I OSK 1040/08

480/6/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 9 marca 2009 r. Sygn. akt Ts 385/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Janusz Niemcewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Wyższej Szkoły Ubezpieczeń w Krakowie w sprawie zgodności: 1) art. 52 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.) z art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji; 3) art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 1 grudnia 2008 r. sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej szkoły zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 52 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.; dalej: p.s.w.), a także art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do pierwszego z zakwestionowanych przepisów p.s.w. pełnomocnik skarżącej szkoły wskazał, że jego treść narusza konstytucyjne prawo do sądu oraz zamyka drogę do sądu, albowiem przepis ten nie przewiduje możliwości poddania zgodności z prawem uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Z uwagi na to, że negatywna ocena Komisji obliguje ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do zawieszenia bądź cofnięcia uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku, art. 52 p.s.w. jest również niezgodny z art. 73 Konstytucji. W skardze zarzucono także, że art. 53 p.s.w. narusza art. 7 Konstytucji, ponieważ działania Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie opierają się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, z tych samych powodów – jak wywiedziono w skardze – dochodzi do naruszenia prawa do sądu. Z kolei pod adresem art. 3 § 2 p.p.s.a. skarżąca szkoła sformułowała zarzut pominięcia legislacyjnego, polegającego na braku możliwości orzekania przez sądy administracyjne w sprawach ze skargi na uchwały organów powołanych na podstawie ustawy do wyrażania opinii, w sytuacji, gdy przepis uzależnia wydanie lub treść decyzji organu administracji publicznej od treści opinii. Skarga konstytucyjna została skierowana na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy. Państwowa Komisja Akredytacyjna dokonała oceny jakości kształcenia na jednym z kierunków prowadzonych w Wyższej Szkole Ubezpieczeń w Krakowie i w uchwale z 6 września 2007 r. (nr 633/2007) oceniła ją negatywnie. Wyższa Szkoła Ubezpieczeń zwróciła się do Państwowej Komisji Akredytacyjnej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego Komisja uchwałą z 22 listopada 2007 r. (nr 16/8/2007) utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Orzeczenie Komisji zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 7 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 435/08) odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność. Skarga kasacyjna skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona postanowieniem NSA z 10 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 1040/08) jako niezawierająca usprawiedliwionej podstawy zaskarżenia. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Kierowana do Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna musi spełniać szereg warunków determinujących jej dopuszczalność. Wynikają one zasadniczo z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Przepisy Konstytucji oraz ustawy o TK uzależniają możliwość wystąpienia ze skargą konstytucyjną od naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego, który jest zobowiązany do wskazania naruszonego prawa (wolności) oraz określenia sposobu tego naruszenia. Założeniem prawodawcy jest więc istnienie orzeczenia organu władzy publicznej kształtującego w sposób niekorzystny sytuację prawną podmiotu występującego ze skargą. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 29 października 2002 r. „jedną z podstawowych przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej, wymienioną w art. 79 Konstytucji, jest wydanie ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego”. Ponadto stwierdzono, że działanie organów musi „przybrać władczy charakter i określać sytuację prawną indywidualnie określonego podmiotu”. Pojęcie orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji „obejmuje rozstrzygnięcia, które nakładają, zmieniają lub uchylają obowiązki albo przyznają, zmieniają lub znoszą uprawnienia. Do orzeczeń o wolnościach, prawach lub obowiązkach należy zaliczyć również rozstrzygnięcia, które autorytatywnie stwierdzają istnienie obowiązku lub uprawnienia, jeżeli rozstrzygnięcia te mają znaczenie dla realizacji określonych uprawnień lub obowiązków jednostki” (SK 20/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 79). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że dokonanie oceny przez Państwową Komisję Akredytacyjną nie ma charakteru władczego, a co za tym idzie nie jest rozstrzygnięciem prawnokształtującym. Komisja bowiem gromadzi informacje i opinie, które następnie przekazuje ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, który w oparciu o te dane jest władny wydać decyzję regulującą sytuację prawną ocenianej jednostki. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 1177/06), zgodnie z którym „ocena kształcenia – negatywna, warunkowa czy inna – niezadowalająca uczelni, jeżeli wpływa na sytuację prawną uczelni, to tylko wówczas, kiedy w odpowiednim postępowaniu przed właściwym organem ocena taka będzie stanowić podstawę stosownego rozstrzygnięcia, lecz samo dokonanie oceny przez Komisję nie rodzi żadnych skutków prawnych” (Lex nr 362469). Nie można więc uznać, że skarga opiera się na istnieniu ostatecznego orzeczenia kształtującego sytuację prawną strony, naruszającego konstytucyjne prawo podmiotowe. Żaden z organów władzy publicznej nie podjął decyzji, która nałożyła, zmieniła lub uchyliła obowiązki albo przyznała, zmieniła lub zniosła uprawnienia. Dopiero dalsze postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne będzie skutkować wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 3 § 2 p.p.s.a., Trybunał Konstytucyjny stwierdza niedopuszczalność skargi w tym zakresie. Skarga konstytucyjna służy eliminowaniu z porządku prawnego przepisów, w treści których istnieje wada skutkująca naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw, jej celem nie jest zaś kontrola braku regulacji. Brak ten może przy tym przybrać dwie formy – zaniechania prawodawczego albo pominięcia prawodawczego. Zaniechanie polega na tym, że ustawodawca pozostawia określoną kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym. Ze względu na to, że polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania danego aktu wynikał z norm konstytucyjnych, nie ma możliwości wnoszenia takich spraw do Trybunału. Od zaniechania ustawodawczego należy natomiast odróżnić pominięcie legislacyjne, czyli sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Od dawna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, w myśl którego w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie jej zakresu, w szczególności rozważenie jej na tle zasady równości (zob. m.in. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, a także liczne późniejsze orzeczenia, w tym np. wyroki z: 6 maja 1998 r., K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256 oraz 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jest zatem ocena konstytucyjności również pod tym względem, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których – w związku z naturą objętej aktem regulacji – mogą budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Prowadzi to do wniosku, że parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, jeśli jednak decyzja taka zostanie już podjęta – regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. Pominięcie ustawodawcze zachodzi więc wtedy, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji. Skarżący, formułując zarzut zbyt wąskiego uregulowania form działania administracji podlegających kontroli sądownictwa administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.), zobowiązany był wykazać przesłanki istnienia pominięcia legislacyjnego, gdyż zobowiązuje go do tego zasada skargowości wyrażona w art. 66 ustawy o TK. Skarga powinna zatem zawierać uprawdopodobnienie, z którego wynikałoby, że brak możliwości poddania kontroli ocen Państwowej Komisji Akredytacyjnej przez sądy administracyjne powodować może naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw. Skarga nie zawiera dostatecznych argumentów w tym zakresie. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że z uwagi na treść art. 30 p.s.w., działania ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w przedmiocie zawieszenia bądź cofnięcia uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku muszą opierać się na zasadach postępowania organów administracyjnych wyrażonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Zgodnie z regulacjami zawartymi w k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Na ministrze do spraw szkolnictwa wyższego spoczywa obowiązek wszechstronnego zapoznania się z okolicznościami sprawy, co stwarza uczelni szansę na ochronę swych interesów w toku postępowania administracyjnego. W razie niezgodnego z prawem działania organu administracyjnego, szkoła wyższa jest wyposażona w dalsze środki ochrony swych praw w ramach procedury sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.