I OSK 1043/23

I OSK 1043/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1627/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art.7, art.77 § 1, art.80, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1627/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOC/2209/Go/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1627/22 oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 maja 2022 r. nr KOC/2209/Go/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 12 maja 2022 r. nr KOC/2209/Go/22 utrzymało w mocy decyzję własną z 16 marca 2022 r. sygn. akt KOC/4554/Go/19 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 stycznia 2019 r. nr KOC/4930/Go/18. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu.
Jak podało SKO w uzasadnieniu decyzji, decyzją z 30 stycznia 2019 r. stwierdzono, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 2014 r. nr 97/GK/DW/2014 (decyzja reprywatyzacyjna), na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [A] [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [1] z obrębu [...], została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie, odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. SKO w omawianej decyzji z 30 stycznia 2019 r. wyjaśniło, że decyzja z 31 marca 2014 r. stała się podstawą podpisania w dniu 12 grudnia 2014 r. umowy notarialnej Rep. A [2] o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz A. A., B. B. i C. C.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło dalej, że umowę o oddanie spornego gruntu w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym podpisały osoby prawidłowo określone jako następcy prawni D. D., zmarłej już po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej. Organ uznał, że decyzja z 30 stycznia 2019 r. nie naruszała więc prawa, gdyż za tego rodzaju naruszenie nie może być uznany sposób wykładni określenia ustawowego.
Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 maja 2022 r. nr KOC/2209/Go/22 i wniósł o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora jako niezasadną.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie, czy sporna decyzja "nadzorcza" z 30 stycznia 2019 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Jak wyjaśnił Sąd I instancji, swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku, lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania.
W niniejszej sprawie podstawę prawną decyzji z 30 stycznia 2019 r. stanowił art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z 158 § 2 K.p.a. Decyzja z 30 stycznia 2019 r. ograniczała się do stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna z 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie stwierdzono jednak jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.
Według skarżącego Prokuratora, w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nadzorczej z 12 maja 2022 r. (nad decyzją nadzorczą z 30 stycznia 2019 r.), sporna stała się wykładnia określenia "nieodwracalne skutki prawne".
Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia ww. określenia nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez organ orzekający w 2019 r. Sam fakt tak bogatego orzecznictwa różnie wykładającego ww. pojęcie, wyklucza uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Sąd I instancji zaznaczył, że chodzi jedynie o kwestię oceny, czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a nie czy decyzja z 31 marca 2014 r. była wadliwa. Przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie jest więc jedynie ocena ustalenia SKO, według którego cywilnoprawne skutki umowy, zawartej w formie aktu notarialnego, ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (wpisanego do księgi wieczystej ze skutkiem konstytutywnym) są możliwe do odwrócenia przez organ administracji w ramach postępowania nadzorczego nad decyzją reprywatyzacyjną z 31 marca 2014 r. W opinii Sądu I instancji, zarówno w 2014 r., w 2019 r., jak i obecnie, organ administracji nie ma trybu ani możliwości odwrócenia ww. skutków w toku procedury administracyjnej. Zatem, w zaskarżonej decyzji nie doszło ani do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., ani art. 158 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ odniósł się do istoty sprawy i szeroko uzasadnił swoje stanowisko, a stanowisko to nie budzi wątpliwości. Nie ma więc podstaw, by zarzucić organowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.
Jak podkreślił Sąd I instancji, wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do kwestii niezastosowania przez SKO rozszerzającej wykładni przywołanych w skardze przepisów K.p.a., tj. art. 156 § 2 K.p.a. Sam skarżący przywołał jednak tezy orzecznictwa NSA i SN w pełni potwierdzające stanowisko SKO wyartykułowane w decyzji nadzorczej z 2019 r., co do której domaga się nieważności – formułując dalej idące tezy. W opinii Sądu I instancji, taka argumentacja nie jest wystarczająca, by postawić SKO orzekającemu w 2019 r. jakikolwiek zarzut naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 K.p.a. Trudno zarzucić organowi, że nie stoi na straży praworządności, i nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skoro stosuje ukształtowaną wieloletnim orzecznictwem wykładnię powszechnie znanych i stosowanych przepisów K.p.a., i nie ulega zarzutom co do intencyjnego stosowania wykładni rozszerzającej – w celu zaspokojenia żądań strony skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Regionalny we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
I) naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię skutkującą niesłusznym oddaleniem skargi, wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 2014 r. ponieważ decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawnego z tego względu, że po jej wydaniu zawarto w formie aktu notarialnego [...] grudnia 2014 r. umowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, co skutkowało wpisaniem tego prawa w księdze wieczystej nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena tej przesłanki, dokonana w kontekście niniejszej sprawy, prowadzi do odmiennego wniosku, to znaczy, że nie doszło do wywołującego nieodwracalne skutki prawne "obrotu" na rzecz osób trzecich w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż zawarcie umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na mocy umowy notarialnej z [...] grudnia 2014 r. na rzecz nieistniejącej osoby, to jest "C. C.", zamiast spadkobierców nieżyjącego C. C. C., nastąpiło w wykonaniu decyzji z 31 marca 2014 r., stanowiąc tym samym jej integralną część i w konsekwencji nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego związanego z "obrotem" prawami, w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych;
2) art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię skutkującą niesłusznym oddaleniem skargi wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 2014 r., ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego m.in. na rzecz zmarłej przed wydaniem decyzji strony, określonej nieprawidłowo jako "C. C.", którego właściwe dane to "C. C. C.", jakkolwiek była dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności, to jednak brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, albowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na fakt, że po wydaniu tej decyzji, a przed zawarciem umowy z [...] grudnia 2014 r., będącej wykonaniem decyzji z 31 marca 2014 r., doszło do "zbycia" udziałów w prawie użytkowania wieczystego, co wywołało nieodwracalne skutki prawne decyzji, podczas gdy sukcesja udziału w prawie do omawianej nieruchomości po zmarłej [...] października 2014 r. D. D. przez A. A. i B. B., nie stanowiła "zbycia" nieruchomości na rzecz osób trzecich w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych;
II) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji lakoniczne ustalenie, że wydanie zaskarżonej decyzji i niestwierdzenie tym samym nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 2014 r. nie doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, ani art. 80 K.p.a., podczas gdy Sąd I instancji był zobowiązany do wyjaśnienia zajętego w tym zakresie stanowiska i przedstawienia swojej argumentacji;
2) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez lakoniczne powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów organu, odnoszących się do zaistnienia nieodwracalności skutku prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 2014 r., przy istniejących możliwościach szerokiego i wąskiego ujmowania tej problematyki oraz nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną, w tym zaniechanie odniesienia się w treści uzasadnienia wyroku do wątpliwości dotyczących dobrej lub złej wiary beneficjentów tej decyzji oraz zaniechanie poczynienia rozważań odnośnie do możliwości unieważnienia ww. decyzji w części, w jakiej rozstrzyga o uprawnieniach "nieistniejącej" strony.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi i rozpoznanie sprawy co do istoty przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 2014 r. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu, z uwagi na fakt, że w stosunku do decyzji z 31 marca 2014 r. zachodzi obawa upływu dziesięcioletniego terminu przewidzianego w art. 156 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podkreślił, że "nie jest jego celem intencyjne lansowanie korzystnej dla siebie wykładni rozszerzającej pojęcia ‘nieodwracalnych skutków prawnych’ zawartego w treści art. 156 § 2 kpa.". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na potrzebę przeprowadzenia "kolejnej wykładni tego pojęcia przez Sąd, nie sprowadzającej się jedynie do konstatacji, iż Sąd nie podziela zapatrywań skarżącego".
W opinii Prokuratora, celem wywiedzenia środków zaskarżenia była "konieczność uzyskania jednoznacznej odpowiedzi, czy w sytuacji skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby nie tylko nieżyjącej w dacie jej wydania, ale co więcej – osoby w ogóle nieistniejącej", a następnie zawarcie z takim podmiotem umowy cywilnoprawnej, powoduje że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 2014 r. w istocie doprowadziła do powstania nieodwracalnych skutków prawnych.
W opinii Prokuratora, w sprawie jest bezsporne, że Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie dekretowe ustalił, że stronami postępowania administracyjnego stali się: A. A., D. D., B. B. oraz "C. C.". Osobę "C. C." jako stronę postępowania administracyjnego, określono na podstawie (co dziś jest niewątpliwe) błędnego wpisu do księgi wieczystej KW nr [3] (aktualnie [4]) dokonanego na podstawie prawidłowo sformułowanego postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z 22 marca 1963 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po E. E., z domu C., której bratem był C. C. C.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że A. A. pismem z 16 listopada 1999 r. informowała Urząd Gminy Warszawa [...], że "posiadający udział w wysokości 2,875 % C. C. nie żyje". Pomimo tej wiedzy, pełnomocnik stron zainicjował postępowanie zakończone wydaniem przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] postanowienia z 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt [...] o wyznaczeniu B. B. jako kuratora nieobecnego C. C.. W oparciu o tożsame przesłanki Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] umocował B. B. do reprezentowania osoby nieobecnej, to jest C. C. do czynności zawarcia umowy o ustanowienie użytkownika wieczystego gruntu przy ul. [A] [...] w Warszawie (postanowienie z 7 lipca 2014 r.) oraz przekształcenia tego prawa w prawo własności (postanowienie z 19 czerwca 2015 r.). Wymienione kuratele uchylono postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z 24 lipca 2017 r. w sprawie [...].
Zdaniem Prokuratora, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 2014 r. ustanawiająca w odpowiednich częściach prawo użytkowania wieczystego na gruncie na rzecz A. A., D. D., B. B. i C. C., po pierwsze została skierowana do "osoby nieistniejącej", a po wtóre – nawet gdyby traktować ten zapis jako omyłkę w pisowni nazwiska, C. C. i tak nie żył w dacie jej wydania.
Tym samym, w opinii Prokuratora uprawniony jest wniosek, że decyzja z 31 marca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Prokuratora, organ w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej, jako dysponent akt postępowania administracyjnego, posiadał dostateczną wiedzę odnośnie do prawidłowego brzmienia nazwiska strony, o czym świadczy choćby korespondencja urzędowa, zapiski i notatki urzędowe oraz postanowienie Kierownika Wydziału Geodezji Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] o zawieszeniu postępowania z 13 czerwca 1989 r. nr [...], celem uzyskania postanowienia spadkowego po C. C. C.
W wykonaniu opisanej wyżej wadliwej decyzji, [...] grudnia 2014 r. zawarto umowę w formie aktu notarialnego (Rep. A [2]) o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz A. A., B. B. i C. C. "Nieistniejącą stronę" – C. C. – reprezentowała w trakcie czynności – kurator w osobie B. B. Jednocześnie, pominięto D. D., zmarłą [...] października 2014 r., po której spadek nabyły w częściach równych: jej matka A. A. oraz siostra B. B. (zgodnie z aktem dziedziczenia Rep. A [...] z [...] grudnia 2014 r.).
Jak zaznaczył Prokurator, wadliwe ustanowienie wobec "nieistniejącego" C. C. prawo użytkowania wieczystego zostało także nieprawidłowo ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości ([4]).
Prokurator wskazał, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, uznają, że decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ w jej wykonaniu zawarto w formie notarialnej umowę ustanowienia użytkowania wieczystego, co dodatkowo nastąpiło z udziałem następców prawnych zmarłej, już po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, D. D.
Zdaniem organu, fakt dziedziczenia praw po D. D. stanowi dodatkową przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ po wydaniu decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy a przed zawarciem umowy notarialnej oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, nastąpiła zmiana podmiotowa w kręgu beneficjentów. Prokurator zaznaczył jednak, że w sprawie nie nastąpiła zmiana w kręgu beneficjentów, ale doszło jedynie do zmiany udziałów w prawie. W miejsce osoby uprawnionej decyzją do udziału w prawie w konkretnej części wstąpiły osoby, które nabyły uprawnienia na mocy tego samego orzeczenia administracyjnego. Tym samym, nie doszło do obrotu cywilnoprawnego chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Jak uznał Prokurator, kwestionowana decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jest konsekwencją rozpoznania wniosku dekretowego. Zatem, w niniejszej sprawie istotne było ustalenie, jakie było znaczenie decyzji dekretowej z 31 marca 2014 r. dotkniętej wadą nieważności w procesie powstawania prawa użytkowania wieczystego i czy zawarcie umowy będącej wykonaniem decyzji dekretowej (stanowiącej jej integralną część), automatycznie doprowadziło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, którą wykreowano prawo użytkowania wieczystego.
Jak podkreślił Prokurator, decyzja z 31 marca 2014 r. bezsprzecznie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., gdyż została skierowana do osoby nieistniejącej (C. C.), a prawidłowo określony uprawniowy – C. C. C. nie żył w chwili wydania decyzji. Zatem, prowadzenie postępowania w stosunku do takiego podmiotu i wydanie wobec niego decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z kolei, umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego z [...] grudnia 2014 r. nie zostałaby zawarta, gdyby nie wydano decyzji reprywatyzacyjnej
W opinii Prokuratora, nawet gdyby przyjąć, że stosunek prawny został ukształtowany prawidłowo, to decyzja ta i tak mogła tylko w sposób bezpośredni wywołać skutek w sferze prawa cywilnego. Skutek wydania tej decyzji ukształtowałby wprost stosunek cywilnoprawny pomiędzy beneficjentami decyzji. Skutek ten nie powstałby przy tym w sposób pośredni, w związku z zawarciem z osobą trzecią umowy sprzedaży (zbycia praw, czy roszczeń do nieruchomości) po dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej.
W tym stenie rzeczy, w ocenie Prokuratora, zawarcie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z "nieistniejącą stroną", będącą wykonaniem decyzji skierowanej do "nieistniejącej osoby", nie może przesądzać o automatycznym wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Tymczasem, Sąd I instancji nie poczynił rozważań w tym zakresie, celem rozwiania wszelkich wątpliwości występujących na tle analizowanej sprawy.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien udzielić odpowiedzi, czy w niniejszej sprawie faktycznie doszło do "następnego" obrotu prawami (por. pogląd zawarty w wyroku NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 292/11) i to w warunkach pozwalających na zastosowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zaniechanie przeprowadzenia wywodu w tym zakresie stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, obrotu prawami chronionymi rękojmią wiary ksiąg wieczystych nie należy wywodzić z faktu dziedziczenia stwierdzonego aktem poświadczenia dziedziczenia z 4 grudnia 2014 r. Zatem, należałoby przyjąć, że dopiero ewentualne dalsze rozdysponowanie nabytych nieodpłatnie praw przez B. B. i A. A. prowadziłoby do sytuacji, w której mielibyśmy do czynienia z zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych i dopiero kolejni nabywcy prawa korzystaliby z ochrony przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rękojmia nie chroni spadkobiercy, ani rozporządzeń nieodpłatnych (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 lutego 2016 r. sygn. akt I ACa 671/15, podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2546/19). Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2008/21, "strony decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, wydanej na wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości, nie są osobami trzecimi chronionymi rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeżeli zatem pomiędzy stronami takiej decyzji dojdzie do obrotu udziałami w prawie użytkowania wieczystego, to ta okoliczność nie może świadczyć o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Osobom takim nie przysługuje bowiem ochrona wynikająca z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych niezależnie od tego, czy wielkość ich udziału w prawie użytkowania wieczystego jest taka, jak to wynika z decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, czy uległa zwiększeniu w wyniku czynności prawa cywilnego.".
Jak zaznaczył Prokurator, w orzecznictwie słusznie podnosi się, że zawarcie umowy na rzecz i w imieniu osoby zmarłej, stanowi czynność cywilnoprawną nieistniejącą, powodującą nieważność na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2015 r. sygn. akt VI ACa 120/15). Co więcej, prawo użytkowania wieczystego nie powstaje, w przypadku gdy umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest nieważna na podstawie art. 58 § 1 K.c., wskutek czego taka umowa nie może stanowić podstawy prawnej do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Tym samym, nie ma zastosowanie ochrona rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 lipca 2000 r. sygn. akt IV CKN 67/00).
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, beneficjentki decyzji reprywatyzacyjnej, z których jedna działała jako kurator "C. C.", wiedziały o tym, że współuprawniony nie żyje. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, czy znały prawidłowe brzmienie jego nazwiska. Mimo posiadanej wiedzy o zgonie współuprawnionego, nie podejmowały (mając ku temu możliwości) choćby minimalnych starań w celu ustalenia jego następców prawnych. Zatem, okoliczności te poddają w wątpliwość określenie działań beneficjentek jako "w dobrej wierze".
Prokurator wyjaśnił, że wdrożył postępowanie mające na celu unieważnienie zawartej umowy użytkowania oraz usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., przy czym w pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Zarzut ten nie okazał się trafny ani w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ani z art. 134 § 1 P.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił, przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz obszernie omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Szczegółowo rozważył przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnej sformułowanej w art. 16 K.p.a. W odniesieniu do postępowania nadzorczego nad decyzją nadzorczą, ocenił je na gruncie norm procesowych w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, zgodnie z niespornymi ustaleniami organu administracyjnego, że decyzja nadzorcza z 2019 r. ograniczała się do stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna z 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Wyjaśnił, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nadzorczej z 2022 r. nad decyzją nadzorczą z 2019 r. sporna stała się wykładnia terminu "nieodwracalne skutki prawne". Odnośnie do tego Sąd I instancji wskazał, że w sprawie chodzi jedynie o kwestię oceny czy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a nie czy decyzja z 2014 r. była wadliwa. Sąd podkreślił zatem, że przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie jest jedynie ocena ustalenia SKO, według którego cywilnoprawne skutki umowy zawartej w formie aktu notarialnego ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (i wpisanego do księgi wieczystej ze skutkiem konstytutywnym) są możliwe do odwrócenia przez organ administracji w ramach postępowania nadzorczego nad decyzją reprywatyzacyjną z 2014 r. Sąd I instancji podał następnie powody, dla których nie uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy przyjęciu, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji dekretowej z 31 marca 2014 r. (art. 156 § 2 K.p.a.).
Wbrew opisowi naruszenia zawartemu w omawianej podstawie kasacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu jest przedstawione w sposób jasny i nie ma znaczenia w sprawie, że nie jest ono zbyt obszerne, skoro dotyka istoty problemu. Sąd I instancji podał przy tym motywy, którymi kierował się przy wydaniu tego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem do tego w istocie zmierza argumentacja skargi kasacyjnej podana w uzasadnieniu zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania.
Nie można także podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie o mającym wpływ na wynik sprawy nieodniesieniu się do zarzutów skargi. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt sygn. akt II OSK 1457/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/14). Warunku tego nie spełnia, w okolicznościach niniejszej sprawy, powiązanie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z art. 134 § 1 P.p.s..a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2112/17). Sytuacja taka, w której Sąd I instancji nie dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skargi, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Jak była o tym mowa wcześniej, Sąd I instancji sprecyzował, że: "w kontrolowanej przez tut. Sąd decyzji nadzorczej z 2022 r. nad decyzją nadzorczą z 2019 r. sporna, wg skarżącego prokuratora, stała się wykładnia terminu "nieodwracalne skutki prawne"." i w odniesieniu do tej kwestii zawarł jasne stanowisko w zaskarżonym wyroku.
Ponadto, warto też zwrócić uwagę, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że orzeczenia organu administracyjnego są prawidłowe, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., przy czym zaznaczyć trzeba, że wszystkie istotne okoliczności w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione. Podkreślić należy też, że w świetle art. 134 § P.p.s..a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r. sygn. akt: FSK 2326/04). To ostatnie stwierdzenie należy odnieść do objętych zarzutem kasacyjnym kwestii "szerokiego i wąskiego ujmowania" problematyki nieodwracalnych skutków prawnych oraz zaniechania odniesienia się przez Sąd I instancji do wątpliwości dotyczących dobrej lub złej wiary beneficjentów tej decyzji oraz zaniechania poczynienia rozważań odnośnie do możliwości unieważnienia ww. decyzji w części, w jakiej rozstrzyga o uprawnieniach "nieistniejącej" strony.
Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a.
Podobnie niezasadny okazały się zarzuty naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z art. 151 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie można Sądowi I instancji zarzucić skutecznie przyjęcia stanowiska, że nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., zaistnieją w razie obrotu między stronami decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego udziałami w prawie użytkowania wieczystego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na wyciągniecie wniosku, że Sąd I instancji sformułował takie stanowisko. Odnosząc się przy tym do stanowiska skarżącego kasacyjnie Prokuratora, trzeba wskazać, że niewątpliwie strony decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, wydanej na wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości, nie są osobami trzecimi chronionymi rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeżeli zatem pomiędzy stronami takiej decyzji dojdzie do obrotu udziałami w prawie użytkowania wieczystego, to ta okoliczność nie może świadczyć o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Osobom takim nie przysługuje bowiem ochrona wynikająca z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych niezależnie od tego, czy wielkość ich udziału w prawie użytkowania wieczystego jest taka, jak to wynika z decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, czy uległa zwiększeniu w wyniku czynności prawa cywilnego.
Wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji odnośnie do nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją rażąco naruszającą prawo sprowadza się do dwóch zagadnień. Pierwsze dotyczy tego, że wykładnia tego określenia jest niejednolita i dlatego nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przyjęcie przez organ orzekający w 2019 r. jednego ze sposobów wykładania tego określenia. Sąd I instancji podkreślił, że określenie to jest sformułowane ogólnie, i na przestrzeni dekad wielokrotnie było wykładane w orzecznictwie i doktrynie, na co wskazywał sam prokurator przywołując w skardze liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, a także orzecznictwo Sądu Najwyższego. Dlatego Sąd I instancji uznał, że sam fakt tak bogatego orzecznictwa różnie wykładającego ww. pojęcie wyklucza uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Drugie zagadnienie zaś związane z nieodwracalnymi skutkami prawnymi dotyczy oceny czy prawidłowe są ustalenia SKO, według którego cywilnoprawne skutki umowy zawartej w formie aktu notarialnego ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (i wpisanego do księgi wieczystej ze skutkiem konstytutywnym) są możliwe do odwrócenia przez organ administracji w ramach postępowania nadzorczego nad decyzją reprywatyzacyjną z 2014 r. W ocenie Sądu I instancji, zarówno w 2014 r., jak i w 2019 r. oraz obecnie, organ administracji nie ma trybu ani możliwości odwrócenia ww. skutków w toku procedury administracyjnej.
Z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji w obu kwestiach należy w pełni się zgodzić. W kontekście argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślenia natomiast wymaga – co trafnie stwierdził Sąd I instancji - że w niniejszej sprawie chodzi jedynie o kwestię oceny, czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a nie czy decyzja z 2014 r. była wadliwa. W skardze kasacyjnej zdecydowana większość argumentów odnosi się bowiem do kwestii wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 marca 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu "skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby nie tylko nieżyjącej w dacie jej wydania, ale co więcej – osoby w ogóle nieistniejącej". Tymczasem kwestia, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 31 marca 2014 r. nr 97/GK/DW/2014, na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [A] [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [1] z obrębu [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie była sporna. Przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie była jedynie ocena czy prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało w decyzjach z 2022 r., że SKO nie naruszyło rażąco prawa stosując art. 158 § 2 K.p.a. jako podstawę wydania decyzji z 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji reprywatyzacyjnej z 2014 r., z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.
Aprobując natomiast stanowisko Sądu I instancji co do meritum, należy podkreślić, że sprzeciwem prokuratora prowadzącym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została w sprawie objęta decyzja wydana również w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Co do zasady zastosowanie trybu nadzwyczajnego do decyzji wydanej również w trybie nadzwyczajnym nie jest wyłączone, rodzi jednak pewne trudności, jeżeli podstawą zarzutu nieważności jest każdorazowo przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponieważ w każdym z postępowań inne rozstrzygnięcie jest przedmiotem kontroli w punktu widzenia rażącego naruszenia prawa, to zarzut rażącego naruszenia przenoszony jest na kolejny poziom, przez co ocenie w kategorii rażącego naruszenia prawa podlega finalnie praktyka stosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale w powiązaniu z przepisami prawa wyznaczającymi pierwotne rozstrzygnięcie. Dzieje się tak, ponieważ przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa ma charakter blankietowy i konieczne jest każdorazowe odniesienie się do przepisów, które wyznaczały rozstrzygnięcie stopnia pierwszego (por. wyrok NSA 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 889/19).
Takim rozstrzygnięciem pierwszego stopnia jest w sprawie decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 97/GK/DW/2014 z 31 marca 2014 r., na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [A] [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [1] z obrębu [...]. Rozstrzygnięciem stopnia drugiego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 stycznia 2019 r. nr KOC/4930/Go/18 stwierdzająca, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 97/GK/DW/2014 z dnia 31 marca 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięciem stopnia trzeciego są natomiast decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym rozstrzygnięcia stopnia drugiego, o stwierdzenie jego nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem oceny jest w nich to, czy rażąco narusza prawo decyzja stwierdzająca, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z 2014 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzić przy tym należy, że mogłoby stanowić przypadek rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. właśnie – oczywiście bezpodstawne przyjęcie na poziomie orzeczenia stopnia drugiego, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z 2014 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. Postępowanie o stwierdzenie nieważności, ze względu na swój nadzwyczajny charakter i zamknięty katalog przesłanek, może prowadzić do stwierdzenia nieważności tylko w ściśle określonych sytuacjach. Orzeczenie o nieważności w sytuacji, gdy taka przesłanka nie zachodzi, stwierdzenie nieważności wbrew przyjmowanym kryteriom rażącego naruszenia prawa, daje podstawę do stawiania zarzutu nie tylko naruszenia prawa w postępowaniu instancyjnym, ale również zarzutu rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nadzwyczajnym. W szczególności brak usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej rażąco naruszającej prawo ze względu na nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy brak byłoby podstaw do takiej kwalifikacji skutków decyzji reprywatyzacyjnej, stanowiłoby rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisami wyznaczającymi rozstrzygnięcie stopnia drugiego i pierwszego.
Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zgodzić się bowiem trzeba z oceną Sądu I instancji, że na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie określenia "nieodwracalne skutki prawne". Potwierdza to stanowisko doktryny wskazując, że problematyka nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności była przedmiotem uchwał wielu powiększonych składów zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a orzecznictwo w tej mierze podlegało ewolucji (zob. o tym W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne"..., s. 77 i n.).
W kontekście powyższego należy przywołać poglądy orzecznictwa wskazujące kiedy można uznać, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (przykładowo wyrok SN z 27 marca 2012 r. sygn. akt III UK 77/11 OSNIPUSiSP 2013 Nr 5-6 poz. 67). Mianowicie, przyjmuje się, że ma to miejsce tylko wówczas, gdy w odniesieniu do decyzji spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki:
1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną;
2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa;
3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2012 r.
Przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, wyrok NSA z 21 grudnia 1994 r. sygn. akt III SA 640/94).
Wobec tego, trafnie Sąd I instancji uznał, że w K.p.a. określenie "nieodwracalne skutki prawne" jest sformułowane ogólnie, i na przestrzeni dekad wielokrotnie było wykładane w orzecznictwie i doktrynie. Wykładnia tego określenia, niejednolita, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez organ orzekający w 2019 r. Należy więc podzielić konkluzję Sądu I instancji, że sam fakt tak bogatego orzecznictwa różnie wykładającego ww. pojęcie wyklucza uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Niezależnie od powyższego, odnośnie do oceny Sądu I instancji dotyczącej odwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej z 2014 r., należy ją podzielić i powtórzyć za Sądem I instancji, że cywilnoprawne skutki umowy w formie aktu notarialnego ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (i wpisanego do księgi wieczystej ze skutkiem konstytutywnym) nie są możliwe do odwrócenia przez organ administracji w ramach postępowania nadzorczego nad decyzją reprywatyzacyjną.
W zaskarżonej decyzji nie doszło zatem do naruszenia art.. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2, art. 158 § 2 ani art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ rzeczowo odniósł się do istoty sprawy i szeroko punkt po punkcie uzasadnił swoje stanowisko, i stanowisko to nie budzi wątpliwości.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.