprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest więc związany granicami skargi kasacyjnej. W świetle przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacyjne. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tego względu obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny bowiem badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
W niniejszej sprawie przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego były dwie skargi kasacyjne. Zawarte w nich zarzuty częściowo się pokrywały i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznej oceny.
Nie mniej jednak w pierwszej kolejności zbadaniu podlegał będzie sformułowany w skardze kasacyjnej W. G. zarzut pominięcia przez Sąd I instancji naruszenia przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wbrew obowiązkowi nie uwzględnił, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzano nieważność decyzji wywłaszczeniowych, w sytuacji gdy na pracownicze ogrody działkowe przejmowano prywatne grunty o charakterze rolnym. Przyczyn odstąpienia od tej linii orzeczniczej Minister nie wyjaśnił.
W świetle przepisu art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Taka praktyka musi być oczywiście zgodna z prawem. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 września 2001 roku ( P 3/01, OTK 2001/6) utrwalona praktyka sądowa dotycząca interpretacji przepisów prawnych, zwłaszcza gdy jest ona dość jednoznaczna wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy, choćby teoretycznie istniała możliwość innej wykładni. Utrwalona praktyka rozstrzygania spraw ma dwa istotne aspekty, a mianowicie merytoryczny i temporalny. W aspekcie merytorycznym organ jest zobowiązany do nieodstępowania od dotychczasowej utrwalonej praktyki załatwiania spraw danego rodzaju, tj. spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Aspekt czasowy wynika z samej istoty zakazu, tj. z określenia "utrwalony", które znaczy tyle co stać się niezmiennym, wymaga to oceny w kontekście odpowiednio długiego okresu kształtowania się danej praktyki rozstrzygania spraw.
Występujące rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i kształtowanie się w ślad za nimi niejednolitych rozstrzygnięć organów administracji publicznej uniemożliwiają akceptację stanowiska co do występowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Autor skargi kasacyjnej wskazał na dwa wyroki, mające dokumentować utrwaloną praktykę orzeczniczą w kwestii oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej prywatnych gruntów rolnych przeznaczonych pod ogrody pracownicze. Są nimi: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2011 roku, wydany w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 2383/10 oraz wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 roku, wydany w sprawie o sygnaturze I OSK 1959/11. Z analizy obydwu wyroków wynika jednakże, że zostały wydane w granicach tej samej sprawy, wyrok NSA zapadł po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wymienionego wyroku WSA.
W istocie zaś przeprowadzona przez NSA w obecnym składzie analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do wniosku, że ocena wywłaszczeń pod pracownicze ogrody działkowe prywatnych gospodarstw rolnych, zamieszczona w powołanych wyrokach nie jest powszechna. Sądy administracyjne w zbieżnym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygały także odmiennie, przyjmując inną kwalifikację prawną. Wskazać w tym miejscu należy chociażby na wyroki wydane przez NSA 15 listopada 2017 roku (I OSK 146/16), czy 20 stycznia 2023 roku (I OSK 2914/19), a także z 24 października 2019 r. ( I OSK 43/19).
Z opisanych powyżej względów nie można było zgodzić się z zarzutem kasacji co do naruszenia w kontrolowanym postępowaniu art. 8 § 2 k.p.a.
Wbrew autorom obu skarg kasacyjnych poddane kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie naruszały art. 3 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 roku o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 roku.
Przepis art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku dopuszczał wywłaszczenie wówczas jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Regulacja zawarta w tym przepisie, jak i w całej ustawie wywłaszczeniowej z 1958 roku nie zawiera katalogu celów publicznych uzasadniających ewentualne wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ustawie tej brak jest również wskazówek interpretacyjnych, co do pojęcia "zbędności" nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Z tego względu badając legalność orzeczenia wywłaszczeniowego niezbędnym stało się, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, odwołanie się do obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach, takich jak m.in. ustawa z 9 marca 1949 roku o pracowniczych ogrodach działkowych. Z przepisu art. 11 ust. 4 tej ustawy wynika, że pracowniczy ogród działkowy zakwalifikowany został jako urządzenie użyteczności publicznej. Jednocześnie w art. 4 ustawy postanowiono, że pracownicze ogrody działkowe należy tworzyć się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 procent ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów, przy czym odpowiednie obszary na ten cel winny być zastrzeżone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a gminie w takim wypadku służyło prawo nabycia na ten cel odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia (art. 7 ust. 3 ustawy). Z powyższych unormowań wyprowadzić należało wniosek, że w sytuacji gdy zaistniały okoliczności określone w art. 4, to na gminach ciążył wręcz obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów, co oznaczało konieczność skorzystania przez gminę z instytucji wywłaszczenia.
Skoro zatem przeprowadzone postępowanie wykazało, że sporny obszar w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod lokalizację ogródków działkowych, to nie sposób było zgodzić się ze stanowiskiem, że cel ten nie zawierał się w katalogu celów publicznych. Niezbędność wywłaszczenia spornych nieruchomości potwierdziła także decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. nr 19 z 13 kwietnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej, która przewidziała lokalizację stałych ogródków działkowych dla W. na terenie położonym w R., przy ul. [...] na południe od [...], a więc także na spornym obszarze.
Wbrew stanowisku autorów kasacji nie było w porządku prawnym obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji wywłaszczeniowej przepisu, który wprost wyłączałby możliwość wywłaszczenia prywatnych gospodarstw rolnych. Mowa tu także o przepisach rangi konstytucyjnej, które nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne takich gruntów.
Co prawda w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno-gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji PRL), jednak ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła także inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z 1949 r. - m. in. przez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaaprobował stanowisko Sądu I instancji, jak i organu nadzoru, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowych decyzja o lokalizacji szczegółowej z 13 kwietnia 1965 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Wbrew stanowisku zawartym w skargach kasacyjnych prawidłowości tej oceny nie mogło podważyć powoływane przez skarżących stanowisko Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zawarte w decyzji z 22 lutego 1995 r., która została wydana w innej sprawie administracyjnej. Treść decyzji w kontekście pozostałego zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów w postaci pism Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z 18 maja 1966 r. i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 18 stycznia 1969 r., nie pozwalała bowiem na wyprowadzenie jednoznacznych wniosków w tym względzie.
Stwierdzenie nieważności decyzji na skutek zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy rażące naruszenia prawa jawi się jako oczywiste. Jakiekolwiek niejasności w tej ocenie przemawiają przeciwko możliwości skorzystania z instytucji nadzwyczajnej.
Nie mógł zyskać akceptacji zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP z 1997 roku. Prawidłowa ocena prawna wywłaszczenia przeprowadzonego w latach 60. i na początku lat 70. XX wieku musi bowiem uwzględniać przepisy obowiązujące w tamtym okresie, czyli Konstytucję PRL z 1952 roku, a nie obowiązującą współcześnie Konstytucję RP z 1997 roku. W tamtym systemie prawnym prawo do własności było inaczej ukształtowane, a wywłaszczenia odbywały się w oparciu o inne przesłanki i procedury niż te, które stosuje się obecnie w demokratycznym państwie prawnym. Oznacza to, że legalność wywłaszczenia powinna być oceniana przez pryzmat prawa, które wtedy obowiązywało, a nie prawa, które wprowadzono po zmianie ustroju.
Wbrew stanowisku obu kasacji postępowanie nadzorcze nie naruszało reguł zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego została przeprowadzona w jego całokształcie, miała charakter swobodny, a nie dowolny. Nie pomijała ani jednego z istotnych w sprawie dokumentów.
W kontekście powyższych rozważań uznać należało, że żaden z zarzutów obu skarg kasacyjnych nie dowiódł, by Sąd I instancji wadliwie ocenił, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności wskazywanych orzeczeń.
Mając na względzie powyższe rozważania, wobec niezasadności zarzutów obu skarg kasacyjnych, należało je oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a.