I OSK 1044/25

I OSK 1044/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 145/25 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-03-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 145/25 oddalającego sprzeciw [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO.IV/424/958/2024 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 145/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO.IV/424/958/2024 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej też SKO), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy Hażlach z dnia 14 listopada 2024 r. nr GOPS.4041.5.4.2024 (ustalającą Skarżącemu wysokość opłaty za pobyt ojca [...] w Ewangelickim Domu Opieki "[...]" w Dzięgielowi (dalej też DPS), począwszy od miesiąca listopada 2023 r. do nadal w kwocie: za listopad 2023 r. w wysokości 107,28 zł; od miesiąca grudnia 2023 r. do marca 2024 r. w wysokości 254,52 zł miesięcznie; od miesiąca kwietnia 2024 r. do nadal w wysokości 108,78 zł, w ten sposób że, należność za listopad 2023 r., grudzień 2023 r, styczeń 2024 r., luty 2024 r., marzec 2024 r., kwiecień 2024 r., maj 2024 r., czerwiec 2024 r., lipiec 2024 r., sierpień 2024 r., wrzesień 2024 r., październik 2024 r., Iistopad 2024 r., w łącznej kwocie 1995,60 zł należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Natomiast za kolejne miesiące kwotę 108,78 zł miesięcznie należy regulować do 20 dnia każdego miesiąca.) i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że w sprawie zbadano sytuację materialną ojca Skarżącego w celu ustalenia zakresu w jakim będzie obciążał go koszt pobytu w DPS. W dalszej kolejności wskazano, że zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w DPS w okresie od listopada 2023 r. do marca 2024 r. jest ośmioro pełnoletnich osób (czworo dzieci oraz czworo wnuków), natomiast od miesiąca kwietnia 2024 r. dziewięcioro pełnoletnich osób (czworo dzieci oraz pięcioro wnuków). Wśród dzieci ustaloną odpłatność za pobyt ojca w DPS ma czworo dzieci, z czego jedna osoba została z niej zwolniona. Wśród pełnoletnich wnuków określoną odpłatność mają 2 osoby, gdyż nie ustalono miejsca pobytu pozostałych wnuków, przy czym zostały one uwzględnione w obliczeniach wysokości odpłatności przypadającej na zstępnych. Przedstawiono wyliczenia opłaty za poszczególne okresy, jakie powinny obciążać każdą z zobowiązanych osób. Przeprowadzony wywiad środowiskowy dostarczył informacji na podstawie których ustalono sytuację materialno-rodzinną Skarżącego. Organ I instancji stwierdził, że miesięczny dochód trzyosobowej rodziny Skarżącego: w październiku 2023 r. wyniósł 6.163,57 zł, co daje kwotę 2.054,52 zł na osobę; zaś w marcu 2024 r. wyniósł 5.726,34 zł, co daje kwotę 1.908,78 zł na osobę. W każdym z tych przypadków – jak zaznaczył Wójt Gminy - przekroczono 300% kryterium dochodowego (tj. 1.800 zł). Stąd opłatę ustalono w wysokości: 254,52 zł za okres od grudnia 2023 r. do marca 2024 r. (2.054,52 zł – 1.800 zł = 254,52 zł) oraz 108,78 zł za okres od kwietnia 2024 r. do nadal (1.908,78 zł – 1.800 zł = 108,78 zł). W końcowej części decyzji poinformowano, że Skarżący odmówił zawarcia umowy dotyczącej ponoszenia kosztów związanych z pobytem jego ojca w DPS-ie.
W odwołaniu Skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji i wskazał, że ojciec całe życie traktował go w sposób lekceważący, a także gorzej niż pozostałe rodzeństwo. Ponadto ojciec był w stosunku do niego agresywny i znęcał się nad nim psychicznie. Niezależnie od tego w odwołaniu zwrócono uwagę, że ojciec został ubezwłasnowolniony, a jego opiekunem prawnym został brat Skarżącego, który zamieszkuje w majątku ojca i nim dysponuje. Z tych przyczyn - w opinii Skarżącego – winien być on zwolniony z obowiązku partycypowaniu w kosztach pobytu ojca w DPS.
W następstwie powyższego odwołania, Kolegium zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na zmianę treści art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690, dalej: ustawa zmieniająca) - zwolniona częściowo lub całkowicie z opłaty za pobyt mieszkańca DPS może być zarówno osoba wnosząca opłatę, jak i osoba obowiązana do wnoszenia opłaty. Poprzednio uprawniona do ubiegania się o zwolnienie z opłat była jedynie osoba wnosząca opłatę. Kolegium wraziło stanowisko, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość. W tej sytuacji Kolegium wskazało na konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku Skarżącego zawartego w odwołaniu, który dotyczył zwolnienia go z opłaty za pobyt ojca w DPS, a dopiero następnie do wydania właściwej decyzji.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożył [...].
Sąd I instancji oddalił sprzeciw i wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ II instancji - nawet przy skorzystaniu z możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. - nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Rozpatrzenie wniosku Skarżącego o zwolnienie go z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS wymaga przeprowadzenia w tym zakresie całego postępowania dowodowego. Ma ono na celu wykazać, czy faktycznie występują okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie wobec Skarżącego wspomnianej ulgi. Gromadzenie materiału dowodowego w tej materii dopiero przed organem odwoławczym, pozbawiłoby realnie Skarżącego prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 64 ust. 2 i ust. 7 ustawy o Pomocy Społecznej - nie zastosowano przesłanek umożliwiających odstąpienie od ponoszenia przez skarżącego kosztów pobytu ojca w Domu opieki "[...]" i zaakceptowano w całości stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji pomimo wykazania przez skarżącego nagannego zachowania ojca wobec niego,
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 a § 2 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie braku przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji;
3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - pominięcie w toku rozpoznawania odwołania istotnej kwestii, iż opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie ojca skarżącego jest jego brat - [...], który zamieszkuje w majątku ojca i nim w całości dysponuje i to on powinien ponosić koszty pobytu ojca w Domu Opieki "[...]",
4. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ wynik sprawy, tj.138 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku przesłanek uchylenia przez Samorządowe Kolegium odwoławczego zaskarżonej wcześniejszej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji -pomimo tego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - brak jakiegokolwiek rozpoznania wniosku o zwolnienie go z opłat,
5. błędne ustalenie stanu faktycznego co do sytuacji faktycznej w związku z przyjęciem, że skarżący nie spełnia przesłanek umożliwiających odstąpienie od ponoszenia przez niego kosztów pobytu ojca w Domu Opieki "[...] ".
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwolnienie skarżącego z opłat- kosztów pobytu ojca w domu opieki; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w obrębie i w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a.
W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie – tym samym za całkowicie bezpodstawny i nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie kontrolował ani nie analizował zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowania tych przepisów. Tym samym zarzut ich naruszenia nie znajdują żadnego uzasadniania.
Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).
Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ustala stanu faktycznego, a jedynie orzeka w oparciu o stan faktyczny ustalony i przyjęty przez organ w zaskarżonych decyzjach. Stąd za bezpodstawny i niezasadny uznać należało zarzut wymieniony w pkt 5 skargi kasacyjnej. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, o tyle art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (vide: P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wójta Gminy Hażlach z dnia 14 listopada 2024 r. dotyczyła ustalenia Skarżącemu wysokość opłaty za pobyt ojca [...] w Ewangelickim Domu Opieki "[...]" w Dzięgielowi. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zauważyło, że treść art. 64 u.p.s., uległa zmianie z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690, dalej: ustawa zmieniająca) – na mocy której zwolniona częściowo lub całkowicie z opłaty za pobyt mieszkańca DPS może być zarówno osoba wnosząca opłatę, jak i osoba obowiązana do wnoszenia opłaty. A zatem, strona zobowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty (jak w przypadku skarżącego). Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość. Prawidłowo zatem Kolegium wskazało na konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku Skarżącego zawartego w odwołaniu, który dotyczył zwolnienia go z opłaty za pobyt ojca w DPS, a dopiero następnie do wydania właściwej decyzji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ani zaskarżonej decyzji SKO nie wskazało, że skarżący spełnia bądź nie spełnia przesłanek umożliwiających odstąpienie od ponoszenia przez niego kosztów pobytu ojca w DPS. Żeby wypowiedzieć się w temacie przesłanek do odstąpienia od ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS organ II instancji - nawet przy skorzystaniu z możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. - nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Rozpatrzenie wniosku Skarżącego o zwolnienie go z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS wymaga przeprowadzenia w tym zakresie całego postępowania dowodowego, które będzie miało na celu wykazać, czy faktycznie występują okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie wobec Skarżącego wspomnianej ulgi. Gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnie zakresie. Zaś zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie Skarżącego prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W ocenianym materiale dowodowym brak treści które pozwoliłyby ocenić istnienie bądź nie przesłanek do zwolnienia skarżącego z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS. Otóż nie jest to "drobiazg", który może sanować organ drugiej instancji w swoim postępowaniu, bowiem strony postępowania przed organem I instancji, które otrzymały tę decyzję nie mają pełnego obrazu sprawy, zatem nie będą mogły liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną sprawy. Organ I instancji powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności mające wpływ na ewentualne zwolnienie skarżącego z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu [...] w DPS. Powyższe może mieć bowiem wpływ na końcowy wynik sprawy. Trudno się zatem nie zgodzić z Sądem I instancji oraz SKO, że w sprawie zachodzi konieczność dołączenia nowego materiału dowodowego w tym zakresie. Brak w aktach prawidłowo sporządzonego materiału dowodowego uniemożliwia rzetelną weryfikację ilości członków rodziny zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu [...] w DPS.
Braki w materiale dowodowym nie są kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. Pojawił się nowy wniosek skarżącego i musi zostać rozpatrzony w pełnym postępowaniu administracyjnym. Omówione braki w materiale dowodowym są zaś na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego. Zgodzić się zatem należy zarówno z orzekającym w sprawie SKO, jak i Sądem I instancji, że kontrolowana decyzja o ustaleniu Skarżącemu wysokość opłaty za pobyt ojca [...] w Ewangelickim Domu Opieki "[...]" w Dzięgielowi jest w świetle nowego wniosku skarżącego i informacji w nim zawartych - przedwczesna i zawiera braki. Jednocześnie charakter braków, które przekładają się na obowiązek ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS powoduje, że istniejący, niekompletny materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w zakresie ustalenia wysokości tych opłat.
Zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki powodują, że trudno o obiektywną ocenę w tej sprawie. W takiej zaś sytuacji, nie ma podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy czy wyjaśnienia zebranego materiału dowodowego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Stwierdzone braki i nieprawidłowości są na tyle istotne, że wykluczały uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż informacje zawarte w materiale dowodowym, to zasadnicze treści, w oparciu o które wydaje się takiej kategorii decyzje administracyjne (w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt członka rodziny w DPS). Przeprowadzenie nowych rzetelnych dowodów oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Uznać zatem należało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem brakujący materiał dowodowy dyskredytuje wydaną przez organ I instancji decyzję, co z kolei naruszało zasadę praworządności.
Decyzja Wójta Gminy Hażlach w świetle złożonego wniosku skarżącego, nie była kompletna, naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Brak ustalenia wskazanych wyżej faktów (popartych rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt członka rodziny w DPS i ewentualnego zwolnienia poszczególnych członków rodziny z tych opłat, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78).
Konkludując, z całą pewnością nie został w sprawie naruszony art. 138 § 2 k.p.a.
Za całkowicie pozbawiony podstaw prawnych uznać należy zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 i ust. 7 ustawy o Pomocy Społecznej – gdyż Sąd I instancji nie stosował tego przepisu – jak już wyjaśniono w sprawie rozpoznawanej ze sprzeciwu Sąd bada jedynie przesłanki procesowe prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - jak już wyjaśniono Sąd przy analizie sprzeciwu nie stosował tych przepisów.
Dopiero w następstwie analizy prawidłowo zebranego materiału dowodowego możliwe będzie wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt członka rodziny w DPS i ewentualnego zwolnienia poszczególnych członków rodziny z tych opłat. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie sprzeciwu. Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać konwalidowaniu na etapie odwołania prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącego kasacyjnie i każdej strony postępowania leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.