I OSK 530/22

I OSK 530/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 272/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 215 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Regionalnego we Wrocławiu, Miasta Stołecznego Warszawy oraz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 272/20 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz K. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 3 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 272/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy i K.S., uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 3 grudnia 2019 r. nr KR II R 8/19 w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Prokurator Regionalny we Wrocławiu, Miasto Stołeczne Warszawa oraz Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich.
Prokurator Regionalny we Wrocławiu zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267; dalej: "ustawa o szczególnych zasadach") w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n" w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) w brzmieniu na dzień 16 czerwca 2005 r. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w brzmieniu na dzień 16 czerwca 2005 r. przez wadliwą wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia Komisji wyrażone w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji z dnia 3 grudnia 2019 r. nie wykazały w kontrolowanej decyzji odszkodowawczej Prezydenta m.st. Warszawy naruszenia prawa określonego w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie wykazania prawa własności H.R. i legitymacji prawnej jej następców prawnych do spornej nieruchomości oraz zakresu tego prawa, gdyż Prezydent m.st. Warszawy w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania mógł wywieść wiążące ustalenia w zakresie prawa własności nieruchomości H.R. na podstawie zaświadczenia Sadu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 16 czerwca 2005 r. dotyczącego hip .[...] posiadającego walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych przepisów wskazuje, że z uwagi na ustalenie, że księga hipoteczna nieruchomości ozn. "[...] inw. Nr [...]", uznana została za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia 6 lipca 1982 r. i niemożliwe było wydanie zaświadczenia o stanie prawnym nieruchomości, w konsekwencji nieuprawnione i pozbawione mocy prawnej było dokonanie wiążących ustaleń w zakresie stanu prawnego opisanej nieruchomości, jej właścicielki i legitymacji prawnej jej następców prawnych na podstawie dowolnie przedstawionych, zniszczonych i niepełnych dokumentów zawartych w księdze, a przedstawionemu przez Sad zaświadczeniu z dnia 16 czerwca 2005 r. przysługiwał walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 §1 k.p.a. jedynie w zakresie informacji o uznaniu księgi hipotecznej za zniszczoną;
2) art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 215 u.g.n. i w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez wadliwą wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia Komisji wyrażone w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji z dnia 3 grudnia 2019 r. nie wykazały w kontrolowanej decyzji odszkodowawczej Prezydenta m.st. Warszawy naruszenia prawa określonego w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 u.g.n. w zakresie ustalenia prawa własności H.R. do spornej nieruchomości oraz zakresu tego prawa i w konsekwencji nie doprowadziły do błędnego ustalenia legitymacji prawnej jej następców do otrzymania odszkodowania, przez nieuprawnione przyjęcie, że w tym zakresie Prezydent m.st. Warszawy mógł wywieść wiążące ustalenia na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 16 czerwca 2005 r. dotyczącego "hip. [...]", podczas gdy zaświadczenie to z uwagi na wydzielenie z księgi ozn. "[...] hip. [...]" rozparcelowanych nieruchomości do księgi oddzielnej, oznaczonej Nr [...] nie dotyczyło części gruntu ozn. jako nieruchomość hipoteczna "[...] hip. nr [...]" będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy;
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 215 u.g.n, poprzez błędne i mające istotny wpływ na wynik sprawy uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie Komisji nie dowiodło, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji odszkodowawczej doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji do naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n., przez wadliwe przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy mógł wywieść wiążące ustalenia w zakresie prawa własności nieruchomości przysługującego H.R. na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 16 czerwca 2005 r. dotyczącego hip. [...] "[...]" i w związku z tym mógł zaniechać podjęcia dalszych czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, w tym oceny tytułu nabycia własności nieruchomości ozn. jako [...] hip. [...] - umowy kupna nieruchomości z dnia 22 lipca 1942 r. nr rep. [...] zawartej przed niemieckim notariuszem przez H.R., także przez pryzmat przepisów dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych okupanta (Dz. U. Nr 102, poz. 1006) oraz przepisów dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w czasie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 25, poz. 151) i powojennego orzecznictwa w tym zakresie, podczas gdy organ administracji publicznej był zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie tak zebranych dowodów, w tym do oceny i wykładni zawartej przez H.R. umowy kupna nieruchomości, a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kodeksu ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 153 p.p.s.a.- w części dotyczącej wskazań dla organu co do dalszego postępowania, które to wskazania wiążą organ administracji, poprzez niejasne i nienależycie uzasadnione zobowiązanie Komisji do uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 272/20 wskazującej na potrzebę zainicjowania wystąpienia do sądu powszechnego celem weryfikacji zarzutów i argumentów odnoszących się do ważności nabycia spornej nieruchomości przez H.R., z pominięciem sprecyzowania, w jaki sposób i w oparciu o jakie dokumenty kwestia ta miałaby być rozstrzygana przez sąd cywilny, podczas gdy interpretacja i ocena umów cywilnych w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym należy do organów administracji , a w niniejszej sprawie z uwagi na ustalenie, iż księga hipoteczna regulująca stan prawny nieruchomości ozn. hip "[...] inw. Nr [...]" jest zniszczona, nie przedstawiono dowodów potwierdzających prawo własności poprzedniego właściciela i nie wykazano legitymacji prawnej K.S. jako następcy prawnego H.R., Komisja, a wcześniej Prezydent m.st. Warszawy pozbawieni są interesu prawnego do wniesienia powództwa o ustalenie gdyż ciężar jego przeprowadzenia winien spoczywać na wnioskodawcy, który wywodzi z takiego ustalenia skutki prawne.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło natomiast naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli oraz zaakceptowanie przez ten Sąd błędnej oceny materiału dowodowego sprawy, dokonanej przez organ, mimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego sprawy, w tym nie wyjaśniono kwestii skuteczności parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" rej. hip. [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz budowy na tej nieruchomości w latach 40-tych i 50-tych XX wieku obiektów szkolnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, co też skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na spełnienie w sprawie niniejszej przesłanek ustalenia i przyznania odszkodowania w trybie przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n.;
2) art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli, wyrażające się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie przez Sąd I instancji konkretnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;
II. prawa materialnego, tj.:
1) art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n., polegającą na nieuwzględnieniu w procesie wykładni tego przepisu, że (a) pod pojęciem "działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne" należy rozumieć działkę, która przed dniem 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu) miała samodzielny charakter prawny, pozwalający ustalić jej przeznaczenie planistyczne oraz że (b) "możliwość władania" przez poprzedniego właściciela (jego następcę prawnego) odnieść należy do całości "działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne" wobec czego utrata przez niego faktycznej możliwości władania nawet częścią tej działki winna skutkować uznaniem, że został on pozbawiony faktycznej możliwości władania całością działki; w konsekwencji powyższego również niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy art. 215 ust. 2 u.g.n., polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy "działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne" stanowiła hipoteka nr [...], zaś do pozbawienia poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nie doszło przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy "działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne" stanowiła cała nieruchomość hipoteczna "[...]" rej. hip. 1750 a wskutek posadowienia w latach 40-tych i 50-tych XX wieku na części tej nieruchomości szkoły doszło do pozbawienia poprzedniego właściciela (jego następcę prawnego) faktycznej możliwości władania całą nieruchomość hipoteczną "[...]" rej. hip. [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Niezależnie od powyższego, wniesiono o przeprowadzenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zarzuciła zaś:
I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa covidowa) w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu uzasadnienia rozstrzygnięcia, tj. pominięcie wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd I instancji zrezygnował z przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, podczas gdy brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku stanowi przesłankę (określoną w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej), wykluczającą rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez arbitralne i nieuzasadnione naruszenie gwarancji do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2) art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy covidowej w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez bezpodstawne zrezygnowanie z przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy lub rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez arbitralne i nieuzasadnione naruszenie gwarancji do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a w konsekwencji pozbawieniem Komisji jako strony postępowania sądowoadministracyjnego możliwości obrony swych praw;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie poglądu Sądu I instancji, iż organy administracji, a w szczególności Prezydent m.st. Warszawy nie były uprawnione do badania skuteczności przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz H.R., w tym kwestii prawnej skuteczności umowy kupna nieruchomości z dnia 22 lipca 1942 r. (akt notarialny nr rep. [...] notariusza niemieckiego A.E.) i to zarówno nie były uprawnione do samodzielnego badania tej kwestii, jak i nawet do zainicjowania stosownego postępowania przed sądem powszechnym, co ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie kontroli instancyjnej w tym zakresie, w szczególności wobec konieczności sformułowania precyzyjnych podstaw kasacyjnych w skardze kasacyjnej i dokonania kontroli w granicach tych podstaw;
4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art.15 ust. 1 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 25, poz.151 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych w zw. z art. 189 k.p.c. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:
- organy administracji publicznej nie są uprawnione do inicjowania postępowania cywilnego lub kierowania stron na drogę postępowania cywilnego celem wyjaśnienia zagadnienia wstępnego związanego z weryfikacją skuteczności przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz H.R., w tym kwestii prawnej skuteczności umowy kupna nieruchomości z dnia 22 lipca 1942 r. (akt notarialny nr rep. [...] notariusza niemieckiego A.E.), względnie, że:
- organy administracji publicznej nie mają uprawnienia do samodzielnego badania skuteczności przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz H.R., w tym kwestii prawnej skuteczności umowy kupna nieruchomości z dnia 22 lipca 1942 r. (akt notarialny nr rep. [...] notariusza niemieckiego A.E.) w aspekcie jej skuteczności prawnej, podczas gdy bez zbadania tej kwestii niemożliwe jest w ogóle dokonanie oceny w zakresie wskazania osoby legitymowanej do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.;
5) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ust.2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 16 czerwca 2005 r. w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych w zw. z art.6, art. 63 i art. 81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Prawo o notarjacie z dnia 27 października 1933 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 609) poprzez bezpodstawne uznanie, że zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 16 czerwca 2005 r. dotyczące hip. [...] "[...]" stanowi dokument urzędowy poświadczający skuteczne i trwałe przejście prawa własności na H.R. (a na tej bazie dalej także na jej następców prawnych), podczas gdy;
- przedmiotowe zaświadczenie poświadcza tylko dokonanie określonej czynności prawnej w określonym czasie, nie przesądzając faktu przysługiwania H.R. prawa własności nieruchomości z perspektywy właściwej dla stwierdzenia legitymacji do uzyskania odszkodowania w sprawie oraz;
- przedmiotowe zaświadczenie poświadcza dokonanie czynności prawnej uznawanej za czynność niewywołującą co do zasady skutków prawnych w zakresie przejścia własności nieruchomości i jednocześnie czynność dokonaną w dokumencie niemającym charakteru aktu notarialnego na gruncie prawa polskiego;
6) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako: ustawa o Komisji) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli decyzji Komisji i w jej efekcie bezpodstawne uznanie, że Komisja dokonała niewłaściwej oceny materiału dowodowego i w sposób bezpodstawny zakwestionowała ustalenia decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie prawa własności nieruchomości przysługującego H.R., podczas gdy w rzeczywistości Komisja miała podstawy do tego, aby zakwestionować te ustalenia w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji;
7) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z § 76 pkt 1-7 a contrario i § 77 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 lit. a) - lit. i) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), poprzez:
- przeprowadzenie niewłaściwej kontroli decyzji Komisji i bezpodstawne uznanie, że relewantne dla sprawy administracyjnej okoliczności faktyczne wymagające do ich zbadania wiadomości specjalnych mogą być zastąpione dokumentem prywatnym, w związku z czym - w ocenie Sądu I instancji - Komisja nie miała podstaw do kwestionowania wykreśleń geodezyjnych prywatnego geodety A.R. z, podczas gdy w sprawach wymagających wiadomości specjalnych co do zasady powinien zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego powołanego przez organ administracji publicznej, a jednocześnie w niniejszej sprawie nie ma podstaw, aby dopuszczać wyjątek od takiej zasady, zwłaszcza wobec bezspornego braku precyzji i wadliwości przedmiotowego prywatnego wykreślenia geodezyjnego;
- bezpodstawne uznanie, że Komisja dokonała niewłaściwej oceny materiału dowodowego i w sposób niezasadny zakwestionowała ustalenia decyzji reprywatyzacyjnej w tym zakresie, podczas gdy w rzeczywistości Komisja miała podstawy do tego, aby zakwestionować te ustalenia w stopniu, pozwalającym na wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji i takiej oceny Komisji nie może zastąpić samodzielna, nieekspercka ocena wyrażona przez Sąd I instancji, który stwierdził, iż wydaje się usprawiedliwione przypuszczenie, że sporny teren "także poza obszarem wskazanym przez A.R. przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną";
8) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli decyzji Komisji i bezpodstawne uznanie, że Komisja niezasadnie zakwestionowała decyzję reprywatyzacyjną z uwagi na brak dostatecznego zbadania przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy w rzeczywistości Komisja miała podstawy do tego, aby zakwestionować te ustalenia w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji;
9) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art.80 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji poprzez bezpodstawne uznanie, że Komisja nie miała podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i przekazującą sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (w szczególności wobec skutecznego zakwestionowania przez Komisję prawidłowości ustalenia zasadniczych przesłanek merytorycznych do wydania pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej), a więc w konsekwencji wydanie przez Komisję decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną i przekazującą sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia było w pełni uzasadnione i konieczne;
10) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że prawomocny wyrok z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2116/05 ma moc wiążącą w niniejszej sprawie w zakresie skuteczności nabycia własności spornej nieruchomości przez H.R. oraz jej następców prawnych, podczas gdy w rzeczywistości w żaden sposób nie jest wiążący w sprawie;
Z ostrożności procesowej zarzucono dodatkowo: naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
11) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art.153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że prawomocny wyrok z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 2116/05) nie ma mocy wiążącej w niniejszej sprawie w zakresie przesłanki planistycznej z art. 215 ust. 2 u.g.n.;
II) naruszenie prawa materialnego:
1) art. 1 k.c. w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., polegające na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że ocena wszelkich kwestii dotyczących umowy kupna-sprzedaży w kontekście jej ważności, skutków prawnych i znaczenia dla postępowania administracyjnego stanowi spór cywilnoprawny, dla którego właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym, podczas gdy w rzeczywistości ustalenie ważności, treści i znaczenia umowy dla sprawy administracyjnej, a w konsekwencji również ustalenie stron postępowania i ich interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie istnienia lub nieistnienia uprawnień do odszkodowania (art. 215 ust. 2 u.g.n.) stanowi przedmiot sprawy administracyjnej i organ administracji publicznej jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie (działając na zasadzie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.);
2) art. 1 ust. 1 dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych w zw. z art. 6, art. 63 i art. 81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Prawo o notarjacie z dnia 27 października 1933 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 609) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zakres zastosowania dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych odnosi się wyłącznie do orzeczeń wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie, podczas gdy zgodnie z prawidłową i powszechnie przyjętą wykładnią tego przepisu zasady dekretu należy co do zasady stosować także do aktów notarialnych sporządzonych przez notariuszy niemieckich i co do zasady akty notarialne sporządzone przez notariuszy niemieckich nie wywołują skutków prawnych (mogą wywoływać tylko w wyjątkowych przypadkach, jak np. w przypadku terenów wcielonych bezpośrednio do Rzeszy, gdzie nie działał polski notariat, przy czym żaden tego typu wyjątkowy przypadek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie).
Mając na uwadze powyższe zarzuty Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o:
1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przepisanych według norm przepisanych, ewentualnie;
4) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie wniesionych skarg na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez ich oddalenie;
5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w trzech skargach kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie, tj. I OSK 530/22 (od wyroku w sprawie I SA/Wa 272/20) która dotyczyła przyznania odszkodowania K.S. za jedną działkę na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., która powołała się na umowę sprzedaży 1/4 części spadku i umowę o dział przedmiotowego spadku zawartej w dniu 19 stycznia 2011 r. z K.R. spadkobiercą H.R., zaznaczyć należy, że na rozprawach w dniu 16 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również sprawy: I OSK 1041/22 (od wyroku w sprawie I SA/Wa 270/20), która dotyczyła przyznania odszkodowania K.R. za pierwszą działkę na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., I OSK 1042/22 (od wyroku w sprawie I SA/Wa 271/20) która dotyczyła przyznania odszkodowania K.R. za drugą działkę oraz I OSK 1030/22 (od wyroku w sprawie I SA/Wa 273/20) w którym przyznano odszkodowanie za dwie działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. K.S. jako nabywcy spadku, a także sprawę I OSK 1878/22 (od wyroku w sprawie I SA/Wa 2620/19) która dotyczyła przyznania odszkodowania za cztery działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. K.S.1, która również powołała się na nabycie 1/4 części spadku i umowę działu spadku z dnia 19 stycznia 2011 r. zawartą z K.R. spadkobiercą H.R.. We wszystkich tych sprawach Prezydent miasta Warszawy wydał decyzje na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. o przyznaniu odszkodowania na rzecz wskazanych osób, decyzje te stały się ostateczne i wykonane. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich we wszystkich tych sprawach uchyliła decyzje odszkodowawcze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wszystkich powołanych sprawach uchylił decyzje Komisji. Skargi kasacyjne we wszystkich tych sprawach zostały rozpoznane na rozprawach w dniu 16 stycznia 2025 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wszystkie skargi kasacyjne, we wszystkich wymienionych wyżej sprawach mając na uwadze, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiadają prawu mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił w pełni stanowiska prawnego wyrażonego w uzasadnieniach zaskarżonych wyroków.
Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie (podobnie jak skargi kasacyjne wniesione w pozostałych sprawach, które są tożsame pod względem okoliczności faktycznych i prawnych) i obszerne zarzuty jakie zostały w nich sformułowane dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, dotyczą dwóch podstawowych zagadnień, które wymagały rozważenia, pierwsze było związane z ustaleniem, czy H.R. nabyła na podstawie umowy zawartej w dniu 22 lipca 1942 r. nieruchomość hipoteczną "[...]", a drugie zagadnienie dotyczyło ustalenia zakresu i przedmiotu odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n. Z uwagi na tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych w wymienionych wcześniej sprawach, a także chronologię zdarzeń, pierwsza była rozpoznawana sprawa I OSK 1041/22 (wyrok WSA I SA/Wa 270/20), która dotyczyła przyznania odszkodowania K.R. decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwocie 813.576,00 zł za pierwszą działkę hip. nr [...] o pow.933m² powstałą z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" nr hip. 1750. Stąd też w sprawie I OSK 1041/22 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo do dwóch podstawowych, a zasygnalizowanych wyżej zagadnień. Mając na uwadze tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych wymienionych spraw, tożsamość zapadłych rozstrzygnięć, a także zarzutów skarg kasacyjnych jak również okoliczność, że sprawy te zostały rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawach w tym samym dniu, tj. 16 stycznia 2025 r. w tym samym składzie orzekającym, w niniejszej sprawie, tj. I OSK 530/22 należy się wprost odwołać do argumentacji zawartej w uzasadnianiu wyroku w sprawie I OSK 1041/22.
Pierwsze o fundamentalnym znaczeniu zagadnienie związane jest z ustaleniami i oceną spełnienia przez poprzedniczkę prawną K.R., H.R. przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości hipotecznej [...] hip. [...], z parcelacji której powstało kilkadziesiąt działek, w tym działki objęte wskazanymi wyżej sygnaturami spraw przedmiotem których było przyznanie odszkodowania za poszczególne działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.
Wątpliwości dotyczące nabycia prawa własności nieruchomości hipotecznej [...] hip. 1750 przez H.R. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 22 lipca 1942 r. mają zróżnicowany charakter. Po pierwsze wątpliwości te wynikają z faktu niezachowania się pełnej dokumentacji w tym samej umowy sprzedaży z dnia 22 lipca 1942 r. jak również niezachowania się kompletnej księgi hipotecznej, zachowały się natomiast fragmenty księgi hipotecznej w których między innymi występują wpisy dotyczące tej nieruchomości jak również akty notarialne z 1943 r. i 1944r. na podstawie których H.R. sprzedawała osobom trzecim poszczególne parcele powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej [...] nabytej na podstawie umowy z dnia 22 lipca 1942 r. Natomiast druga grupa wątpliwości dotyczących nabycia przez H.R. na podstawie umowy z dnia 22 lipca 1942 r. prawa własności nieruchomości hipotecznej [...] hip. [...] związana jest z takimi faktami jak: sporządzenie aktu notarialnego z dnia 22 lipca 1942 r. przez notariusza niemieckiego A.E. w Warszawie wówczas Generalnym Gubernatorstwie, który to akt w świetle obowiązującego dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenach RP nie mógł być uznany za ważny w rozumieniu prawa polskiego, a także fakt, że sprzedający przedmiotową nieruchomość to osoby przynależne do narodowości niemieckiej, reprezentowani przy zawieraniu umowy przez Reichsfuhrera SS Komisarza Rzeszy Heinricha Himmlera oraz Untersturmfuhrera G.S..
Natomiast drugie istotne zagadnienie podnoszone w skargach kasacyjnych dotyczy kwestii materialnoprawnych związanych z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n., a więc przesłanek od spełnienia których zależy możliwość uzyskania odszkodowania, oczywiście przy uprzednim przyjęciu, że poprzedniczka prawna K.R., H.R. nabyła prawo własności nieruchomości hipotecznej [...] hip. 1750 na podstawie umowy zawartej dnia 22 lipca 1942 r. Jednak w ramach tego zagadnienia, pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia podnoszona w skardze kasacyjnej Miasta st. Warszawy, a dotycząca rozumienia samego przedmiotu odszkodowania tzn. czy przedmiotem odszkodowania są poszczególne działki powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej [...], jak przyjął Prezydent m.st. Warszawy w wydanych decyzjach odszkodowawczych, a następnie Komisja i Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy też przedmiotem odszkodowania jest nieruchomość hipoteczna [...] jak podnosi Miasto st. Warszawa w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie i w skargach kasacyjnych w pozostałych sprawach. To zagadnienie dotyczące rozumienia przedmiotu odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. będzie tym samym przedmiotem rozważań w dalszej części.
Przechodząc zaś do pierwszego wskazanego wcześniej zagadnienia dotyczącego ustalenia, czy H.R. nabyła na podstawie umowy zawartej w dniu 22 lipca 1942 r. prawo własności nieruchomości hipotecznej [...], albowiem ustalenie tego tytułu prawnego jest niezbędną przesłanką do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy takie ustalenia może czynić organ administracji, a w konsekwencji sąd administracyjny. Zaznaczyć należy, że w powyższej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie I OSK 3140/19, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane stanowisko.
Mianowicie NSA w sprawie I OSK 3140/19 wskazał, że "w toku postępowania organy administracji obowiązane są do czynienia ustaleń dotyczących prawa własności określonej nieruchomości. Ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym, skoro jest niezbędną przesłanką do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. W orzecznictwie Sądu Najwyższego zwrócono uwagę, że nie znajduje uzasadnienia poszukiwanie dowodów potwierdzających własność w postępowaniu cywilnym, podczas gdy postępowanie administracyjne użycza całego instrumentarium procesowego przydatnego do czynienia ustaleń w tym zakresie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt III CSK 169/09).
W tej kwestii zasadnym jest powołanie się na wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt I ACa 920/08, publ. Lex nr 5309084, OSA 2011/7/79-80 i z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt I ACa 716/14, publ. Lex nr 1649133. Obie sprawy dotyczyły ustalenia stanu prawnego nieruchomości przejętych na podstawie dekretu warszawskiego. Powyższy sąd w sposób jednoznaczny wskazał, że fakt prawotwórczy, jako przesłanka nabycia prawa do określonego świadczenia (prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), będzie musiał być ustalony w postępowaniu administracyjnym, nadal toczącym się na skutek wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Warto przytoczyć stanowisko Sądu Apelacyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt I ACa 920/08, w którym Sąd Apelacyjny stwierdził, że: "W pełni podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że powództwo o ustalenie nie może prowadzić do samodzielnego ustalania uprawnień, jeżeli rozstrzygnięcie o nich jest nierozerwalnie związane z rozstrzyganiem określonych stosunków prawnych (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt III CZP 8/01, OSNC 2001/10/146 i Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, część pierwsza, tom 1 pod red. Tadeusza Erecińskiego s. 465). Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie sąd powszechny, lecz organ administracji w postępowaniu o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) posiada kompetencję do ustalenia wskazanego powyżej faktu prawotwórczego. Okoliczność zaginięcia księgi hipotecznej oraz dokumentów, które stanowiły podstawę wpisów w niej prawa współwłasności spornej nieruchomości na rzecz K.P. w 55% i R.P (dawniej R.P.) w 45% (tj. oryginałów umów sprzedaży sporządzonych w formie aktów notarialnych lub ich odpisów) nie uniemożliwia organowi administracyjnemu ustalenia ich treści. Dowód taki może zostać przeprowadzony przy pomocy wszelkich środków dowodowych (por. odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2003 r. sygn. akt I CK 50/02, Lex nr 269765). Wyrok ustalający, wydany na podstawie art. 189 k.p.c., tak jak i inne orzeczenia sądów stanowi dokument urzędowy (por. K. Knopek: Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 88-92). Podkreślić należy, iż wyrok ustalający prawo własności nieruchomości jest skuteczny tylko przeciwko pozwanemu i nie stanowi dokumentu stwierdzającego prawo własności (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 1955 r. sygn. akt II CR 291/55, OSN 1955/4/90 i z dnia 25 marca 1953 r. sygn. akt II C 107/53, OSN 1954/2/38, E. Jefimko - Środki dowodowe w postępowaniu wieczystoksięgowym w razie zaginięcia lub zniszczenia dokumentów stwierdzających nabycie prawa własności nieruchomości - Przegląd Sądowy 2004, Nr 5 s. 115-121). Wyrok Sądu ustalający prawo własności nieruchomości nie może również stanowić podstawy wpisu w księdze wieczystej (por. A. Oleszko - Glosa do postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia 14 maja 1991 r. sygn. akt I CR 174/91, Rejent 1991 r., nr 3, s. 169 oraz Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1988 r. sygn. akt III CRN 434/88, Rejent 1992 r., nr 6, s. 209 oraz artykuł pt. Wyrok sądowy jako podstawa wpisu do księgi wieczystej - Przegląd Sądowy 1993 r., nr 5, s. 57)". Akceptując przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie mimo niezachowania umowy sprzedaży nieruchomości hipotecznej [...] hip. [...] z dnia 22 lipca 1942 r. i niezachowania kompletnej księgi hipotecznej, to dowody jakie się zachowały między innymi akty notarialne z 1943 r. i 1944 r., na podstawie których H.R. sprzedawała na rzecz osób trzecich poszczególne parcele powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej, a także częściowe wpisy w księdze hipotecznej powinny zostać poddane ocenie jako dowody w sprawie. Dla prawidłowej i pełnej oceny powyższego materiału dowodowego jakim są akty notarialne, oraz wpisy w księdze hipotecznej niezbędne jest odwołanie się do stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie zawierania umowy, tj. 22 lipca 1942 r., albowiem tylko w ten sposób można poprawnie ustalić ich treść i skutki prawne z nich wynikające.
W chwili wybuchu II wojny światowej działalność notariatu w Polsce była uregulowana rozporządzeniem prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1933 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 84, poz. 609), rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 1933 r. w sprawie ksiąg notariuszów (Dz. U. Nr 99, poz. 764), oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 1933 r. o pieczęciach notarjuszów i organów izb notarialnych (Dz. U. Nr 88, poz. 686). Okupacja niemiecka przyniosła istotne zmiany między innymi w funkcjonowaniu polskiego notariatu. Mianowicie na ziemiach polskich wcielonych do Rzeszy (zarządzenie Hitlera z dnia 8 października 1939 r. o wcieleniu do Rzeszy z dniem 1 listopada 1939 r. przedwojennych polskich województw: śląskiego, poznańskiego, pomorskiego, oraz części województw białostockiego, kieleckiego, krakowskiego, łódzkiego i warszawskiego), w związku z wprowadzeniem niemieckiego prawa, zlikwidowane zostały polskie kancelarie notarialne, jak również polskie sądy. Natomiast na terenie Generalnego Gubernatorstwa (zwanego również Generalną Gubernią, utworzonego na mocy dekretu Hitlera z dnia 12 października 1939 r. o administracji okupowanych polskich terenów) pozostawiono w mocy przepisy prawa polskiego, funkcjonowały sądy polskie, a notariusze polscy mogli nadal dokonywać czynności w oparciu o przedwojenne polskie przepisy, z wyjątkiem notariuszy pochodzenia żydowskiego, którzy nie mogli kontynuować praktyki. W Generalnym Gubernatorstwie stworzone cztery izby notarialne - z siedzibami w Warszawie, Krakowie, Lublinie oraz Radomiu, a w 1941 r. powołano piątą izbę, z siedzibą we Lwowie. Oprócz polskich notariuszy, na terenie Generalnego Gubernatorstwa działali również notariusze niemieccy, których uprawnienia regulowały przepisy rozporządzenia Generalnego Gubernatora z dnia 19 lutego 1940 r. o sądownictwie niemieckim oraz przepisy tegoż samego z dnia 17 grudnia 1941 r. o niemieckich notariuszach w Generalnym Gubernatorstwie. Właściwość notariatu niemieckiego zawierała się w obrębie sądownictwa niemieckiego. Zaś w kompetencji sądownictwa polskiego przewidziano możliwość działania niemieckich notariuszy tylko w przypadku, gdy w czynności prawnej będącej przedmiotem aktu notarialnego brał udział obywatel niemiecki lub osoba pochodzenia niemieckiego, albo jeśli z tej czynności nabywały one prawo. W Warszawskiej Izbie Notarialnej, z której wykluczono rejentów pochodzenia żydowskiego, działo siedemdziesięciu polskich notariuszy. Liczba czynności dokonywanych w wybranych kancelariach była stabilna - w niektórych dochodziła nawet do dwóch, trzech tysięcy rocznie, co trzeba uznać za wysoką aktywność, zważywszy, że w grę wchodzi praktyka z lat wojny, przykładowo w kancelarii notarialnej S.B. w 1940 r. sporządzono 374 czynności, w 1942 r. - 1741 czynności, w 1944 r. - 694 czynności. Zmniejszenie liczby dokonywanych czynności notarialnych nastąpiło - co zrozumiałe – w 1944 r. (szerzej Anna Marciniak-Sikora, Akty notarialne notariuszy warszawskich działających w czasie II wojny światowej i ich zastosowanie, we współczesnym obrocie prawnym, Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego 18, 193-207, 2015 Muzeum Historii Polski).
Na terenie Generalnego Gubernatorstwa, oprócz przestrzegania polskich przepisów, notariusze musieli przy sporządzeniu aktów notarialnych uwzględniać akty prawne wprowadzone przez Generalnego Gubernatora. Takim istotnym aktem prawnym było rozporządzenie Generalnego Gubernatora z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie (Dz. rozp. GG z 1940 r., cz. I, nr 23, s. 115-116). Zgodnie z tym rozporządzeniem w przypadku przeniesienia własności lub obciążenia nieruchomości na podstawie czynności prawnej, jak również przy przeniesieniu lub obciążeniu praw do nieruchomości i praw na nieruchomościach na podstawie czynności prawnej oraz umów, które maja za przedmiot zobowiązanie do przeniesienia własności lub obciążenie nieruchomości, jak również do przeniesienia lub obciążenia praw na majątkach i praw na nieruchomościach, wymagano następczego uzyskania zezwolenia wydanego przez administracyjne władze okupacyjne (przez starostę powiatowego/ miejskiego) w którego okręgu była położona nieruchomość. Przed jego udzieleniem starosta badał, czy transakcja była ważna z prawnego punktu widzenia i czy spełniała wymagane przesłanki.
Odnosząc się zaś do powoływanego w skargach kasacyjnych dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 25, poz. 151 zmienionego dekretem z dnia 11 kwietnia 1947 r. Dz. U. Nr 32, poz. 144) to przede wszystkim zauważyć należy, że art. 1 dekretu dotyczył wyroków i innych orzeczeń wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie, natomiast art. 11 dekretu dotyczył postępowania przed sądami polskimi na terenie byłego Generalnego Gubernatorstwa. Artykuł 1 ust. 1 dekretu wprowadził zasadę, że wyroki i inne orzeczenia, wydane podczas okupacji przez sądy niemieckie, są nieważne i pozbawione skutków prawnych. Natomiast z art. 11 ust.1 dekretu wynikała odmienna zasada. Mianowicie zgodnie z powołanym art. 11 ust. 1 Postępowanie przed sądami polskimi w okresie okupacji na terenie b. Generalnego Gubernatorstwa i wydane przez te sądy orzeczenia są ważne. Art. 11 ust. 2 Nieważne są jednak orzeczenia, wydane w postępowaniu hipotecznym i rejestrowym, jeżeli orzeczenia te zostały oparte na przepisach, skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom, albo na nieważnych orzeczeniach sądowych czy też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego, z wyjątkiem orzeczeń nakazujących wpisy, określone w art. 1 ust. 3.
Tym samym z art. 11 ust. 1 dekretu wynikała generalna zasada, że orzeczenia sądowe wydane przez sądy polskie na terenie byłego Generalnego Gubernatorstwa są ważne, orzeczeniami sądowymi były również orzeczenia wydane w postępowaniu hipotecznym. Wyjątek od tej zasady został uregulowany w ust. 2, zgodnie z tą regulacją orzeczenie sądu polskiego wydane w postępowaniu hipotecznym było nieważne gdy zostało oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom, a z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, skoro nieruchomość położona w Warszawie w wyniku umowy kupna sprzedaży została nabyta przez H.R. obywatelkę polską, a sprzedającymi były osoby pochodzenia niemieckiego, zaś na nabycie to starosta udzielił zezwolenia, a nadto zawarta umowa stanowiła podstawę do wydania orzeczenia przez sąd polski w postępowaniu hipotecznym prowadzonym według polskich przepisów.
Natomiast sam fakt, iż sprzedający nie działali osobiście przy zawieraniu umowy, a przez pełnomocnika, którym był Reichsfuhrera SS Komisarza Rzeszy Heinricha Himmlera oraz Untersturmfuhrera G.S., nie zmienia powyższego wniosku, pełnomocnik działa bowiem w imieniu i na rzecz osoby reprezentowanej.
Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią oświadczeń zawartych w zbiorze dokumentacji akt księgi [...] hip. [...] właściciele nieruchomości oświadczyli, że są osobami przesiedlonymi i pozostawili w Generalnym Gubernatorstwie nieruchomość położoną przy ul. B. zapisaną w księdze hipotecznej [...] nr hip. [...] i dla uzyskania wyrównania majątkowego udzieliły Reichsfuhrerowi – SS, Komisarzowi Rzeszy dla utwierdzania niemieckości nieodwołalnego pełnomocnictwa do zarządzania i sprzedaży ww. nieruchomości jak również do udzielania w tym celu potrzebnych oświadczeń wobec sądów i innych władz, tym samym fakt udzielenia powyższego pełnomocnictwa przez ówczesnych właścicieli nie jest sporny.
Dlatego też do aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza niemieckiego należy podchodzić indywidualnie mając na uwadze: po pierwsze czy akt ten został sporządzony na terenie Generalnego Gubernatorstwa i stanowił podstawę do wydania przez sąd polski orzeczenia w postępowaniu hipotecznym, czy też na terenach polskich wcielonych do Rzeszy gdzie nie działały sądy polskie, a po drugie czy akt ten służył interesom obywateli polskich i nie był zdziałany na szkodę Państwa Polskiego. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie na podstawie umowy sporządzonej w dniu 22 lipca 1942 r. przez notariusza niemieckiego na terenie Generalnego Gubernatorstwa, to H.R. obywatelska polska nabyła prawo własności nieruchomości od osób przesiedlonych reprezentowanych przez Komisarza Rzeszy dla utwierdzania niemieckości. Dlatego też powoływane w skargach kasacyjnych orzeczenia Sądu Najwyższego, które zostały podjęte w sprawach w których stany faktyczne były zupełnie odmienne, tzn. takie w których dochodziło do zajęcia, konfiskaty majątku obywateli polskich, wykreślania hipotek ustanowionych na rzecz Państwowego Banku Rolnego, a działania te były podejmowane w celu wzmocnienia niemieckości, są zupełnie nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy, a tym samym i formułowane w nich wnioski nie mogą stanowić podstawy do oceny prawnej rozpoznawanej sprawy.
Kolejne zagadnienie na które należy zwrócić uwagę dotyczy problematyki parcelacji w związku z przeprowadzoną parcelacją nieruchomości hipotecznej [...]. Mianowicie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) regulowało między innymi problematykę planów zabudowania ogólnych i szczegółowych, jak również problematykę tworzenia nowych osiedli i działek budowlanych. Zgodnie z art. 3 lit. a Nowe działki budowlane w osiedlach tworzy się na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji (art. 52-67). Zgodnie z art. 52 ust. 1 podział na dwie lub więcej części terenów, nie stanowiących własności Państwa lub związków samorządowych, a położonych na obszarach, określonych w art. 53 może być dokonywany tylko na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji. Jak wynika z art. 52 ust 3 przed uzyskaniem takiego zatwierdzenia umowy o odstąpienie części nieruchomości, lub o przeniesienie prawa użytkowania części nieruchomości określonych w ust. 1, nie mają mocy prawnej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 lit. a przepisy art. 52 mają zastosowanie do: terenów, znajdujących się w obrębie granic administracyjnych gmin miejskich. Plan parcelacji powinien ustalić, rozmiary, kształt i położenie działek budowlanych (art. 54). Natomiast w art. 57 określono organy właściwe do zatwierdzania planów parcelacji, były to zarządy miejskie (ust. 1 lit. a), wydziały wykonawcze komisji uzdrowiskowych (ust. 1 lit. b) lub wydziały powiatowe (ust. 1 lit. c). Przepisy rozporządzenia regulowały również takie sytuacje, gdy na terenach parcelacji zachodziła konieczność przeprowadzenia nowych ulic, dróg, placów bądź też ich zmiany. (Szerzej na temat powyższego rozporządzenia Gustaw Szymkiewicz, Komentarz do Prawa Budowlanego w nowym brzmieniu, nakładem własnym, Warszawa 1938). Z kolei w myśl art. 9 ustawy z dnia 15 lipca 1935 r. o mierniczych przysięgłych, mierniczy przysięgli mieli wyłączne prawo sporządzania planów parcelacyjnych terenów.
Mając na uwadze powyższe regulacje i wynikających z nich stan prawny należy spojrzeć na treść zachowanych aktów notarialnych. W akcie notarialnym z dnia 9 kwietnia 1943 r. sporządzonym przez S.B. notariusza przy wydziałach hipotecznych Sądu Okręgowego w Warszawie na podstawie którego H.R. sprzedała M.P. niezabudowaną parcelę oznaczoną N.22 dwudziestym drugim, N. hipotecznym [...] o powierzchni 592m² znajdują się między innymi następujące postanowienia:
1. H.R. oświadczyła, że na mocy aktu zeznanego przed A.E. niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie, w dniu 22 lipca 1942 r. nieruchomość pod nazwą "[...]" N. rejestru hipotecznego [...], zatwierdzonego przez Starostę Miejskiego w Warszawie stosownie do pisma z dnia 15 października 1942 r. Akt [...] nabyła od E.D., M.K., A.D. oraz M.K.1.
2. Zgodnie z okazanym przy akcie ulegającym załączeniu do księgi hipotecznej planem sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J.R. w dniu 29 grudnia 1942 r. nr L.dz.345/2, zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w mieście Warszawie w dniu 20 marca 1943 r. Nr. VI-g-l i zaświadczeniem tegoż Zarządu z dnia 19 marca 1943 r. Nr VI-g-l podzielony został na 59 parceli o łącznej powierzchni 3 hektary dziewięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt pięć metrów kwadratowych, Nr. kolejnymi od 1 do 59 oraz Numerami hipotecznymi od N. [...] do N. [...]. Pozostała powierzchnia 1 hektar 4877,75 cztery tysiące osiemset siedemdziesiąt siedem całych i siedemdziesiąt pięć setnych metrów kwadratowych zgodnie z powołanym wyżej planem pod użyteczność publiczną oraz regulację przyległych ulic, odstąpiona została przez H.R. bezpłatnie Gminie miasta Warszawa na mocy aktów zeznanych przed notariuszem K.J. w dniu 5 i 20 lutego 1943 r. Nr repertorium [...] i [...].
3. Notariusz pouczył strony zawierającą niniejszą umowę, że jej ważność jest zależna od zezwolenia władz po myśli rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie i o ryzyku na jakie narażają się wymieniając wzajemne świadczenia, w szczególności płacąc cenę kupna przed udzieleniem zezwolenia.
Podobnie w akcie notarialnym z dnia 25 lutego 1944 r. Nr repertorium [...] sporządzonym przez notariusza K.J. na podstawie którego H.R. sprzedała L.T. niezabudowaną parcelę o powierzchni 592m² oznaczoną Nr [...] i Nr hipotecznym [...], jak również w akcie sporządzonym przez tego samego notariusza w dniu 2 marca 1944 r. Nr repertorium [...] na podstawie którego H.R. sprzedała A.S. niezabudowaną parcelę o powierzchni 592m² oznaczoną Nr [...] i Nr hipotecznym [...], znajdują się: oświadczenia H.R. o akcie zeznanym przed A.E. niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie, w dniu 22 lipca 1942 r. o nabyciu nieruchomości pod nazwą "[...]" N. rejestru hipotecznego [...], zatwierdzonego przez Starostę Miejskiego w Warszawie stosownie do pisma z dnia 15 października 1942 r. Akt [...], oświadczenie o planie sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J.R. w dniu 29 grudnia 1942 r. nr L.dz.345/2, zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w mieście Warszawie w dniu 20 marca 1943 r. Nr. VI-g-l, jak również pouczenie przez notariusza stron zawierających umowę, że jej ważność zależna jest od zezwolenia władz po myśli rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie.
Przedstawione akty notarialne niewątpliwie stanowią dowody, które potwierdzają, że w dniu 22 lipca 1942 r. przed A.E. niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie została zawarta umowa sprzedaży na podstawie której H.R. nabyła nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy B. zapisaną w księdze hipotecznej "[...]" nr rejestru hipotecznego [...] od E.D., M.K., A.D., M.D., M.K.1.
Nadto kolejnym dowodem potwierdzającym fakt zawarcia przedmiotowej umowy jest treść wypisu aktu notarialnego nr repertorium 1170 z dnia 17 grudnia 1942 r. sporządzonym przed niemieckim notariuszem A.E., z którego wynika, że G.S. działający w imieniu Reichsfuhrera SS, który działał jako pełnomocnik przesiedlonych, oświadczył, że aktem notarialnym z dnia 22 lipca 1942 r. nr repertorium [...] sporządzonym przed niemieckim notariuszem A.E. sprzedał w imieniu właścicieli nieruchomość w Warszawie przy ul. B. oznaczenie hip. "[...]" nr hip. [...] H.R., przy czym cena kupna w pełnej wysokości 380.000 zł została zapłacona. G.S. udzielił nabywczyni w imieniu sprzedawców pokwitowania z pełnej ceny kupna i potwierdził, że sprzedawcom nie przysługują od nabywczyni żadne pretensje z tytułu prawnego. Ponadto G.S. upoważnił H.R. do przeprowadzenia wszelkich działań, które okażą się potrzebne przy przepisaniu prawa własności nieruchomości na nabywczynie. Ten ostatnio wymieniony akt notarialny sporządzony 17 grudnia 1942 r. przez tego samego notariusza, który sporządzał akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 22 lipca 1942 r. i który zawiera oświadczenie G.S., który równocześnie był pełnomocnikiem sprzedawców nieruchomości przy zawieraniu umowy w dniu 22 lipca 1942 r. stanowi kolejny istotny dowód potwierdzający zawarcie przedmiotowej umowy.
W ramach prowadzonych rozważań dotyczących pierwszego spornego zagadnienia związanego z nabyciem przez H.R. na podstawie umowy z dnia 22 lipca 1942 r. prawa własności nieruchomości "[...]" należy jeszcze zwrócić uwagę na obowiązujące wówczas przepisy materialnoprawne, a także przepisy hipoteczne, tj. Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. Dz. U. Nr 53, poz. 510) celem ustalenia czy dla skutecznego nabycia prawa własności przepisy te wymagały wpisu właściciela do księgi hipotecznej.
W dacie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 22 lipca 1942 r. przepisy materialnoprawne dotyczące nabycia własności nieruchomości zawarte były w Kodeksie Napoleona. Mianowicie zgodnie z art. 711 Kodeksu Napoleona, własność majątku nabywa się i przenosi przez spadek, darowiznę między żyjącymi lub testamenty oraz skutkiem zobowiązań. Na tle tego uregulowania powszechnie przyjmuje się, że własność przechodzi na nabywcę z mocy samego prawa. Prawo hipoteczne z dnia 26 kwietnia 1818 r. wprowadziło pewne nowe zasady dotyczące obrotu nieruchomościami, jednak na obszarze jego obowiązywania księgi hipoteczne nie były instytucją powszechną, co spowodowało szereg trudności i wywołało wiele wątpliwości w stosowaniu powyższych przepisów. Okolicznością niesporną był obowiązek zachowania formy aktu notarialnego dla przeniesienia własności nieruchomości, który odnosił się do wszystkich nieruchomości, a więc tych które miały urządzoną księgę hipoteczną jak i tych którym takiej księgi nie założono. Gdy chodzi o obrót nieruchomościami, które miały urządzone księgi hipoteczne, momentem istotnym było zatwierdzenie czynności przez zwierzchność hipoteczną i wpisanie treści do wykazu hipotecznego. Taki wpis był tzw. "wpisem czystym". Oznaczał on wpis definitywny, dokonany na podstawie decyzji zwierzchności hipotecznej, stosownie do projektowanej przez notariusza (pisarza hipotecznego) treści. Od tego wpisu różnią się tzw. "wpisy przez zastrzeżenie". Były one dokonywane wtedy, gdy w księdze umów przy księdze hipotecznej, ujawniony został dokument i na jego podstawie zaprojektowana treść wpisu, jednakże zwierzchność hipoteczna nie wydała decyzji zarządzającej taki wpis ze względu na braki, które wymagały usunięcia. W tych przypadkach decyzja ostateczna była zawieszona do czasu usunięcia przeszkody do wpisu. Na tle przyjętych rozwiązań pojawiło się w praktyce szereg wątpliwości dotyczących roli i funkcji wpisu w księdze hipotecznej mianowicie, czy wpis w księdze hipotecznej był jedną z konstytutywnych przesłanek nabycia własności nieruchomości mającej urządzoną księgę hipoteczną, czy też wpis należy ujmować w aspekcie oceny dobrej i złej wiary nabywcy oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Problematyka ta była przedmiotem szerszych rozważań między innymi w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2314/21, w niniejszej sprawie warto odwołać się do kilku przepisów powołanego prawa hipotecznego. Mianowicie zgodnie z art. 5. Prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez w ciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych. Z kolei art. 11 stanowił, Wszelkie tytuły (Art. 1, 2, 4), które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe (ius reale) dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (ius personale) i art. 30. Po uznaniu zwierzchności hipotecznej, iż tytuł nabywcy żadnemu nie podlega zarzutowi, po zapisanie treści tytułu do wykazu hipotecznego, tenże nabywca uważanym jest w czynnościach, z trzecim o dobra nieruchome zawieranych, za istotnego właściciela.
Odnosząc się do powyższej regulacji to w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 5, zgodnie z którym prawo rozporządzania własnością dóbr nieruchomych uzyskuje się poprzez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych. Jednym słowem z powołanego art. 5 wynika zasada, że aby rozporządzić własnością dóbr nieruchomych konieczne jest wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych natomiast nie wynika zasada, że do nabycia tytułu własności dóbr nieruchomych konieczne jest wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych. Ponadto należy zwrócić uwagę na treść art. 21 zdanie drugie Prawa hipotecznego, zgodnie z którym "Samo uznanie zwierzchności hipotecznej, iż akt żadnym nie podlega zarzutom, inaczej zatwierdzeniem zwane, będąc tylko rękojmią wiary publicznej względem trzecich osób, nie nadaje aktowi większej mocy w stosunkach między samemi stronami, które go zawierały. (Art. 33, 34, 61, 120, 132 - do 139 włącznie)". Powyższy przepis wskazuje, że zatwierdzenie aktu przez zwierzchność hipoteczną, a w konsekwencji możliwość dokonania wpisu czystego do księgi hipotecznej nie ma charakteru konstytutywnej przesłanki nabycia prawa własności. Jak sygnalizowano już wcześniej przepisy Prawa hipotecznego wywoływały wątpliwości związane z ich wykładnią, a w konsekwencji stosowaniem, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Mianowicie w Orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1922 r. sygn. akt I C 728/21 Izba Cywilna w pełnym składzie sformułowała następujące stanowisko: "Art. 5 Ustawy hipotecznej z 1818 r. uzależniający od wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej tylko możność rozporządzania własnością dóbr nieruchomych, względnie innemi prawami rzeczowemi, przez czynności hipoteczne, oraz art. 11 tejże ustawy mówiący, iż tytuły, które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe, przed wciągnięciem do tych ksiąg są tylko prawami osobistemi, nie należy rozumieć w sensie ścisłym (teoretycznym), lecz tylko w ten sposób, że pomienione tytuły przed wciągnięciem do ksiąg hipotecznych nie dają podstawy do akcji windykacyjnej przeciwko trzecim, którzy polegając na wykazie hipotecznym, prawa rzeczowe w dobrej wierze nabyli." Natomiast w Orzeczeniu z dnia 8 stycznia 1926 r. sygn. akt C 296/22 Sąd Najwyższy stwierdził: "..w myśl art. 5, 11, 30-36 ust. hip., aczkolwiek nabywca nieruchomości za tytułem ważnym, lecz pozahipotecznym, uważany jest za właściciela, który może rozporządzać własnością dóbr nieruchomych przez czynności, hipotecznie z trzecimi zawierane, dopiero od chwili wciągnienia tytułu swego nabycia do wykazu hipotecznego, jednak ma on prawo własności już od chwili uzyskania tego tytułu zwłaszcza w stosunku do sprzedawcy (art. 1583 k.c.) i wszystkich tych, którzy od sprzedawcy w charakterze ogólnych następców swoje prawa wywodzą (art. 1122 k.c.)." Powyższe orzeczenia Sądu Najwyższego, a szczególnie orzeczenie z dnia 19 października 1922 r. sygn. akt I C 728/21, które podjęte zostało w pełnym składzie Izby Cywilnej wskazały sposób wykładni powołanych przepisów, a tym samym kształtowały praktykę w zakresie ich stosowania.
Zaznaczyć również należy, że problematyka uregulowana w Prawie hipotecznym z 1818 r. była przedmiotem wypowiedzi ówczesnych przedstawicieli doktryny, w których prezentowane były różne stanowiska i oceny dotyczące charakteru i skutków prawnych wpisów do ksiąg hipotecznych. Problematyka dotycząca skutków prawnych dokonanych w księgach hipotecznych wpisów przez zastrzeżenie na podstawie Prawa hipotecznego z 1818 r. była jeszcze przez kilkadziesiąt lat źródłem szeregu wątpliwości prawnych. Mianowicie po wejściu w życie dekretów z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe oraz Prawo o księgach wieczystych, gdy urządzano księgi wieczyste po odłączeniu nieruchomości z księgi hipotecznej i "przepisywano" dotychczasowe wpisy z zamkniętych (dawnych) ksiąg hipotecznych wyłonił się problem tzw. wpisów "przez zastrzeżenie", jak wskazuje A. Oleszko praktyka w tym zakresie na terenie Polski była różna (szerzej A. Oleszko, Znaczenie oraz skutki dokonanych w księgach hipotecznych oraz księgach wieczystych wpisów "przez zastrzeżenie", Rejent 1997 r. nr 11). Powyższe uwagi wskazują, że regulacja zawarta w Prawie hipotecznym z 1818 r. była i jest źródłem szeregu wątpliwości prawnych.
Problematyka dotycząca wykładni powołanych przepisów Prawa hipotecznego z 1818 r., a konkretnie wpisów przez zastrzeżenie była również przedmiotem wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 893/05, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że art. 5 powołanego aktu odnosi się tylko do prawa rozporządzania własnością dóbr nieruchomych, a więc właściciel aby mógł zbyć nieruchomość musiał mieć ujawniony w księdze hipotecznej tytuł nabycia nieruchomości.
Mając na uwadze zasygnalizowany wyżej stan prawny dotyczący prawa hipotecznego i rozpoznawaną obecnie sprawę w której podstawowe zagadnienie koncentruje się wokół zawartej przez H.R. jako kupującą umowy w dniu 22 lipca 1942 r. przedmiotem której była nieruchomość pod nazwą "[...]" księga hipoteczna nr [...] należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.
Pierwsza związana jest: z wnioskiem nr 34 z dnia 5 stycznia 1943 r., który jak wynika z zachowanej części powołanej księgi znajduje się na k. 137 księgi umów tomu IV, w którym został powołany akt z dnia 22 lipca 1942 r. na mocy którego wskazane w nim osoby sprzedały H.R. opisaną wyżej nieruchomość o pow. 5ha 4142,75m², oraz wnioskiem nr 55 z dnia 9 marca 1944 r., który znajduje się na karcie nr 231 księgi umów tomu IV z którego wynika, że H.R. figurowała jako właścicielka gruntu o obszarze 5ha 4142,75m² wskazanego na planie złożonym pod nr 16 do zbioru dowodów tomu I tej księgi, a ponieważ grunt ten został rozparcelowany zgodnie z planem złożonym pod nr 45 zbioru dowodów tomu IV, działki oznaczone na tymże planie miejskimi wymienionymi numerami wydzielone zostały do oddzielnej księgi oznaczonej powołanymi numerami. Nadto do działu II została zaprojektowana następująca treść: H.R. a) co do gruntu o obszarze 1ha 1728,25m² odchodzących pod regulacje ulic Borzymowskiej i pięciu projektowanych w granicach szczegółowo wskazanych na planie b) co do gruntu 3149,50m² na cele użyteczności publicznej w granicach określonych na planie c) co do działek oznaczonych na tymże planie: nr 5, nr 7, nr 18, nr 20, nr 22 i nr 25. Jak wynika z akt Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 17 marca 1944 r. wniosek nr 34 i wniosek nr 55 został zatwierdzony (k. 236 księgi umów tomu IV). Wskazane wyżej wnioski nr 34 i nr 55, a przede wszystkim zatwierdzenie tych wniosków postanowieniem z dnia 17 marca 1944 r. przez Wydział Hipoteczny Miejski Sądu Okręgowego w Warszawie, w świetle obowiązujących wówczas przepisów hipotecznych stanowi istotny dowód potwierdzający zarówno fakt zawarcia umowy z dnia 22 lipca 1942 r. jak i nabycia prawa własności przez H.R.. Druga kwestia na którą należy dodatkowo zwrócić uwagę, to powoływany wcześniej art. 5 prawa hipotecznego, który stanowił, że prawo rozporządzania własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, dotyczył rozporządzenia nieruchomością, natomiast przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na gminę m.st. Warszawy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. następowało z mocy prawa, a nie w drodze rozporządzenia na podstawie czynności prawnej, tym samym do przejścia prawa własności mogło dojść również wówczas gdyby wpis czysty nie został dokonany.
Równocześnie zaznaczyć należy, że Komisja w prowadzonym postępowaniu, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji zebrała szereg dowodów dotyczących okoliczności zawierania umowy sprzedaży z dnia 22 lipca 1942 r. przez H.R., umów na podstawie których H.R. sprzedała poszczególne parcele osobom trzecim, a także zachowane fragmenty zniszczonej księgi hipotecznej nr 1750, jak również wskazywała że umowa z dnia 22 lipca 1942 r. została sporządzona przez notariusza niemieckiego. Prokurator w prowadzonym przez siebie postępowaniu również poczynił dodatkowe ustalenia w tym dotyczące osób sprzedających przedmiotową nieruchomość i pełnomocnika, który reprezentował ich w przy zawieraniu umowy. Wskazując na powyższe okoliczności i dowody skarżący kasacyjnie zarzucili, że umowa zawarta przez H.R. może być nieważna z uwagi na dekret z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Komisji, a odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu decyzji kwestii zwrócił uwagę, że Prezydent m.st. Warszawy nie był uprawniony do badania tej okoliczności ani inicjowania postępowania przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu I instancji na potrzebę inicjowania takiego postępowania nie wskazywały okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie. Dalej Sąd I instancji odniósł się do art. 1 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r., podnosząc, że Komisja wyrażając wątpliwości co do ważności umowy notarialnej zawartej przez H.R. nie wskazała jakie przepisy, które miały zastosowanie przy przedmiotowej sprzedaży były skierowane przeciwko Państwu Polskiemu, przez co w świetle brzmienia art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. akt notarialny nie zyskał mocy prawnej. Nadto Sąd wskazał, że brak wątpliwości odnośnie powyższych okoliczności po stronie Prezydenta m.st. Warszawy usprawiedliwiony był faktem, że kwestia skuteczności nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez H.R. oraz następstwa prawnego po niej stanowiła przedmiot analizy w prawomocnym wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2116/05.
O ile zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, to uzasadnienie wyroku w zakresie rozważanego zagadnienia dotyczącego umowy zawartej przez H.R. w dniu 22 lipca 1942 r. nie jest do końca trafne. Mianowicie Sąd nie odniósł się do wszystkich dowodów jakie zostały zebrane w sprawie przez Komisję, a które dotyczyły różnych okoliczności związanych, czy też towarzyszących zawieranej umowie w dniu 22 lipca 1942 r., w tym również do stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie zawierania umowy. Ponadto Sąd odwołując się do dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. wskazuje na art. 1 ust. 1 i ust. 2 tego dekretu, który to przepis dotyczy orzeczeń i wyroków wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie, podczas gdy w tej sprawie należałoby odwołać się do art. 11 ust. 1 i ust. 2 dekretu, który dotyczy postępowań przed sądami polskimi w okresie okupacji na terenie b. Generalnego Gubernatorstwa. Nadto w powołanym wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2116/05 którym uchylono decyzje organu obu instancji o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. za działkę nr 25 z nieruchomości hipotecznej "[...]" położoną w Warszawie przy ul. Borzymowskiej spadkobiercom M.P. i E.B. nie była w ogóle podnoszona ani rozważana kwestia nabycia przedmiotowej działki M.P. i E.B. od H.R., nie były również rozważane okoliczności dotyczące umowy z dnia 22 lipca 1942 r. na podstawie której H.R. nabyła przedmiotową nieruchomość, powodem uchylenia tych decyzji były inne okoliczności.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące ustalenia, czy poprzedniczka prawna K.R. H.R. spełniła przesłankę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, a więc czy była właścicielem nieruchomości hipotecznej "[...]" z której wywodzi się działka będąca przedmiotem odszkodowania w niniejszej sprawie, dokonał oceny dowodów zebranych w sprawie dotyczących, czy też związanych z umową z dnia 22 lipca 1942 r., a ocena tych dowodów została dokonana z uwzględnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego, co zostało przedstawione na wstępie uzasadniania, przy rozważaniu pierwszego spornego zagadnienia. Konkluzja z tych rozważań prowadzi do wniosku, że zarzuty skarg kasacyjnych w tym zakresie są niezasadne.
W takich okolicznościach należy przejść do drugiego zagadnienia tym razem związanego z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n., w ramach którego przede wszystkim ustalenia wymaga przedmiot odszkodowania. Zgodnie z powołanym artykułem przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak zasygnalizowano na wstępie zarówno Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzje odszkodowawcze, jak również Komisja a także Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły a prori, że przedmiotem spraw dotyczących odszkodowania są działki powstałe w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej [...], stąd też przesłanki z art. 215 ust. 2 muszą być ustalane odrębnie dla każdej z działek w każdej ze spraw, bez względu na liczbę powstałych działek, natomiast w skardze kasacyjnej Miasta Warszawy zarzucono, że takie stanowisko jest błędne, albowiem przedmiotem odszkodowania powinna być nieruchomość hipoteczna, a nie działka.
Odnosząc się do powyższej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadnie skarżące kasacyjnie Miasto Warszawa zwróciło uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia przedmiotu odszkodowania, aczkolwiek z propozycją skarżącego nie można się zgodzić. Stąd też zagadnienie to będzie przedmiotem szerszej analizy. Przypomnieć należy, że dekret warszawski mając na uwadze dotychczasowych właścicieli gruntu, regulował dwa istotne zagadnienia: pierwsze to możliwość przyznania na wniosek dotychczasowych właścicieli gruntu lub ich następców prawnych prawa użytkowania wieczystego (wcześniej prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy) zgodnie z art. 7 dekretu, a drugie zagadnienie to przyjęta w dekrecie zasada, że przejęcie zarówno gruntów jak i budynków następuje za odszkodowaniem. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 dekretu, odszkodowanie za grunty, należne w myśl art. 7 ust. 5 oraz odszkodowanie za budynki, należne w myśl art. 8, ustala miejska komisja szacunkowa. Odszkodowanie to wynosi, jeżeli chodzi o grunty - skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Odszkodowanie wypłaca się w miejskich papierach wartościowych. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 2 dekretu, prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu. Natomiast art. 9 ust. 3 dekretu stanowił, że Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu określi w rozporządzeniu skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady i sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych, przeznaczonych na ten cel. Jednak stosowne rozporządzenie nie zostało wydane, a w konsekwencji przejęcie na podstawie dekretu warszawskiego gruntów i budynków następowało bez odszkodowania.
Powyższy stan prawny uległ częściowej zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mianowicie art. 53 tej ustawy (w tekście pierwotnym był to art. 50) w ust. 1 stanowił, że przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z ust. 2 przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. nie uchylała przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości warszawskie zawartych w dekrecie warszawskim, aczkolwiek możliwość dochodzenia odszkodowania od chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego była ograniczona terminami, zgodnie z art. 9 ust. 2 dekretu prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu.
Sens regulacji zawartej w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegał na tym, że – w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości – dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Ustawodawca, kierując się przyjętą aksjologią, dokonał wyboru podmiotów chronionych. Z kolei ustawa z dnia 12 marca 1958 r. została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985 r. przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (w pierwotnym brzmieniu ustawy był to art. 90 ) ust. 1 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie przepisów dekretu warszawskiego przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., dokonanej ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) dodano jedynie, że w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Nowelizacja ta była wynikiem uwzględnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 1989 r. sygn. akt K 2/88 (OTK 1989, poz. 1), który orzekł, że art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jest niezgodny z art. 18 obowiązującej wówczas Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Jak wspomniano wcześniej ustawa z dnia 12 marca 1958 r. nie uchylała ale i nie odnosiła się do wcześniejszych przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości warszawskie, które wynikały z dekretu warszawskiego. Przepisy te faktycznie zostały uchylone przez art. 82 ust. 1 (w tekście pierwotnym był to art. 89 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w którym to przepisie ustawodawca zawarł stwierdzenie, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu warszawskiego. W ten sposób z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzedni właściciele nieruchomości skomunalizowanych na mocy dekretu, a następnie upaństwowionych, którzy utracili ich władanie przed 5 kwietnia 1958 r., zostali całkowicie pozbawieni praw do odszkodowania, natomiast poprzedni właściciele, którzy zachowali posiadanie nieruchomości co najmniej do tej daty, mieli prawo do uzyskania odszkodowania, jednak wyłącznie na zasadach określonych w art. 83 ustawy. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r., lub u.g.n.). Równocześnie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. w rozdziale 1 działu VII Przepisy przejściowe został zamieszczony art. 215, który reguluje problematykę odszkodowawczą dotyczącą gruntów warszawskich w sposób analogiczny jak w art. 83 uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. został umieszczony w dziale dotyczącym przepisów przejściowych, lecz jego zakres nie obejmuje spraw oddzielonych taką cezurą, która wymagałaby zastosowania przepisu przejściowego, na co zasadnie zwraca uwagę A. Błaszczak ([w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz red. P. Czechowski, opublikowano: WP 2015 ). Regulacja zawarta w art. 215 u.g.n. dotyczy zarówno spraw odszkodowawczych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy jak i spraw, które mogą być wszczęte w przyszłości, czy to dlatego, że wcześniej wniosek o odszkodowanie nie był złożony, czy też w wyniku wydania decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 nadal obowiązującego i stosowanego dekretu warszawskiego. Dlatego też problematyka dotycząca odszkodowania za gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, która uregulowana jest w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., a która pozostaje w związku z dekretem warszawskim ma ciągle aktualne znaczenie, albowiem powołany art. 215 stanowi podstawę prawną orzekania w przedmiocie odszkodowania. Omawiany art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. stanowi samodzielną podstawę prawną przyznania odszkodowania, niewątpliwie ma charakter lex specialis co powoduje, że jego stosowanie nie powinno być oparte o rozszerzającą wykładnię. Równocześnie w praktyce dotyczącej stosowania tego przepisu powstało szereg wątpliwości, dotyczących znaczenia takich pojęć jak: gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, w tym podstawowa wątpliwość, czy pojęciom tym należy nadawać znaczenie aktualne, czy też znaczenie historyczne. Stanowiska w tej kwestii na przestrzeni lat ulegały zmianie, by ostatecznie przyjąć, że oceniając czy przedmiot postępowania odszkodowawczego spełnia kryteria określone w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. należy stosować kryteria istniejące w dniu wejścia życie dekretu warszawskiego. Z uwagi, że przedmiot niniejszej sprawy dotyczy odszkodowania uregulowanego w art. 215 ust. 2, pominięte zostały uwagi dotyczące odszkodowania za gospodarstwo rolne uregulowane w art. 215 ust. 1 u.g.n.
Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przed odniesieniem się do kilku istotnych zagadnień jakie pojawiają się w praktyce w sprawach dotyczących odszkodowań o których mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na te zagadnienia w których wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Mianowicie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 Trybunał Konstytucyjny (Dz. U. Nr 130, poz. 762, OTK-A 2011/5/40) orzekł, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślał, że nie da się powiązać pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne z jakimikolwiek wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Dokonane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał podkreślał, że uzasadnienie zróżnicowania wymagałoby wykazania, że miedzy sytuacjami adresatów art. 215 ust. 2 u.g.n., to jest byłymi właścicielami domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, a byłymi właścicielami innych nieruchomości warszawskich zachodzą takie odmienności, że konieczne jest poddanie ich odmiennej regulacji. Zdaniem Trybunału nie ma racjonalnego uzasadnienia pozbawienie prawa do odszkodowania byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna. Trybunał wskazał, że skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Natomiast w zdaniu odrębnym do wyroku (M. Pyziak-Szafnicka, uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 OTK-A 2011/5/40) wskazano, że wbrew wyrażonemu przez Trybunał stanowisku, brak regulacji odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie jest wynikiem pominięcia legislacyjnego, lecz zaniechania ustawodawcy, a ocena tego stanu nie leży w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, stąd też postępowanie powinno być umorzone. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że nieistnienie kompleksowego unormowania odszkodowań za grunty warszawskie jest wyrazem decyzji ustawodawcy. Nadto w uzasadnieniu zdania odrębnego wskazano, że zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n. data 5 kwietnia 1958 r. nie ma żadnego związku z procesem przejmowania przez państwo nieruchomości warszawskich. Jest to data oznaczająca dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i została przejęta mechanicznie do kolejnych aktów prawnych. Cezura wyznaczona datą 5 kwietnia 1958 r. jest więc zupełnie przypadkowa z punktu widzenia ochrony właścicieli gruntów warszawskich. Przywołując ją w wyroku Trybunał Konstytucyjny wykreował nowe kryterium zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Z sentencji wynika bowiem, że pozbawienie byłych właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania jest niekonstytucyjne, jeżeli własność nieruchomości przeszła na państwo po 5 kwietnia 1958 r. Nieuchronnie nasuwa się pytanie, co z właścicielami, którzy utracili własność wcześniej przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Analizując powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zdaniu odrębnym zarówno co do braku kompetencji Trybunału do oceny zaniechania ustawodawcy, jak również niedostrzeżenia przez Trybunał, że powołując w wyroku datę 5 kwietnia 1958 r. powołuje kryterium różnicujące sytuację prawną właścicieli nieruchomości warszawskich. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował podjęcia przez ustawodawcę inicjatywy co do zmiany stanu prawnego uregulowanego w art. 215 ust. 2 u.g.n. Mając na uwadze skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09, na które Trybunał jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, tj. że wyrok nie powoduje utraty mocy obowiązującego zakwestionowanego przepisu, natomiast wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych, czyli następstwem wyroku powinna być stosowna aktywność ustawodawcy, nietrafne są takie wypowiedzi w których wskazuje się, że art. 215 ust. 2 u.g.n. utracił moc z dniem 22 czerwca 2011 r. w zakresie w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy do nieruchomości innych niż domy jednorodzinne.
Problematyka dotycząca art. 215 ust. 2 u.g.n. była przedmiotem jeszcze jednego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie postanowieniem z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu następującego pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: "Czy art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP", umorzył postępowanie. Trybunał umorzył postępowanie kwalifikując problem prawny podniesiony w pytaniu prawnym jako zaniechanie ustawodawcze, którego kontrola pozostaje poza kognicją Trybunału. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał między innymi stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności kwestionowanej przesłanki roszczenia odszkodowawczego nie stanowi instrumentu wystarczającego do zapewnienia równego traktowania podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego. Uwzględnienie zarzutu zawartego w pytaniu prawnym sądu nie może nastąpić przez prostą eliminację z art. 215 ust. 2 u.g.n. kwestionowanego fragmentu treści tego przepisu, lecz wymaga szerokiego unormowania rekompensat dla byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich. Trybunał nie może zastąpić ustawodawcy i wypełnić swym orzeczeniem istniejącej luki, gdyż przekroczyłby w ten sposób własne, konstytucyjne określone kompetencje. Wobec braku konstytucyjnej normy nakazującej wypłatę wszystkim byłym właścicielom odszkodowań odpowiadających wartości ich nieruchomości, których własność została odjęta na podstawie dekretu z 1945 r. Trybunał nie może "nakazać" ustawodawcy rozszerzenia zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. Co więcej, w ocenie Trybunału, objęcie nim całej klasy podmiotów wywłaszczonych nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Od postanowienia zostały złożone zdania odrębne w których kwestionowano przyjęcie, problemu prawnego podniesionego w pytaniu jako zaniechania ustawodawczego, a w konsekwencji umorzenia postępowania. W glosie do postanowienia J. Forystek (Glosa do postanowienia TK z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13, ZNSA 2016 /3/139-154) krytycznie odniósł się do wskazanej w glosowanym orzeczeniu przyczyny umorzenia postępowania i wskazał, że przedwojenni właściciele nieruchomości warszawskich i ich spadkobiercy w zakresie prawa do odszkodowania określonego w art. 215 ust. 2 u.g.n. powinni być traktowani jednakowo, bez względu na to, jak długo władali swoją nieruchomością, albowiem prawo własności utracili tego samego dnia, tj. w chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego. Tym samym nie ma między nimi żadnych istotnych różnić, które w świetle zasad konstytucyjnych nakazywały odmienne ich potraktowanie. Przedstawione postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13, podobnie jak wcześniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 nie zainspirowało ustawodawcy do zmiany stanu prawnego, tym samym art. 215 ust. 2 u.g.n. obowiązuje nadal w niezmienionym kształcie. Przesłanki przyznania odszkodowania za dom określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. są następujące: dom przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i był domem jednorodzinnym, przesłanki te musiały być spełnione łącznie. Należy zwrócić uwagę, że utrata własności domu po dniu 5 kwietnia 1958 r. miała miejsce wówczas gdy po tej dacie nastąpiło negatywne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Natomiast problem pojawiał się ze znaczeniem pojęcia dom jednorodzinny. Przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego nie definiowały pojęcia domu jednorodzinnego, czy budownictwa jednorodzinnego, dlatego trudno jest przykładać do oceny tej przesłanki pojęcia, które zostało zdefiniowane w przepisach, które weszły w życie w latach późniejszych, zwłaszcza, że na przestrzeni lat definicja ta się zmieniała. Stąd też pojęcie domu jednorodzinnego jako pojęcie niezdefiniowane przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego należy rozumieć jako taki dom, który miałby służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 35/07).
Natomiast przesłanki przyznania odszkodowania za działkę zostały określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. odrębnie i są następujące: po pierwsze działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. W wyroku NSA z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1388/22 wskazano, że art. 215 ust. 2 u.g.n. nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów, jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi lex specialis i powinien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana. Odszkodowanie przysługuje zatem za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej, niezależnie, czy była ona zabudowana; przesłanką ustawową jest bowiem warunek, aby działka mogła być przeznaczona pod zabudowę przed dniem wejścia dekretu. Zasadnie zwrócił uwagę M. Gdesz ([w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalus, LexisNexis 2012), że odmiennie należy natomiast traktować sytuację, gdy nieruchomość była objęta szczegółowym planem zabudowy. Zgodnie z art. 11 lit. d rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), w planie takim określano sposób zabudowania terenów budowlanych w ogóle, a w tym między innymi: stosunek powierzchni przeznaczonej pod zabudowę do całkowitej powierzchni poszczególnych działek; wewnętrzne linie zabudowania określające położenie wznoszonych budynków. Należy zwrócić uwagę, że regulacja z art. 215 ust. 2 u.g.n. (podobnie jak art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) ograniczyła uprawnienia byłych właścicieli do odszkodowania ze względu na wprowadzenie dodatkowej przesłanki, niewystępującej w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., uzależniającej odszkodowanie od dokonania oceny, czy działka budowlana mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu warszawskiego (art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymagał, aby działka była przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego bez ustanawiania cezury czasowej). Okolicznością istotną jest, że przedmiotem odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n. jest działka, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, ustawodawca nie posługuje się zatem pojęciem nieruchomość, a pojęciem działki, czyli pojęciem o charakterze planistycznym, można powiedzieć ewidencyjnym. Natomiast w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego problematyka dotycząca podziału terenów (parcelacji) powstawania działek budowlanych uregulowana była w powoływanym już wcześniej rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z art. 54 rozporządzenia, plan parcelacji powinien ustalić ilość, rozmiary, kształt i położenie działek budowlanych. Można zatem stwierdzić, że gdy mowa o odszkodowaniu z art. 215 ust. 2 u.g.n. to jego przedmiotem jest działka wchodząca w skład nieruchomości warszawskiej, a która to działka przed wejściem w życie dekretu przeznaczona była pod budownictwo jednorodzinne. Zaznaczyć jeszcze należy, że w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Natomiast byli właściciele nieruchomości warszawskich, którzy nie są objęci zakresem podmiotowym regulacji w art. 215 u.g.n., nie mają możliwości ubiegania się o odszkodowanie za utracone grunty.
Rozważając problematykę dotyczącą odszkodowania uregulowaną w art. 215 ust. 2 u.g.n., a więc odszkodowania za dom jednorodzinny oraz działkę, która przed wejściem w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, nasuwa się kolejne istotne zagadnienie. Mianowicie, czy na podstawie powołanego art. 215 ust. 2 u.g.n. roszczenie o odszkodowanie może przysługiwać za kilka domów jednorodzinnych bądź kilka działek które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, czy też za jeden dom jednorodzinny, jedną działkę. Postawiony problemem niewątpliwie ma fundamentalne znaczenie, a odpowiedzi należy poszukiwać w drodze wykładni. Jak wskazano na wstępie obowiązujący art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi dosłowne powtórzenie treści art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stąd też dla dokonania prawidłowej wykładni należy jeszcze sięgnąć do art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mianowicie powołany art. 53 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu. Należy zauważyć, że ówczesny ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny zakresem roszczenia odszkodowawczego objął domy jednorodzinne (sformułowanie w liczbie mnogiej) i jedną działkę budowlaną. Tym samym zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 53 ust. 2 ustawy był różnie ukształtowany, szerszy w przypadku domów jednorodzinnych i węższy w przypadku działek budowlanych.
Natomiast art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego oraz do działki, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Z powołanego art. 83 ust. 2 jednoznacznie wynika, że zakresem roszczenia odszkodowawczego został objęty dom jednorodzinny (sformułowanie w liczbie pojedynczej) oraz działka (sformułowanie w liczbie pojedynczej). Czyli zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 83 ust. 2 ustawy został ukształtowany w ten sam sposób w stosunku do domu jednorodzinnego jak i działki i obejmuje jeden dom jednorodzinny i jedną działkę. Dlatego też porównując sposób w jaki został sformułowany zakres roszczenia odszkodowawczego w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie można się ograniczać tylko do zmiany stanu prawnego dotyczącego działki, ale należy mieć również na uwadze wprowadzoną równocześnie zmianę stanu prawnego dotyczącą domu jednorodzinnego. Takie spojrzenie na zmianę stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. może prowadzić do wniosku, że zakresem roszczenia odszkodowawczego objęty został jeden dom jednorodzinny i jedna działka, oczywiście przy spełnieniu określonych w art. 83 ust. 2 przesłanek. Dla uzyskania pełniejszego obrazu należy jeszcze dodać, że nowelizacja ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przyznała poprzednim właścicielom gruntów warszawskich bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zmiana ta pozwala poprzedniemu właścicielowi bądź jego następcom prawnym, więc podmiotom uprawnionym do roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy do wyboru formy odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że osoby te mogły otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego, a więc jedną działkę, a nie działki, co dodatkowo potwierdza, że zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. obejmował jeden dom jednorodzinny lub jedną działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Obowiązujący aktualnie art. 215 u.g.n. stanowiący podstawę prawną roszczeń poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych stanowi pełne powtórzenie rozwiązania zawartego w art. 83 poprzedniej ustawy.
Przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przewiduje żadnego ograniczenia w czasie wystąpienia o odszkodowanie przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, stąd też takie postępowania nadal są prowadzone jak również wpływają wnioski o podjęcie nowych postępowań. Pomimo, iż regulacja zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n., a wcześniej poprzedzająca ją w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jest od kilkudziesięciu lat obowiązującym stanem prawnym, zasygnalizowane wyżej zagadnienie dotyczące wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. z punktu widzenia zakresu roszczenia odszkodowawczego tzn. czy odszkodowanie może dotyczyć jednego domu jednorodzinnego, jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego, czy też takiego ograniczenia nie zawiera, jak dotychczas nie było przedmiotem szerszej analizy zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze. W orzecznictwie sądów administracyjnych problematyka ta pojawiła się tylko w kilku orzeczeniach i to sprzed wielu lat. Mianowicie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 1993 r. sygn. akt IV SA 1015/92, LEX nr 1698933 wskazano, że roszczenie przysługuje tylko za jedną działkę, zwrócono uwagę, że skoro w przepisie jest mowa o działce, a nie o nieruchomości, to nawet gdy nieruchomość składa się z kliku działek, roszczenie dotyczy tylko jednej działki. Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1493/04, LEX nr 191271 wyraził odmienne stanowisko, podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 624/06, LEX nr 220125, oraz z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1524/06, LEX nr 339909. Jednak dotychczasowe orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite. Należy odnotować, że w niepublikowanych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2137/05, oraz z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 740/06, zaprezentowano stanowisko przeciwne. W kwestii tej jak dotychczas, z uwagi na niewniesienie skargi kasacyjnej, nie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny.
W nielicznych wypowiedziach doktryny G. Bieniek (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV G. Bieniek (red.) LexisNexis2010 wskazał, że art. 215 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że chodzi o jedną działkę i jeden dom jednorodzinny. W omawianym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem działki, a nie nieruchomości, jak w innych przepisach tej ustawy, i dlatego bez znaczenia jest, czy nieruchomość składała się np. z dwóch działek, które łącznie stanowiły jedną zorganizowaną całość gospodarczą. W razie bowiem ustalenia, że każda z takich działek mogła być przed wejściem w życie dekretu przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie może być przyznane tylko za jedną z nich. Z kolei zdaniem M. Gdesza ([w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, S. Kalus (red.), LexisNexis 2012) użyte w art. 83 ust. 2 wyrazy oraz "do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", które zastąpiły wyrazy "jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" w poprzednio obowiązującej ustawie z 1958 roku, wskazują że odszkodowanie może być przyznane nie tylko za jedną działkę. Gdyby intencją ustawodawcy było zachowanie uprawnienia do odszkodowania za jedną tylko działkę, to w art. 83 ust. 2 nie wprowadzałby brzmienia odmiennego od dotychczasowego. Należy jednak zauważyć, że M. Gdesz formułując powyższy pogląd, nie dostrzega, że powołanym art. 83 ust. 2 ustawodawca wprowadził zmianę nie tylko co do działki, ale również co do domu jednorodzinnego, o czym było wcześniej. Z kolei E. Bończak-Kucharczyk (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024) odnosząc się do powyższego zagadnienia nie zajmuje jednoznacznego stanowiska. Odwołuje się do przytoczonych wcześniej orzeczeń, podnosi że gdyby w art. 215 ust. 2 u.g.n. chodziło o jedną tylko działkę, to nie jest jasne, kto miałby decydować o tym, za którą działkę przyznane zostanie odszkodowanie. Wydaje się to uzależnione od wniosku poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, jednak trudno powiedzieć, jakie możliwości wpływania na decyzję organu miałby wnioskodawca w przypadku, gdyby organ przyznał odszkodowanie za inną działkę niż wskazana we wniosku. W konkluzji stwierdza jednak, że nie ulega natomiast wątpliwości, że przyznanie odszkodowania za jedną działkę wyklucza przyznanie odszkodowania za inną działkę wchodzącą w skład nieruchomości poprzedniego właściciela, która przeszła na własność państwa.
Odnosząc się do powyższego spornego zagadnienia związanego z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem zgodnie z którym, zakres roszczenia odszkodowawczego obejmuje jeden dom jednorodzinny oraz jedną działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne. Za takim stanowiskiem przemawia przedstawiona wcześniej wykładnia historyczna oparta o porównanie sposobu w jaki został sformułowany zakres roszczenia odszkodowawczego w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który następnie został przeniesiony do art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Powołany art. 53 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu, natomiast art. 83 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego oraz do działki, która mogła przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Tym samym z wprowadzonej zmiany ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zakres roszczenia odszkodowawczego zarówno w przypadku domu jednorodzinnego jak i działki został określony w ten sam sposób, tj. w liczbie pojedynczej, a więc inaczej niż w dotychczasowej ustawie z 1958 r. w której zakresem roszczenia odszkodowawczego objęte były domy jednorodzinne i jedna działka budowlana. Dlatego też analizując zmianę stanu prawnego jaka dokonana została ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. odnośnie zakresu roszczenia odszkodowawczego nie można ograniczać się tylko do wprowadzonej zmiany dotyczącej działki, a nie dostrzegać wprowadzonej równocześnie zmiany dotyczącej domu jednorodzinnego. Takie spojrzenie na zmianę stanu prawnego, a nie tylko dotyczące samej działki, które dokonane zostało w 1985 r. prowadzi do wniosku, że zakresem roszczenia odszkodowawczego został objęty jeden dom jednorodzinny oraz jedna działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Równocześnie zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 82 spowodowała wygaśnięcie prawa do odszkodowania za nieruchomości, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego. Ustawodawca, wygaszając roszczenia odszkodowawcze właścicieli gruntów warszawskich, jako wyjątek od przyjętej zasady przewidział w art. 83 rekompensatę dla właścicieli domów jednorodzinnych i działek, które według przedwojennych planów zagospodarowania były przeznaczone pod budowę takich domów. Tym samym wyłączną podstawę prawną uzyskania odszkodowania przez poprzednich właścicieli gruntów warszawskich bądź ich następców prawnych stanowił art. 83 ustawy, jeżeli spełnione zostały przesłanki w nim określone. Rozwiązanie zawarte w art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zostało w niezmienionym kształcie przeniesione do art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstawy prawnej do otrzymania odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że możliwość uzyskania odszkodowania została ograniczona do szczególnego rodzaju nieruchomości: gospodarstwa rolnego, domu jednorodzinnego, działki, która przed wejściem wżycie dekretu warszawskiego była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, a więc nieruchomości które zabezpieczały podstawowe potrzeby byłych właścicieli gruntów warszawskich. Jednak nie wszyscy byli właściciele wskazanych w art. 215 u.g.n. nieruchomości warszawskich mogą uzyskać odszkodowanie, albowiem spełnienie wymaganych przesłanek określonych w tym przepisie zostało powiązane z datą 5 kwietnia 1958 r., spełnienie przesłanek przed tą datą powoduje, że roszczenie o odszkodowanie nie powstaje. Powyższe rozwiązanie dodatkowo wskazuje, że krąg byłych właścicieli nieruchomości warszawskich potencjalnie uprawnionych do otrzymania odszkodowania został bardzo wąsko określony. Ustawodawca – czy to ze względów społeczno-politycznych, czy budżetowych – nie zdecydował bowiem o zaspokojeniu roszczeń wszystkich właścicieli dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego.
Wprowadzone zmiany stanu prawnego umożliwiły uzyskanie odszkodowania ale tylko za określone rodzaje nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego jeżeli ich poprzedni właściciele bądź następcy prawni spełnili w określonym czasie przesłanki określone w art. 215 u.g.n. Dokonując zatem wykładni art. 215 u.g.n., który ma charakter przepisu szczególnego nie można proponować takiej wykładni której rezultatem będzie rozszerzenie zakresu jego stosowania w stosunku do poprzednich właścicieli którzy spełniają przesłanki do nabycia odszkodowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że to ustawodawca zdecydował o niezaspokojeniu roszczeń odszkodowawczych wszystkich byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego, czy też nie wszystkich roszczeń byłego właściciela, stanowiąc w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o wygaśnięciu w art. 82 prawa do odszkodowania za nieruchomości, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie dekretu warszawskiego (art. 82) a wyjątki dopuszczone zostały w art. 83. Mając powyższe na uwadze, tym bardziej zasadne jest stanowisko, że art. 215 ust. 2 u.g.n. który stanowi podstawę prawną uzyskania odszkodowania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego z tytułu utraty prawa własności domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne jeżeli pozbawienie ich faktycznej możliwości władania nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. obejmuje swym zakresem odszkodowanie za jeden dom jednorodzinny oraz jedną działkę. O ile można się zgodzić z tym wyjątkowym potraktowaniem w zakresie podstawy prawnej odszkodowania właścicieli domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, o tyle brak racjonalnego i aksjologicznego uzasadniania, aby zakresem tego odszkodowania mogło być objętych kilka domów jednorodzinnych, czy też kilkanaście a nawet kilkadziesiąt działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Rozważając regulację zawartą w art. 215 ust. 2 u.g.n. który stanowi podstawę prawną do nabycia roszczenia odszkodowawczego przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie nie można przyjętego rozwiązania postrzegać tylko jako ograniczenia zakresu roszczenia odszkodowawczego, ale należy przede wszystkim mieć na uwadze wyjątkowy charakter tego rozwiązania zważywszy, na przyjętą przez ustawodawcę w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami generalną zasadę o wygaśnięciu prawa do odszkodowania za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego. To rozwiązanie zawarte w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wygaśnięciu prawa do odszkodowania za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przejętych na podstawie dekretu warszawskiego stanowi podstawę prawną pozbawienia byłych właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania, natomiast przyjęty przez ustawodawcę wyjątek od powyższej zasady dotyczącej wygaśnięcia prawa do odszkodowania ma charakter szczególny stąd też został ograniczony szeregiem kryteriów. Pierwsze zasadnicze kryterium dotyczy przedmiotu odszkodowania, którym zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. jest dom jednorodzinny oraz działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a kolejne kryterium to spełnienie jeszcze przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., w konsekwencji nie każdy były właściciel domu jednorodzinnego lub działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne może żądać odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko zgodnie z którym przedmiotem roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. może być jeden dom jednorodzinny oraz jedna działka, która przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli oczywiście spełnione są pozostałe przesłanki. Tym samym wystąpienie przez osobę uprawnioną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. z roszczeniem odszkodowawczym za wskazaną działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i przyznanie tego odszkodowania powoduje, że roszczenie odszkodowawcze wygasa. Skutkiem wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. jest brak podstawy prawnej do dochodzenia odszkodowania za kolejne działki, które powstały z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]", a które również mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. To wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z jego zrealizowaniem, powoduje zarówno brak podstawy prawnej do żądania odszkodowania przez K.R. za kolejne działki powstałe z parcelacji "[...]" jak również roszczenie, które wygasło nie wchodzi już w skład spadku jaki nabył K.R. jako spadkobierca H.R. Tym samym K.R. (w imieniu którego na podstawie udzielonego pełnomocnictwa działał J.P.) zawierając w dniu 19 stycznia 2011 r. w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży spadku po H.R., która była właścicielem nieruchomości "[...]" na rzecz: K.S. w udziale 1/4 części, K.S. w udziale 1/4 części, J.P. w udziale 1/4 części oraz M.K. w udziale 1/4 części nie mógł przenieść na rzecz nabywców spadku roszczeń odszkodowawczych uregulowanych w art. 215 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do pozostałych działek powstałych z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]".
Mając powyższe na uwadze, rozważanie dalszych zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. od spełnienia których zależy możliwość uzyskania prawa do odszkodowania stała się bezprzedmiotowa.
W skardze kasacyjnej Komisji podniesiono jeszcze i zarzut dotyczył naruszenia art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odnośnie zaś tego zarzutu Sąd wyjaśnia, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Ponownie rozpoznając sprawę Komisja uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo, że nie podziela wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.