I OSK 1034/23

I OSK 1034/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
III SA/Kr 792/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz 61 ust 2 f
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 792/22 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 792/22 oddalił skargę W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ nie ustalił czy mieszkaniec domu pomocy społecznej posiada małżonka, który zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w pierwszej kolejności po mieszkańcu ma obowiązek uczestniczyć we wnoszeniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej;
2) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej;
3) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2f u.p.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ nie ustalił w postępowaniu jaka jest sytuacja osób obowiązanych do wnoszenia opłat (skarżący nie ma takiej informacji), a tym samym naruszył zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 61 ust. 2f u.p.s.;
4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi, gdy sąd powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uwzględnić skargę i uchylić skarżoną decyzję wraz z decyzją organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując sprawę dokonał niewłaściwej oceny i oddalił skargę pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych tj. stanu cywilnego mieszkańca domu pomocy społecznej, tj. czy ewentualnie posiadała małżonka (a jeśli tak to w jakiej dacie), który zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w pierwszej kolejności po mieszkańcu ma obowiązek uczestniczyć we wnoszeniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej;
b) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wydanej przez Burmistrza C. decyzji, pomimo że przed wydaniem decyzji strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i złożenia stosownych wniosków o uzupełnienie zebranego materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych;
3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Powołanie się na obie podstawy wymaga co do zasady rozważenia w pierwszej kolejności prawidłowości zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, tj. stanu cywilnego mieszkańca domu pomocy społecznej, tj. czy ewentualnie posiadała małżonka (a jeśli tak to w jakiej dacie), który zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w pierwszej kolejności po mieszkańcu ma obowiązek uczestniczyć we wnoszeniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że przed wydaniem decyzji strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i złożenia stosownych wniosków o uzupełnienie zebranego materiału dowodowego.
Odnosząc się do powyższych zarzutów zauważyć należy, że naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją nie mamy jednakże do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie bowiem podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. W sprawie prawidłowo ustalono krąg osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania matki skarżącego kasacyjnie w domu pomocy społecznej, przyjmując zgodnie z oświadczeniem I. F. zawartym w wywiadzie środowiskowym z dnia 15 września 2015 r. przeprowadzonym w postępowaniu dotyczącym skierowania do domu pomocy społecznej, że jest ona wdową. Skarżący zatem jako zstępny należy zatem, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., do jednej z osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej, obok swojej siostry A. W. i brata J. F., co do których również prowadzone było postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty i wydane zostały stosowne decyzje.
Podkreślić trzeba, że organy administracji są zobowiązane do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jednakże organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Skarżący kasacyjnie nie poparł zarzutu naruszenia przepisów postępowania stosownym materiałem dowodowym, mogącym w sposób odmienny ukształtować stan faktyczny sprawy w zakresie innych osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Zarzut naruszenia powołanych przepisów nie może natomiast polegać na pomijaniu dowodów znajdujących się w aktach sprawy i zaprzeczaniu ustaleniom organów.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Wyjaśnić należy, że istotnie przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić stronie wypowiedzenie się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, jednakże uchybienie organu w tym zakresie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy administracji zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, natomiast wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał jakich konkretnych czynności dowodowych przed wydaniem decyzji organu odwoławczego nie mógł dokonać, a których dokonanie w postępowaniu odwoławczym mogłoby wpłynąć na treść orzeczenia.
Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych strona była wzywany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie do złożenia wyjaśnień (pismo z dnia 28 października 2021 r.) oraz zawiadamiana o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego (pisma z dnia 28 października 2021 r. oraz z dnia 27 grudnia 2021 r.). W. F. w odpowiedzi na ww. zawiadomienia zajmował stanowisko w sprawie, a zatem bezspornie miał świadomość toczącego się postępowania odwoławczego i mógł brać w nim udział poprzez składanie dowodów czy wnoszenie żądań.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył również wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 2f ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny (art. 60 ust. 1 u.p.s.). Wysokość takiej opłaty ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy, właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. wskazuje natomiast osoby zobowiązane do ponoszenia kosztów za pobyt w domu pomocy społecznej. Są to w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przyjęta w opisywanym przepisie zasada kolejności oznacza, że w przypadku, gdy pensjonariusz domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek taki spoczywa po pierwsze na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, a w dalszej na wstępnych.
W rozpoznawanej sprawie jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach prawidłowo ustalono krąg osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania I. F. w domu pomocy społecznej. Skarżący, jako zstępny (syn) jest zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wymieniony we wskazanym przepisie jako jedna z osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał innych osób, których obowiązek wynikający z powyższej normy wyprzedzałby zobowiązanie skarżącego i tym samym zwalniał go z tego obowiązku.
Z tych względów niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.
Wyjaśnić także trzeba, że ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje tzw. współuczestnictwa materialnego. Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego przewidziana w art. 62 K.p.a. uzależniona jest od tożsamego stanu faktycznego wszystkich stron. Połączenie kilku spraw dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do jednego postępowania jest zapewne rozwiązaniem proceduralnym zasługującym na uwagę, lecz o jego zastosowaniu lub pominięciu decydować powinny okoliczności faktyczne odnoszące się do każdej strony wpływające w sposób tożsamy lub różny na zakres indywidualnych praw bądź obowiązków wyznaczonych prawem. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności zależy od poziomu dochodów określonych w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, możliwości wnoszenia opłat także przez inne osoby niż zobowiązane ustawowo, a także możliwości zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 103 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1832/21, z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2233/22, z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1378/22, z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1375/22 oraz z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 159/24).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skarżącego kasacyjnie, że obowiązkiem organów było prowadzenie postępowanie jednocześnie do wszystkich należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.
Dokonując ustalenia skarżącemu wysokości określonych kwot opłaty za poszczególne okresy, organy uwzględniły m.in. zmienny średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz wysokość dochodu I. F., a prawidłowości wyliczenia tych kwot skarżący nie kwestionował. Organy uwzględniły również zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 61 ust. 2f u.p.s., ustalając krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt matki skarżącego kasacyjnie w domu pomocy społecznej. Wyjaśniono przy tym, że każdorazowo kwota odpłatności przypadającej dla W. F. została wyliczona jako 1/3 różnicy pomiędzy kosztem faktycznego utrzymania w domu pomocy społecznej, a kwotą uiszczoną przez pensjonariuszkę.
Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s., Kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Stosownie zaś do art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f). Powołane przepisy ustanawiają zatem tryby ustalania opłat: umowny i decyzyjny.
W rozpoznawanej sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gnieźnie w dniu 30 marca 2021 r. wezwał stronę do kontaktu w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego dotyczącego ustalenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, jednakże skarżący nie skontaktował się z pracownikiem socjalnym, a w oświadczeniu z dni 14 kwietnia 2021 r. jednoznacznie stwierdził, że nie przystąpi do rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stąd też organ gminy właściwej, tj. Burmistrz C. na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. ustalił w drodze decyzji wysokość opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Przedstawione powyżej zasady, tryby ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostały zatem naruszone.
W tej sytuacji, nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł, że organy naruszyły zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 61 ust. 2f u.p.s.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.